C. LES OBJECTIFS ET LES INDICATEURS
Le programme 151 affiche trois objectifs :
- veiller à la sécurité des Français à l'étranger ;
- assurer un service consulaire de qualité ;
-garantir l'examen des demandes d'asile conformément aux textes en vigueur.
S'agissant des deux premiers objectifs, les indicateurs proposés apparaissent satisfaisants. Votre rapporteur spécial est beaucoup moins satisfait de ceux relatifs à la demande d'asile, qu'il a été amené à étudier dans son rapport d'information sur l'OFPRA 39 ( * ) , et au sujet desquels il a proposé des évolutions, restées lettre morte. Il convient de le rappeler : les objectifs fixés ont vocation à être tenus. S'agissant de l'OFPRA et de la commission de recours des réfugiés, il n'en sera rien, ni en 2006, ni en 2007, ni même sans doute en 2008 sans une réforme profonde, appliquée à la commission de recours des réfugiés. S'agissant d'un objectif rappelé le 14 juillet 2006 par le Président de la République en personne (60 jours pour un délai moyen de traitement de demande d'asile, 90 jours pour un délai moyen de recours), il y a là un vrai motif d'inquiétude.
1. Les objectifs de délai de traitement des demandes d'asile en 60 jours pour l'OFPRA et de 90 jours pour les recours ne seront pas tenus
L'indicateur retenu pour mesurer la performance de l'OFPRA et de la commission de recours des réfugiés est le délai moyen de traitement d'un dossier de demande d'asile ou d'un recours. L'indicateur mesure le nombre de jours écoulés entre le dépôt d'une demande et la prise de décision la concernant.
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Objectifs de délai moyen de traitement de dossiers par l'OFPRA et réalités |
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(en jours) |
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2005 |
2006 |
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OFPRA : prévision |
101 |
60 |
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OFPRA : réalisation |
108 |
142 |
Source : OFPRA
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Objectifs de délai moyen de traitement de dossiers par l'OFPRA et réalités |
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(en jours) |
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2005 |
2006 |
2007 |
2008 |
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CRR : prévision |
284 |
90 |
90 |
90 |
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CRR : réalisation |
283 |
306 |
206 |
150 |
Source : commission de recours des réfugiés
S'agissant de l'OFPRA , il existe trois raisons essentielles pouvant expliquer cette augmentation:
- les dossiers haïtiens entendus lors des missions foraines répétées en 2005 en Guadeloupe, auraient fait en grande partie l'objet d'une décision au cours du premier semestre de l'année 2005, avec donc un certain retard après leur enregistrement ;
- l'office, durant l'été 2006, aurait résorbé pour une grande part ses dossiers les plus anciens. Les dossiers de plus d'un an qui représentaient 6 % du stock au 1 er juillet 2006, n'en constituent plus que 2,5 % au 30 octobre 2006. Le prix de cette opération certes indispensable a eu un coût très lourd en termes de délais.
- compte tenu de la baisse de la demande d'asile, l'office a réduit son nombre de dossiers en instance de 11.800 au 1 er janvier 2006 à environ 8.000 au 30 octobre 2006, ce qui entraîne une dégradation mécanique de l'indicateur.
Pourtant en termes de délai, il faut rappeler que 53,2 % des décisions prises en 2006 par l'OFPRA concernent des dossiers dont l'ancienneté maximale est de 3 mois.
S'agissant de la commission de recours des réfugiés , le rallongement du délai constaté est lié au type de recours ayant fait l'objet de décisions en 2006. La commission s'est attachée en 2006 à inscrire aux rôles des audiences des recours anciens pour réduire le stock d'anciens dossiers : fatalement, l'indicateur a connu une hausse.
Les deux années à venir devraient permettre une réduction des délais, mais sans jamais pouvoir atteindre le délai moyen de 90 jours. La capacité de jugement en nombre de rapporteurs de la commission de recours des réfugiés, qui était de 69,6 ETPT en début d'année 2006, puis a diminué jusqu'à 65,4 ETPT en milieu de cette même année, est actuellement de 80 ETPT. Un renforcement supplémentaire devrait permettre, en 2007, et dans l'hypothèse d'un nombre de recours en baisse de l'ordre de 10 %, de traiter les dossiers entrants et de résorber une partie du stock.
Dès lors qu'il s'agit d'objectifs politiquement sensibles, votre rapporteur spécial est conduit à s'interroger : faut-il changer les objectifs ? Faut-il modifier les indicateurs ? Faut-il revoir profondément le travail des deux organismes concernés ? Les trois pistes doivent être envisagées de concert.
En tout état de cause, comme votre rapporteur spécial le rappelait dans son rapport d'information précité, les indicateurs décrits plus haut sont insuffisants pour rendre compte de la performance des établissements et de la qualité de leur décision.
2. Les indicateurs relatifs à l'OFPRA et à la CRR doivent être complétés
Dans son rapport d'information, votre rapporteur spécial appelait à compléter les indicateurs de délai par des indicateurs liés à la qualité de la décision. S'agissant des délais d'examen, il faisait valoir que d'autres indicateurs que le délai moyen pouvait avoir de la pertinence du point de vue du Parlement.
Il en est ainsi du délai médian, mais aussi du rapport entre le nombre de dossiers en stock rapporté à la capacité d'examen ou de jugement des organismes. Il faut rappeler que les indicateurs pourraient être harmonisés avec les indicateurs des juridictions du programme 165 « conseil d'Etat et autres juridictions administratives », évalués par des indicateurs liés au « délai prévisible moyen de jugement des affaires en stocks » ou la « proportion d'affaires en stock depuis plus de x (année ou mois) ». De même, la qualité des décisions de l'OPFRA et de la CRR pourrait être analysée à l'aune d'un indicateur concernant le taux d'annulation par la CRR ou de cassation des décisions par le Conseil d'Etat.
Ce ne sont pas ces indicateurs qui ont été retenus par le responsable de programme dans le cadre des objectifs du programme 151 « Français à l'étranger et étrangers en France » dont dépend l'OFPRA et la CRR.
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Les principales observations de votre rapporteur
spécial
- Votre rapporteur spécial se félicite que le contrat de modernisation 2006-2008 ait abouti à un retour au programme 151, à hauteur de 50 %, des recettes issues des frais de visas. Cette satisfaction exprimée, votre rapporteur spécial déplore vivement qu'un premier accroc ait été porté à ce contrat. Alors que le retour que devrait légitimement attendre le programme 151 sur les frais de visas devrait représenter, en 2006, 40 millions d'euros, seul un montant de 24 millions d'euros, déjà acquis en loi de finances initiale pour 2006 est désormais prévu. Le programme de développement de la biométrie est ainsi fatalement amené à prendre du retard. - Les objectifs de délai de traitement des demandes d'asile en 60 jours pour l'OFPRA et de 90 jours pour les recours devant la commission de recours des réfugiés ne seront pas tenus, ni en 2006, ni en 2007, ni même probablement en 2008. Faut-il changer les objectifs ? Faut-il modifier les indicateurs ? Faut-il revoir profondément le travail des deux organismes concernés ? |
* 39 Rapport d'information n° 401 (2005-2006) : « l'OFPRA : impératif de performance administrative et exigences du droit d'asile ».