II. LE PROGRAMME 105 : « ACTION DE LA FRANCE EN EUROPE ET DANS LE MONDE »
Les crédits du programme 105 « action de la France en Europe et dans le monde » représentent 1.498 millions d'euros d'autorisations d'engagements (AE) et 1.482 millions d'euros de crédits de paiement, dont 501,8 millions d'euros de dépenses de personnel (titre 2). Les emplois, exprimés en ETPT, correspondant au montant inscrit au titre 2, s'établissent à 8.359 ETPT 7 ( * ) , contre 8.732 pour l'exercice 2007, dont 3.212 recrutés locaux (en augmentation par rapport à 2007).
Les crédits des fonds de concours rattachés au programme 105 font l'objet d'une prévision de 5,7 millions d'euros. Le principal fonds de concours rattaché à ce programme, et qui est imputé sur l'action « soutien » est celui relatif aux prélèvements effectués sur les émoluments des personnels du ministère des affaires étrangères et européennes logés par l'Etat à l'étranger.
Les moyens du programme représentent un tiers des crédits et des emplois du ministère des affaires étrangères et européennes et près des deux tiers, 65 %, de ceux de la mission « Action extérieure de l'Etat ».
La répartition des ETPT en poste à l'étranger souligne le poids des représentations diplomatiques françaises en Afrique subsaharienne (30 %) et dans l'Union européenne (18 %).
A. LE PROGRAMME : FINALITÉS ET ACTIONS
1. Les finalités du programme
Le programme 105 rassemble les moyens des services centraux et déconcentrés (158 ambassades bilatérales 8 ( * ) , 17 représentations et 4 délégations permanentes) qui assurent la conduite de l'action diplomatique de la France. Il assure le financement des contributions de la France aux organisations internationales, et aux opérations de maintien de la paix décidées par l'organisation des Nations Unies (ONU), et contient les crédits de la coopération militaire et de défense. Le responsable du programme 105 est le secrétaire général adjoint, directeur général pour les affaires politiques et de sécurité du ministère des affaires étrangères et européennes, M. Gérard Araud.
Dans la lettre de mission du Président de la République en date du 27 août 2007, M. Bernard Kouchner, ministre des affaires étrangères et européennes, a reçu mission de faire « des propositions sur les mesures à prendre pour améliorer le pilotage de l'action extérieure de l'Etat, ce qui implique de réfléchir à la fois à la nature et à l'ampleur de nos implantations à l'étranger, et à la cohérence des réseaux internationaux des différents ministères, dans un contexte d'intégration européenne de plus en plus forte et de volonté de création d'un réseau consulaire européen unique ».
Ces éléments conduisent à rappeler la double position constante de votre rapporteur spécial : intégration accrue des services de l'Etat à l'étranger , notamment en termes de gestion, sous la responsabilité d'un ambassadeur-préfet , c'est-à-dire un véritable chef des services de l'Etat à l'étranger, et réseau diplomatique universel , conforme au rang de notre pays, qui implique d'avoir des postes partout dans le monde, comme les Etats-Unis (162 ambassades et 11 représentations multilatérales) ou le Royaume-Uni (153 ambassades et 10 représentations), et sans doute davantage que l'Allemagne (148 ambassades et 12 représentations multilatérales), moins présente historiquement que notre pays en Afrique.
L'impact budgétaire d'une « réduction de la voilure » diplomatique est minime, pour un effet politique qui pourrait l'être beaucoup moins , ce qui n'empêche pas de revoir d'autres composantes de la présence française comme certaines des missions économiques. Les 15 plus petites ambassades françaises dans le monde représentent, selon le rapport relatif à l'organisation et au fonctionnement des services de l'Etat à l'étranger de M. Raymond-François Lebris, de l'ordre de 13 millions d'euros en terme de fonctionnement et de masse salariale, soit un tiers du coût de la présence diplomatique française en Allemagne ou la moitié de la présence française en Italie. Au sein des effectifs du réseau, il paraît en revanche nécessaire de rééquilibrer les efforts en direction de l'Asie, et des pays émergents.
Il convient, en outre, de ne pas surestimer l'intérêt, sinon sur le plan politique, du moins sur le plan budgétaire, d'implantations communes, franco-allemandes, ou européennes, qui peuvent conduire à une complexification de la gestion des postes à l'étranger, les différents réseaux européens ayant souvent des cultures de fonctionnement très différentes, y compris dans les consulats.
Plus préoccupante que les coûts d'un réseau, qui apparaissent très maîtrisés, est l'évolution des contributions internationales, en constante progression, depuis dix ans. Les coûts du réseau apparaissent anecdotiques face au poids de la dépense multilatérale. En comptabilité analytique, et en coûts complets, ces contributions internationales représentent 48 % de la prévision de dépense initiale sur le programme pour 2008 , alors même que le récent rapport d'information de votre rapporteur spécial a évalué les sous-budgétisations sur ce poste de dépense à environ 200 millions d'euros 9 ( * ) .
* 7 La baisse est liée en partie à des redistributions d'emplois entre programmes.
* 8 On recense deux nouvelles ambassades à Podgorica au Monténégro et à Monrovia au Libéria.
* 9 Cf rapport d'information précité n° 24 (2007-2008) de votre rapporteur spécial.