Décentralisation

Objet du texte

Le présent projet de loi constitutionnelle, déposé en premier lieu sur le bureau du Sénat, tend à poser la première pierre d'un vaste chantier dont le Premier ministre a annoncé les principales étapes dans son discours de politique générale du 3 juillet dernier.

Il s'inscrit dans la lignée du message adressé par le Président de la République au Parlement le 2 juillet, qui annonçait notamment la reprise de "la longue marche, si souvent contrariée, vers la décentralisation, pour mettre en place une nouvelle architecture des pouvoirs".

Le texte vise à adapter le cadre constitutionnel des collectivités territoriales afin, d'une part, de leur permettre de jouer pleinement leur rôle dans la réforme des structures administratives, la modernisation des services publics et l'approfondissement de la démocratie locale, d'autre part, de mieux prendre en compte les attentes particulières des collectivités d'outre-mer.

S'agissant de l'approfondissement de la décentralisation, le dispositif proposé consiste en :

- l'affirmation du rôle des collectivités territoriales, notamment en inscrivant à l'article premier de la Constitution le principe selon lequel la France a une organisation décentralisée, en introduisant le principe de subsidiarité et en confirmant le pouvoir réglementaire des collectivités territoriales pour l'exercice de leurs compétences ;

- la consécration de leur autonomie financière, en posant notamment le principe selon lequel les recettes fiscales, les autres ressources propres des collectivités et les dotations qu'elles reçoivent d'autres collectivités territoriales devront représenter une part déterminante de l'ensemble de leurs ressources ;

- l'introduction d'un droit à l'expérimentation, non seulement en permettant aux collectivités territoriales de déroger aux lois et règlements qui régissent l'exercice de leurs compétences, mais également en prévoyant que les lois et règlements pourront comporter des dispositions à caractère expérimental ;

- l'institution de nouveaux mécanismes de démocratie directe, qu'il s'agisse d'un droit de pétition au bénéfice des électeurs locaux, leur permettant d'obtenir l'inscription à l'ordre du jour de l'assemblée délibérante de leur collectivité d'une question relevant de sa compétence, ou de référendums locaux, à valeur décisionnelle, décidés par les collectivités décentralisées sur des projets de délibération ou d'acte relevant de leur compétence ;

- enfin, l'extension des prérogatives du Sénat, qui serait saisi en premier lieu des projets de loi ayant pour principal objet la libre administration, les compétences ou les ressources des collectivités territoriales.

Outre une nouvelle classification juridique des collectivités situées outre-mer, le projet de loi constitutionnelle propose par ailleurs, pour chaque catégorie, un cadre souple et évolutif permettant d'appréhender leur diversité. Le dispositif prévoit tout d'abord une redistribution de ces collectivités au sein de deux catégories régies respectivement par le principe d'assimilation et par celui de la spécialité législative, envisage ensuite la possibilité d'une évolution statutaire dans la République, assouplit le cadre constitutionnel consacré à chaque catégorie et définit une procédure accélérée d'actualisation du droit applicable dans les collectivités d'outre-mer soumises au principe de spécialité.

Travaux du Sénat - Commission des lois

La commission des lois du Sénat a décidé de joindre à l'examen du présent texte la proposition de loi constitutionnelle n° 402 (2001-2002) relative à la libre administration des collectivités territoriales, présentée par le Président Christian Poncelet et plusieurs de ses collègues, qui tend à donner une meilleure assise à la décentralisation.

Elle y a également joint une proposition de loi constitutionnelle n° 269 (2001-2002) présentée par M. Paul Girod, tendant à la reconnaissance de lois à vocation territoriale, et deux propositions de loi. présentées par M. Robert Del Picchia n° 302 (2001-2002) et MM. Georges Othily et Rodolphe Désiré n° 379 (2001-2002) visant à modifier l'article 7 de la Constitution afin de tenir compte du décalage horaire entre la métropole et l'outre-mer pour l'organisation du scrutin présidentiel. Enfin, la proposition de loi constitutionnelle n° 188 (2000-2001) tendant à introduire dans la Constitution un droit à l'expérimentation pour les collectivités territoriales, adoptée le 16 janvier 2001 par l'Assemblée nationale à l'initiative de M. Pierre Méhaignerie, a également été examinée.

La commission des lois a proposé au Sénat d'apporter quelques modifications au dispositif, visant à compléter le projet de loi constitutionnelle, à améliorer certaines de ses dispositions, enfin, à clarifier le nouveau cadre constitutionnel de l'outre-mer.

Travaux du Sénat - Séance publique

Question préalable

Considérant que ce texte organise, au nom de la décentralisation, un émiettement de la République, qui renforcera les inégalités entre les collectivités territoriales et leurs habitants, les auteurs de la motion proposent au Sénat de décider qu'il n'y a pas lieu de poursuivre la délibération sur le projet de loi constitutionnelle relatif à l'organisation décentralisée de la République.

