C. UNE MOBILISATION NÉCESSAIRE EN FAVEUR DES TRAVAILLEURS AGÉS
Plusieurs mesures sont contenues dans le titre premier du présent projet de loi en faveur du maintien du taux d'activité des « seniors », à savoir les travailleurs âgés de plus de 55 ans. Il s'agit donc avant tout de préserver l'emploi des travailleurs considérés comme âgés mais n'ayant pas encore atteint l'âge légal de la retraite .
1. La nécessaire prise en compte de la diversité des parcours professionnels
Dans son rapport de 2001 précité, le Conseil d'orientation des retraites faisait valoir, à juste titre, que les difficultés des travailleurs les plus âgés sont fortement dépendantes de leurs parcours professionnels, des conditions de gestion du changement ainsi que des modalités d'apprentissage mises en oeuvre. En effet, les fins de carrière des salariés du secteur privé et des entreprises nationales depuis le début des années 70 ont été tributaires du contexte économique et de l'évolution de la réglementation des préretraites. Entre les contraintes liées au marché du travail et celles portant sur l'âge minimal de liquidation de la retraite, les sorties précoces d'activité vers le chômage, la préretraite ou l'inactivité ont progressé .
Toujours d'après le COR, les constats sont aujourd'hui clairs et partagés : d'une part, les taux d'activité et d'emploi en France sont extrêmement faibles et parmi les plus bas d'Europe pour les salariés de plus de 50 ans, d'autre part, les causes principales de l'exclusion des salariés âgés résident dans le consensus implicite autour des préretraites et des dispositifs de chômage avec dispense de recherche d'emploi, que les entreprises utilisent comme amortisseur social pour accompagner la gestion de leurs effectifs par les entreprises.
Toutefois les changements sont aujourd'hui devenus inévitables pour plusieurs raisons d'ordre notamment démographique et économique. Les manifestations de ce changement consistent notamment dans la remise en cause récente de la légitimité des politiques de cessation anticipée d'activité ainsi que dans l'émergence de nouvelles politiques de gestion des âges dans les entreprises.
Ce sont ces deux facteurs de changement que le présent projet de loi entend prendre en compte à travers diverses mesures.
2. La modification de l'âge de mise à la retraite d'office par l'employeur
L'article 10 du présent projet de loi propose de modifier l'article L. 122-14-13 du code du travail afin de reculer l'âge légal de mise à la retraite d'office par un employeur. Désormais, l'entreprise aura la possibilité de rompre d'office le contrat de travail d'un salarié à 65 ans au lieu de 60 ans. Si les conditions de la mise à la retraite ne sont pas remplies, la rupture du contrat de travail par l'employeur constitue un licenciement.
Dans le droit existant, un salarié ayant atteint l'âge de soixante ans et remplissant les conditions pour pouvoir bénéficier d'une retraite à taux plein peut être légalement mis à la retraite d'office par son employeur. Cette disposition doit aujourd'hui être modifiée pour deux raisons : d'une part, elle apparaît obsolète dans un contexte de recherche systématique du maintien en activité des travailleurs âgés, d'autre part, elle peut être pénalisante, dans certains cas, pour les salariés qui, bien que remplissant les conditions pour bénéficier du taux plein, ne peuvent bénéficier d'une pension complète en raison de l'application de la proratisation de la pension. En outre, la création d'une surcote par l'article 17 du présent projet de loi, permettant de « récompenser » les travailleurs continuant à cotiser au-delà de 60 ans, est incompatible avec le maintien de la possibilité légale pour les employeurs de mettre à la retraite d'office un travailleur atteignant l'âge de 60 ans.
D'après les informations fournies par le gouvernement, cette mesure devrait induire une économie pour les régimes d'assurance vieillesse, liée au recul de la date de liquidation de la pension. Cette économie immédiate, non chiffrée, serait compensée à moyen terme, pour tout ou partie, par l'amélioration des droits à pension pour les régimes de base.
Votre rapporteur pour avis considère que le report de 60 ans à 65 ans de la possibilité de mise à la retraite d'office par l'employeur est de nature à favoriser le relèvement du taux d'activité des travailleurs âgés de plus de 55 ans. Toutefois il estime que ce report doit entrer en vigueur progressivement et proposera donc un amendement en ce sens.
