C. LES OBJECTIFS DU PROGRAMME
Le programme 105 présente cinq objectifs , qui sont ceux des principaux axes stratégiques de la mission « Action extérieure de l'Etat » :
- défendre et représenter à l'étranger les intérêts de la France ;
- construire l'Europe ;
- renforcer la sécurité internationale ;
- promouvoir le multilatéralisme ;
-assurer un service diplomatique efficient et de qualité.
Votre rapporteur spécial se félicite des réelles avancées réalisées dans le projet annuel de performances en matière d'indicateurs 22 ( * ) . Le progrès est important par rapport à l'exercice 2006, alors même que l'action politique du ministère des affaires étrangères se prête difficilement à l'évaluation et que l'impact du réseau diplomatique en termes d'influence est peu mesurable.
1. Le principe retenu pour l'action politique : l'auto notation
Pour cette raison, la volonté du Quai d'Orsay d'évaluer le coeur de son action, le traitement des principales crises en fonction des intérêts poursuivis par la France ou les progrès des intérêts français concernant les principaux dossiers européens ou encore les principales négociations dans les enceintes multilatérales en fonction des objectifs poursuivis par la France , mérite d'être encouragée. Cette évaluation est réalisée sous la forme d'une auto notation, sur une échelle de 1 à 5, ce qui paraît pertinent. Votre rapporteur spécial partage toutefois la proposition de notre collègue député Jérôme Chartier, rapporteur spécial des crédits de la mission « Action extérieure de l'Etat » pour la commission des finances de l'Assemblée nationale, de confier cette notation au conseil des Affaires étrangères nouvellement créé. Si la démarche proposée est la bonne, sans doute les notes que s'est décerné le Quai d'Orsay sont-elles en effet un peu indulgentes.
Selon les indicateurs proposés dans le projet annuel de performances, le ministère affiche, sans surprise, des résultats moyens dans le traitement des crises en Afghanistan, en Iran et s'agissant du processus de paix au Proche-Orient. De manière plus étonnante, le Quai d'Orsay s'octroie une « bonne note » s'agissant la gestion de la crise en Côte d'Ivoire. Au-delà des objectifs que se fixe la France pour chaque crise, une explicitation de la notation serait susceptible de la rendre plus crédible.
Parmi les points noirs de l'année 2006 figure l'échec relatif d'une convention universelle d'interdiction du seul clonage reproductif, seule une « déclaration aux termes ambigus a été adoptée à une courte majorité » selon le Quai d'Orsay.
Il importe évidemment d'en tirer les conséquences lorsque les objectifs fixés ne sont pas au rendez-vous. Ainsi, au titre de l'indicateur « présence des Français et usage du français dans les organisations internationales et l'Union européenne » figure, dans le projet annuel de performances pour 2007, le sous-indicateur « taux d'élections remportées par la France ou des français » dont l'objectif était de 100 % en 2006. L'échec de la candidature de M. Bernard Kouchner à la direction générale de l'Organisation Mondiale de la Santé (OMS) ne permettra pas d'atteindre l'objectif : il importe de tirer les conséquences de l'échec précité pour aborder de meilleure manière l'année 2007... ou fixer un objectif plus réaliste.
2. Aucun indicateur qualitatif ne concerne le réseau
Comme l'an passé, et dans son rapport d'information précité 23 ( * ) , votre rapporteur spécial regrette l'absence d'indicateur qualitatif relatif au réseau diplomatique. Certes, les modalités de contrôle de gestion ne sont pas toutes encore définies. Un chantier informatique est en cours à ce sujet.
Néanmoins, votre rapporteur spécial considère que, puisqu'il est possible d'évaluer l'action politique du département dans une perspective multilatérale, il doit être également possible, en retenant un échantillon représentatif des dix postes les plus importants pour notre diplomatie (Allemagne, Etats-Unis, pays émergents BRIC 24 ( * ) , Afrique du Sud...) de pratiquer pour ces chancelleries le même type de travail d'auto notation que celui décrit plus haut, à partir d'objectifs politiques prédéfinis, et mis en oeuvre sous l'autorité de l'ambassadeur.