Scrutin public

La motion tendant à opposer la question préalable au projet de loi constitutionnelle a été rejetée par 202 voix contre 22.

Renvoi en commission

Considérant qu'au regard de l'importance de la révision constitutionnelle, le délai imparti - 13 jours entre l'adoption en Conseil des ministres et le débat en séance publique - n'a pas permis une élaboration suffisamment réfléchie et a empêché un examen serein et efficace de deux thèmes intimement liés et décisifs pour l'avenir de notre pays, décentralisation et démocratie, les auteurs de la motion propose au Sénat de décider qu'il y a lieu de renvoyer à la commission des lois le projet de loi constitutionnelle relatif à l'organisation décentralisée de la République.

Scrutin public

La motion tendant à renvoyer en commission le projet de loi constitutionnelle a été rejetée par 207 voix contre 104.

Après l'article premier

Article additionnel tendant à remplacer le terme de "collectivités locales" par celui de "collectivités territoriales" dans l'article 34 de la Constitution qui énumère les matières ressortissant du domaine de la loi (LOIS).

Article 2 Encadrement des expérimentations prévues par la loi et le règlement, qui devront avoir un objet et une durée limités (GVT).

Article 3 Dépôt en premier lieu au Sénat des projets de loi relatifs aux instances représentatives des Français établis hors de France.

Article 4 (art. 72 de la Constitution) Inscription des collectivités à statut particulier dans la liste des collectivités territoriales énumérées dans la Constitution (LOIS). Extension aux groupements de collectivités territoriales de la possibilité d'être habilités à déroger, à titre expérimental, aux lois et règlements en vigueur. Inscription dans la Constitution du principe de l'interdiction de la tutelle d'une collectivité territoriale sur une autre et maintien de la possibilité de désigner par la loi une collectivité « chef de file » pour l'exercice des compétences croisées (LOIS).

Article 5 (art. 72-1 de la Constitution) Octroi aux électeurs de la possibilité de "demander",- et non d'obtenir-, l'inscription à l'ordre du jour d'une assemblée locale d'une question relevant de sa compétence (LOIS).

Article 6 (art. 72-2 de la Constitution) Rédaction de synthèse de l'article 72-2 de la Constitution consacré à l'autonomie financière des collectivités territoriales, visant à : - poser de manière claire et directe le principe de libre disposition des ressources par les collectivités territoriales ; - mettre au pluriel l'expression « impositions de toutes natures » et rétablir l'ordre logique entre l'assiette et le taux, en cohérence avec les termes de l'article 34 ; - ne pas prendre en compte les dotations entre collectivités territoriales dans le ratio de leurs ressources propres ; - préciser que le calcul de la part déterminante des ressources propres des collectivités territoriales doit être effectué par catégorie de collectivités ; - poser le principe selon lequel « toute création d'une nouvelle compétence » doit être accompagnée de l'attribution par la loi de ressources nouvelles aux collectivités territoriales ; - affirmer le principe de péréquation, destiné à compenser les inégalités entre collectivités territoriales, de quelque nature qu'elles soient (GVT).

Article 7 (art. 72-3 de la Constitution) Précision concernant le maintien de la soumission à l'article 73 de la Constitution des nouvelles collectivités créées en lieu et place d'un département et d'une région d'outre-mer (LOIS). Mention de la Nouvelle-Calédonie dans le titre XII pour qu'elle puisse bénéficier des avancées prévues pour les autres collectivités territoriales de la République (LOIS). (art. 72-4 de la Constitution) Insertion dans la Constitution d'un nouvel article 72-4 consacré aux consultations des électeurs des collectivités situées outre-mer (LOIS). Possibilité de restreindre le changement de statut à une partie seulement d'une collectivité située outre-mer, auquel cas seuls seraient appelés à se prononcer les électeurs de la partie de collectivité intéressée (GVT).

Article 8 (art. 73 de la Constitution) Précision des matières insusceptibles de transfert aux départements et régions d'outre-mer, cette énumération pouvant être précisée et complétée par une loi organique (LOIS). Exclusion du département et de la région de La Réunion du champ des habilitations législatives. Encadrement de ces habilitations, qui ne peuvent intervenir lorsque sont en cause les conditions essentielles d'exercice d'une liberté publique (LOIS).

Article 9 (art. 74 de la Constitution) Suppression du terme "particulier" qualifiant le statut applicable aux collectivités d'outre-mer régies par l'article 74 de la Constitution, afin d'éviter toute confusion (LOIS). Assouplissement des modalités d'intervention de la loi organique en ce qui concerne les collectivités dotées de l'autonomie (LOIS). Exercice par le Conseil d'Etat, statuant en premier et dernier ressort, du contrôle juridictionnel spécifique des actes de l'assemblée délibérante d'une collectivité d'outre-mer dotée de l'autonomie intervenant dans des matières relevant du domaine de la loi (GVT). Possibilité pour les autorités de la collectivité intéressée de saisir le Conseil constitutionnel de la délégalisation des lois intervenues postérieurement à l'entrée en vigueur du statut spécial. Précision selon laquelle la collectivité d'outre-mer dotée de l'autonomie peut "participer",- et non être associée-, sous le contrôle de l'Etat, à l'exercice des compétences qu'il conserve.