3. Le recentrage des dispositifs de préretraite
Les articles 11 et 12 du présent projet de loi contiennent des dispositions relatives aux dispositifs de préretraite existant aujourd'hui en France.
a) L'instauration d'une contribution spécifique sur les avantages de préretraite d'entreprise
L'article 11 du présent projet de loi prévoit d'instituer une contribution spécifique sur les avantages de préretraite d'entreprise, dite préretraite « maison ». Il précise qu'il est institué à la charge des employeurs et au profit du Fonds de réserve pour les retraites (FRR) une contribution sur les avantages de préretraite ou de cessation anticipée d'activité, versés, sous quelque forme que ce soit, à d'anciens salariés directement par l'employeur, ou pour son compte, par l'intermédiaire d'un tiers, en vertu d'une convention, d'un accord collectif, du contrat de travail, ou d'une décision unilatérale de l'employeur.
Dans le droit existant, les allocations de préretraite d'entreprise ne sont soumises qu'à la CSG et à la CRDS pour un taux global de 6,7 % et à une cotisation d'assurance maladie de 1,7 %. En outre, les anciens salariés relevant de ces dispositifs peuvent bénéficier d'une exonération partielle ou totale des prélèvements dans des conditions tenant compte du niveau du revenu fiscal du bénéficiaire et du montant de l'allocation. S'agissant des employeurs, ils ne sont redevables d'aucune contribution ou cotisation sur les allocations qu'ils financent.
Le présent projet de loi propose donc de rendre moins attractif le recours à ces préretraites d'entreprise en soumettant les allocations y afférant à une contribution spécifique à la charge de l'employeur, dont le taux sera égal à la somme des taux globaux de cotisations d'assurance vieillesse du régime général, à la charge de l'employeur et du salarié, et de la cotisation plafonnée du régime complémentaire ARRCO, soit 23,85 % (16,35 % + 7,5 %).
Le régime des allocations spécifiques du Fonds national pour l'emploi et du dispositif de cessation anticipé d'activité (volet aidé) ne serait pas modifié.
Il est en outre précisé que la nouvelle contribution ainsi créée ne serait prélevée que sur les allocations versées en vertu, soit d'un accord ou d'une convention conclu après la date d'entrée en vigueur de la loi, soit d'une décision unilatérale de l'employeur postérieure à cette même date.
Enfin, le produit de cette contribution devrait être versé au Fonds de réserve pour les retraites. Le gain pour le FRR est estimé par le gouvernement à 65 millions d'euros en année pleine, ce qui est un gain limité mais non négligeable. Interrogé sur ce point par votre rapporteur pour avis, le président du conseil de surveillance du FRR a estimé que les dispositions de l'article 11 du présent projet de loi avaient plus pour finalité d'induire un changement de comportement des entreprises vis-à-vis des travailleurs âgés que d'affecter des recettes supplémentaires au Fonds de réserve des retraites .
L'Assemblée nationale a adopté un amendement présenté par notre collègue député Bernard Accoyer, rapporteur au nom de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales, visant à étendre les dispositions de l'article 11 du présent projet de loi aux employeurs de salariés agricoles alors qu'elles n'étaient prévues que dans le régime général.
En outre, sur proposition de notre collègue député Pierre Morange, l'Assemblée nationale a adopté un amendement tendant à insérer un nouvel alinéa à l'article 11, précisant que le taux de la contribution précitée est réduit, dans des conditions fixées par décret, jusqu'au 31 mai 2008 pour les avantages versés dans le cadre d'un dispositif de préretraite qui prévoit l'adhésion obligatoire à l'assurance volontaire invalidité, vieillesse et veuvage jusqu'à l'obtention du taux plein du régime général de la sécurité sociale et le maintien des cotisations aux régimes de retraite complémentaire sur la base du salaire qu'aurait perçu le bénéficiaire s'il était resté en activité lorsque le financement de ces couvertures est assuré en tout ou partie par l'employeur pour un montant au moins équivalent à celui de la taxe spécifique prévue par le présent article.