3. Un indicateur de réduction du réseau en Europe
En coordination avec les engagements pris dans le contrat de modernisation 2006-2008, le projet annuel de performances affiche un objectif de réduction du nombre d'implantations immobilière, intitulé indicateur de dispersion immobilière. Hors de France, le Quai d'Orsay disposait de 1.313 locations ou propriétés en 2005 : l'objectif est de passer à 1.297 en 2006 et à 1.284 en 2007. S'agissant de l'Union européenne, le nombre d'implantations était de 310 en 2005 : l'objectif est de passer à 304 en 2006 et à 294 en 2007. L'effort de réduction des implantations immobilières, qui cache sans doute une réduction légère du réseau, est plus marqué en Europe, ce qui est cohérent avec les décisions du comité interministériel de l'Etat à l'étranger de faire évoluer le réseau vers les pays émergents.
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Les principales observations de votre rapporteur
spécial
- Les conventions internationales, dont l'autorisation de ratification est soumise au Parlement, portant sur l'immobilier à l'étranger doivent comporter une étude d'impact à caractère budgétaire, précisant le coût des travaux éventuellement supportés par la France, les charges d'entretien et de réparation du bâtiment concerné, et les clauses permettant la réversibilité du choix d'implantation. - Votre rapporteur spécial recommande que chaque projet de loi de ratification d'une convention créant un organisme international comporte une étude d'impact budgétaire affichant le budget prévisionnel de l'organisme créé, et son évolution prévisible. - La commission des finances a émis un avis défavorable sur la partie du projet de décret transmis le 13 novembre 2006 qui concerne les crédits affectés aux opérations de maintien de la paix de l'ONU inscrits sur la mission « Action extérieure de l'Etat ». Le contrat de modernisation, signé avec la direction du budget, qui prévoit que « le ministère des affaires étrangères s'engage à informer le Parlement de l'évolution des contributions obligatoires aux organisations internationales, dont les OMP, et de leur charge budgétaire », n'apparaît formellement pas respecté. - Le recrutement de contrats locaux aboutit à des rigidités supérieures à celui de fonctionnaires titulaires, rendant les choix d'implantation de la France à l'étranger difficilement réversibles. - La volonté du Quai d'Orsay d'évaluer le coeur de son action, le traitement des principales crises en fonction des intérêts poursuivis par la France ou les progrès des intérêts français concernant les principaux dossiers européens ou encore les principales négociations dans les enceintes multilatérales en fonction des objectifs poursuivis par la France , mérite d'être encouragée. Cette évaluation est réalisée sous la forme d'une auto notation, sur une échelle de 1 à 5, ce qui paraît pertinent. - Il doit être également possible, en retenant un échantillon représentatif des dix postes les plus importants pour notre diplomatie (Allemagne, Etats-Unis, pays émergents BRIC, Afrique du Sud...), de pratiquer pour ces chancelleries une auto notation, à partir d'objectifs politiques prédéfinis, et mis en oeuvre sous l'autorité de l'ambassadeur. - L'objectif pour le « taux d'élections remportées par la France ou des Français » était de 100 % en 2006. L'échec de la candidature de M. Bernard Kouchner à la direction générale de l'Organisation Mondiale de la Santé (OMS) ne permettra pas d'atteindre l'objectif : il importe de tirer les conséquences de l'échec précité pour aborder de meilleure manière l'année 2007... ou fixer un objectif plus réaliste. - Les programmes d'invitation de personnalités d'avenir ou de journalistes sont appréciés de manière très positive par les postes à l'étranger. Toutefois, à l'expérience, certains interlocuteurs de votre rapporteur spécial ont pu regretter l'absence de « fongibilité » entre les deux programmes, et leur relatif cloisonnement. En conséquence, votre rapporteur spécial préconise, tout en préservant les deux programmes, et les deux cibles prioritaires pour les invitations, de constituer un guichet unique, qui pourrait être confié à la direction de la communication et de l'information. |
* 22 S'agissant des indicateurs relatifs aux sites internet du ministère des affaires étrangères et au taux de dématérialisation des procédures (dont les objectifs sont très satisfaisants), votre rapporteur spécial renvoie aux propositions contenues dans son récent rapport d'information n° 10 (2006-2007) : « Ambassades et consulats virtuels. Accroître et diversifier la présence française à l'étranger ».
* 23 Rapport d'information n° 272 (2005-2006). « La LOLF peut-elle produire une modernisation de la gestion des administrations. Le cas des services de l'Etat à l'étranger ».
* 24 Brésil, Russie, Inde, Chine.