Article 10 (art. 74-1 de la Constitution) Ratification expresse par le Parlement, dans le délai de 18 mois à compter de leur publication à peine de caducité, des ordonnances prises par le gouvernement pour l'actualisation du droit applicable outre-mer en vertu de l'habilitation permanente résultant du nouvel article 74-1 (LOIS).

Article 11 (art. 7 de la Constitution) Précision selon laquelle le second tour de l'élection présidentielle doit être organisé le quatorzième jour suivant le premier tour (LOIS).

Scrutin public

Le Sénat a adopté le projet de loi constitutionnelle relatif à l'organisation décentralisée de la République par 197 voix contre 105.

Deuxième lecture Adopté conforme

Les apports du Sénat

La révision constitutionnelle vise, selon le Premier ministre, à introduire « cinq leviers de changement » :

- le principe de subsidiarité, qui légitimera les transferts de compétences ;

- le droit à l'expérimentation de l'Etat et des collectivités territoriales, précieux instrument au service de la modernisation de l'administration ;

- la péréquation, chargée d'assurer l'équité entre les territoires ;

- l'autonomie financière, qui permettra les initiatives locales ;

- l'appel au citoyen, destiné à revivifier la démocratie locale.

Saisi d'un texte de onze articles, le Sénat, au terme de cinq jours de séance, près de 34 heures de débats et l'examen de 228 amendements en première lecture, a adopté un article sans modification, amendé les dix autres et inséré un article additionnel.

Tout en permettant à la loi de désigner une collectivité "chef de file" pour l'exercice de compétences croisées, le Sénat a inscrit dans la Constitution le principe de l'interdiction de la tutelle d'une collectivité sur une autre. S'il a jugé prématuré de reconnaître la qualité de collectivité territoriale de la République aux établissements publics de coopération intercommunale, il a ouvert aux groupements de collectivités territoriales la possibilité d'être habilités à déroger, à titre expérimental, aux dispositions législatives et réglementaires régissant l'exercice de leurs compétences. Soucieux de concilier le droit de pétition avec le bon fonctionnement des assemblées délibérantes des collectivités territoriales, le Sénat a permis aux électeurs de demander l'inscription d'une question relevant de sa compétence à l'ordre du jour d'une assemblée locale, celle-ci demeurant libre d'y donner suite. Il a, par ailleurs, entièrement réécrit l'article 6 du projet de loi constitutionnelle, relatif à l'autonomie financière des collectivités territoriales, principalement afin de clarifier la notion de ressources propres en excluant de leur calcul les dotations entres collectivités, de prévoir la compensation des charges induites par la création de compétences nouvelles telles que l'allocation personnalisée d'autonomie ; de préciser que ces dispositifs de péréquation sont destinés à compenser l'ensemble des inégalités entre collectivités territoriales et non les seules inégalités de ressources. Assemblée nationale En première lecture, l'Assemblée nationale a modifié l'article 3 du projet de loi constitutionnelle afin, d'une part, de limiter aux seuls projets de loi ayant pour principal objet l'organisation des collectivités territoriales et aux projets de loi relatifs aux instances représentatives des Français établis hors de France l'obligation d'un dépôt en premier lieu au Sénat, d'autre part, de garantir le droit d'amendement du gouvernement lorsque ces textes lui seront soumis en première lecture. L'Assemblée nationale a également modifié l'article 4, afin d'ouvrir aux groupements de collectivités territoriales la possibilité de se voir confier par la loi le rôle de «chefs de file» pour l'exercice de compétences croisées. Enfin, l'Assemblée nationale a précisé que toute création, mais également toute extension de compétences ayant pour conséquence d'augmenter les dépenses des collectivités territoriales, devra être accompagnée de ressources déterminées par la loi. Les députés ayant adopté sept articles conformes, cinq articles restaient en discussion au terme de la première lecture.

Travaux du Sénat

- commission des lois Considérant que le texte adopté par l'Assemblée nationale avait permis de parfaire l'équilibre d'une réforme nécessaire et urgente, la commission des lois a proposé au Sénat de l'adopter conforme.

Travaux du Sénat - séance publique

Motion tendant à opposer la question préalable Le Sénat a rejeté la motion tendant à décider qu'il n'y a pas lieu de poursuivre la délibération sur le projet de loi constitutionnelle.

Motion tendant au renvoi en commission Le Sénat a rejeté la motion tendant à décider qu'il y a lieu de renvoyer à la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement de l'Administration générale, le projet de loi constitutionnelle.

Scrutin public de droit

Le Sénat a adopté conforme le projet de loi constitutionnelle relatif à l'organisation décentralisée de la République par 211 voix contre 108.