En effet, certaines préretraites qui entraînent la rupture du contrat de travail prévoient de maintenir un niveau de couverture identique à celui dont le préretraité aurait bénéficié en restant en activité : lorsque l'employeur finance ce maintien, il contribue au financement du régime de retraite. L'amendement adopté à l'Assemblée nationale permet de tenir compte de cet effort supplémentaire de l'employeur en réduisant le niveau de la contribution spécifique nouvellement créée à sa charge, au moins pendant la période transitoire, c'est-à-dire jusqu'en 2008.
b) La suppression de la préretraite progressive et la limitation du champ du dispositif de la cessation anticipée d'activité
L'article 12 du présent projet de loi prévoit la suppression de la préretraite progressive (PRP) et la limitation du champ du dispositif de la cessation anticipée d'activité (CATS).
Les conventions de préretraite progressive ont été conclues, sur la base de l'ordonnance du 16 janvier 1982, entre l'Etat et les employeurs, et permettent aux salariés âgés remplissant certaines conditions de passer d'un emploi à temps plein à un emploi à temps partiel. Ce dispositif peut être utilisé par des entreprises engagées dans un processus de réduction d'effectifs ou ayant une capacité d'embauche. Dans le premier cas, l'entreprise pour éviter des licenciements économiques, propose à ses salariés âgés remplissant certaines conditions de passer à temps partiel. Dans le deuxième cas, la réduction du volume global d'heures travaillées due au passage à temps partiel des salariés âgés, est compensée totalement ou partiellement par des embauches.
L'article 12 du présent projet de loi prévoit d'abroger ce dispositif de la préretraite progressive à compter du 1 er janvier 2005 . Toutefois les conventions conclues avant cette date continuent à produire leurs effets jusqu'à leur terme.
En outre, cet article limite les exonérations de charges sociales liées aux dispositifs de cessation anticipée d'activité destinés à certains travailleurs âgés ayant exercé des travaux pénibles (CATS et ex-FNSE).
Le dispositif de cessation anticipée d'activité est ouvert, dans le cadre d'un accord professionnel national, lorsqu'un accord d'entreprise a été conclu fixant le nombre maximum de bénéficiaires et si l'entreprise est passée aux 35 heures et dispose d'un accord collectif sur la gestion prévisionnelle des emplois et des compétences. Pendant la période d'adhésion au dispositif, le contrat de travail est suspendu, le bénéficiaire ne doit pas exercer d'activité professionnelle, il ne doit pas percevoir d'indemnité d'assurance chômage ni bénéficier d'une pension de retraite ou d'un avantage de vieillesse.
L'article 12 du présent projet de loi précise que, lorsque cette indemnisation vise à permettre à certains salariés de bénéficier d'un avantage de préretraite, elle doit, pour ouvrir droit au bénéfice de ces dispositions, être mise en oeuvre dans le respect de conditions fixées par décret en Conseil d'Etat, liées à l'âge et aux caractéristiques, notamment à la pénibilité, de l'activité des bénéficiaires. Ces dispositions seront applicables à compter de la date d'entrée en vigueur du décret prévu au dernier alinéa de l'article L. 352-3 du code du travail et au plus tard à l'expiration du douzième mois suivant la publication de la présente loi.
Les articles 11 et 12 du présent projet de loi ont pour objectif de retarder le départ des actifs afin notamment de faire reculer d'une année et demi l'âge moyen de cessation d'activité et le porter de 57,5 ans à 59 ans. Lors de la discussion du présent projet de loi à l'Assemblée nationale, le ministre des affaires sociales, du travail et de la solidarité a déclaré, « nous ne pouvons plus nous permettre d'encourager le départ anticipé des salariés âgés, comme l'ont fait la plupart des pays européens depuis quinze ans. Certes, les préretraites ne peuvent être supprimées du jour au lendemain. Mais il faut en limiter rapidement la portée aux métiers les plus pénibles, justifiant un départ anticipé, ou les réserver aux plans sociaux lorsque la survie de l'entreprise est en jeu ».
Dispositifs de préretraite
|
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
||
|
Allocation spéciale du Fonds national de l'emploi (ASFNE) |
Nb d'entrées annuelles |
21.669 |
18.672 |
11.993 |
7.920 |
6.740 |
|
Nb d'allocataires en cours à la fin décembre |
107.789 |
90.654 |
73.411 |
59.939 |
48.045 |
|
|
Préretraite progressive |
Nb d'entrées annuelles |
20.870 |
16.717 |
13.372 |
11.117 |
12.357 |
|
Nb d'allocataires en cours à la fin décembre |
55.032 |
52.112 |
44.675 |
42.045 |
42.764 |
|
|
Allocation de remplacement pour l'emploi (ARPE) (1) |
Nb d'entrées annuelles |
35.353 |
43.438 |
45.170 |
37.461 |
21.354 |
|
Nb d'allocataires en cours à la fin décembre |
65.795 |
76.917 |
84.519 |
86.580 |
73.121 |
|
|
Congé de fin d'activité (CFA) |
Nb d'entrées annuelles |
19.168 |
10.782 |
15.564 |
11.888 |
12.965 |
|
Nb d'allocataires en cours à la fin décembre |
10.061 |
12.117 |
15.142 |
18.407 |
21.579 |
|
|
Cessation d'activité de certains travailleurs salariés (CATS) |
Nb d'entrées annuelles |
5.218 |
5.313 |
|||
|
Nb d'allocataires en cours à la fin décembre |
5.218 |
9.871 |
||||
|
Cessation anticipée d'activité des travailleurs de l'amiante (CAATA) |
Nb d'entrées annuelles |
3.894 |
5.803 |
|||
|
Nb d'allocataires en cours à la fin décembre |
3.785 |
9.152 |
||||
|
TOTAL |
Nb d'entrées annuelles |
97.060 |
89.609 |
86.099 |
77.498 |
64.532 |
|
Nb d'allocataires en cours à la fin décembre |
238.677 |
231.800 |
217.747 |
215.974 |
204.532 |
(1) Supprimée en 2003
Sources : Unedic, ministère de la Fonction publique, CNAM, exploitation DARES
c) La définition et la prise en compte de la pénibilité du travail
Le nouvel article 12 bis adopté à l'Assemblée nationale, sur proposition de notre collègue député Xavier Bertrand, rapporteur au nom de la commission des finances saisie pour avis, prévoit que, dans un délai de trois ans après la promulgation de la loi portant réforme des retraites, le gouvernement élaborera un rapport sur les résultats de la négociation interprofessionnelle engagée entre les organisations professionnelles et syndicales représentatives au niveau national sur la définition et la prise en compte de la pénibilité ainsi que sur les mesures législatives et réglementaires prises au vu de ces résultats .
4. La facilitation de la mobilité professionnelle des travailleurs âgés
L'article 13 du présent projet de loi modifie les conditions d'exonération de la contribution à la charge des employeurs, visée par l'article L. 321-13 du code du travail, dite contribution « Delalande » instituée par la loi n° 87-518 du 10 juillet 1987 modifiant le code du travail et relative à la prévention et à la lutte contre le chômage, qui dispose que la rupture du contrat de travail d'un salarié âgé d'au moins 50 ans pouvant bénéficier de l'allocation unique dégressive de l'assurance chômage entraîne, pour l'employeur, le versement d'une contribution à l'Etat. Son montant varie en fonction de la taille de l'entreprise et de l'âge du salarié à la date de la fin du contrat de travail.
Lors de la discussion du présent projet de loi à l'Assemblée nationale, le ministre des affaires sociales, du travail et de la solidarité a estimé que l'application de la contribution Delalande avait montré des effets pervers, en termes de frein à l'embauche, qui n'étaient pas dans les intentions de ses promoteurs. L'article 13 du présent projet de loi prévoit donc un assouplissement des conditions d'application de cette contribution.
Ainsi le cas d'exonération de cette contribution concernant les ruptures de contrats de travail de salariés embauchés à plus de 50 ans alors qu'ils étaient inscrits comme demandeurs d'emploi depuis plus de trois mois, et sous réserve que leur embauche soit intervenue après le 9 juin 1992 et avant le 28 mai 2003, date de présentation en Conseil des ministres du présent projet de loi, est étendu aux ruptures de contrats de travail des salariés qui lors de leur embauche étaient âgés de plus de 45 ans, lorsque l'embauche est intervenue au plus tôt le 28 mai 2003, date de présentation en conseil des ministres du présent projet de loi. L'âge limite pour bénéficier de cette exonération est donc ramené de 50 ans à 45 ans tandis que la condition d'inscription comme demandeur d'emploi est supprimée .
Cette disposition vise à ce que la contribution « Delalande » ne constitue plus un frein potentiel aux embauches des salariés de plus de 45 ans et plus généralement à la mobilité professionnelle des salariés entrés dans leur deuxième partie de carrière.
En outre, d'après les informations fournies par le gouvernement s'agissant de l'impact financier de cette mesure, le produit financier de la contribution « Delalande » est attribué au régime d'assurance chômage. La moitié du produit de cette contribution est reversée par le régime d'assurance chômage à l'Etat, au titre du financement des préretraites ASFNE. L'élargissement de l'exonération existante peut entraîner une diminution des recettes de cette contribution qu'il n'est pas possible de chiffrer à ce stade. Par ailleurs, il convient, d'après le gouvernement, de prendre en compte l'impact financier positif d'une telle mesure sur le régime d'assurance chômage, l'objectif de cet élargissement étant in fine de diminuer le poids des chômeurs de plus de 45 ans et leur coût pour la collectivité.
5. Des modifications opportunes apportées par l'Assemblée nationale
L'Assemblée nationale a adopté deux amendements présentés par notre collègue député Xavier Bertrand, rapporteur au nom de la commission des finances saisie pour avis, tendant à introduire chacun un nouvel article après l'article 8.
L'article 8 bis précise que la négociation annuelle obligatoire prévue dans certaines entreprises par l'article L. 132-27 du code du travail porte également sur la question de l'emploi des salariés de plus de 50 ans, sur leur accès à la formation professionnelle ainsi que sur les aménagements possibles de fin de carrière.
L'article 8 quater précise que, dans un délai de cinq ans, le gouvernement remettra un rapport au parlement présentant les mesures législatives et réglementaires prises pour favoriser le maintien en activité des salariés âgés.
Votre rapporteur pour avis partage entièrement cette volonté de défendre le taux d'activité des travailleurs âgés et estime que ce souci doit s'inscrire dans une politique gouvernementale plus large que celle contenue dans le présent projet de loi . A cet égard, le gouvernement a annoncé des mesures dans divers domaines :
- le développement dès l'automne d'une campagne d'information et de sensibilisation du grand public visant à changer le regard porté par l'opinion publique sur les salariés de plus de 55 ans ;
- le lancement d'une opération d'incitation à négocier sur la gestion des âges dans les branches professionnelles ;
- l'aide aux entreprises à travers l'édition d'un guide d'aide à la négociation destiné aux branches sur ce thème, la mobilisation de l'agence nationale d'amélioration des conditions de travail et de son réseau, l'utilisation des contrats d'étude prospectives, du FNE formation et des engagements de développement de la formation ;
- la réforme de la formation professionnelle afin de permettre aux salariés de plus de 50 ans de valoriser leur expérience et, s'ils le souhaitent, de changer d'activité dans la dernière partie de leur vie professionnelle. Le gouvernement souhaite qu'une vraie démarche d'assurance emploi soit garantie aux salariés, avec des alternances de période de formation et d'emploi, au moyen notamment du congé individuel de formation.
Pour être réaliste, cet objectif de maintien en activité des travailleurs âgés doit s'accompagner d'une modification des représentations collectives du travailleur âgé.
A ce titre, l'Assemblée nationale a également adopté un amendement présenté par notre collègue député Bernard Accoyer créant un nouvel article 13 bis et destiné à induire un changement des mentalités par le biais d'une modification de l'article L. 122-45 du code du travail sanctionnant la discrimination dans les procédures de recrutement. Le nouvel article 13 bis propose de prendre en compte les offres d'emploi dans la définition des conditions de discrimination à l'embauche.