Séance du 8 décembre 2023

Mme la présidente. Monsieur Gontard, l’amendement n° II-1321 est-il maintenu ?

M. Guillaume Gontard. Non, je le retire, madame la présidente.

Mme la présidente. L’amendement n° II-1321 est retiré.

Nous allons procéder au vote des crédits de la mission « Action extérieure de l’État », figurant à l’état B.

Je n’ai été saisie d’aucune demande d’explication de vote avant l’expiration du délai limite.

Je mets aux voix ces crédits, modifiés.

(Les crédits sont adoptés.)

Mme la présidente. Nous allons procéder à l’examen des amendements portant sur les objectifs et indicateurs de performance de la mission « Action extérieure de l’État », figurant à l’état G.

ÉTAT G

Mme la présidente. L’amendement n° II-1274 n’est pas soutenu.

L’amendement n° II-1329, présenté par Mmes M. Vogel et Ollivier, MM. Gontard, Mellouli, Benarroche, G. Blanc, Dantec, Dossus et Fernique, Mme Guhl, M. Jadot, Mme de Marco, M. Parigi, Mme Poncet Monge, M. Salmon et Mmes Senée et Souyris, est ainsi libellé :

Après l’alinéa 26

Insérer trois alinéas ainsi rédigés :

Garantir une représentation démocratique des Français établis hors de France

Adaptation de l’indemnité des conseillers à l’Assemblée des Français de l’étranger à l’inflation

Adaptation de l’indemnité des conseillers consulaires à l’inflation

La parole est à Mme Mathilde Ollivier.

Mme Mathilde Ollivier. Cet amendement a pour objet d’indexer sur l’inflation l’indemnité des conseillers à l’Assemblée des Français de l’étranger (AFE) et des conseillers consulaires.

Nous demandons que le Gouvernement rende chaque année des comptes, en expliquant si oui ou non les indemnités ont été revalorisées.

Nous espérons bien entendu que cette mesure de transparence incite le Gouvernement à enfin revaloriser automatiquement, en fonction de l’inflation, les indemnités des membres de l’AFE et celles des conseillers consulaires.

Mme la présidente. Quel est l’avis de la commission ?

M. Rémi Féraud, rapporteur spécial. Nous demandons l’avis du Gouvernement sur cet amendement qui tend à créer deux nouveaux indicateurs de performance.

Mme la présidente. Quel est l’avis du Gouvernement ?

Mme Catherine Colonna, ministre. J’émettrai un avis défavorable.

Il n’y a pas besoin d’instaurer de nouveaux indicateurs.

De plus, la revalorisation des indemnités des conseillers des Français de l’étranger est régulièrement opérée sur la base de l’augmentation du point d’indice de la fonction publique. En cumulé, leur majoration s’élève déjà à plus de 6 %.

Mme la présidente. Je mets aux voix l’amendement n° II-1329.

(L’amendement n’est pas adopté.)

Mme la présidente. J’appelle en discussion l’article 50 A, qui est rattaché pour son examen aux crédits de la mission « Action extérieure de l’État », ainsi que les amendements portant articles additionnels après cet article.

Article 50 A (nouveau)

Avant le 1^er juin 2024, le Gouvernement remet au Parlement un rapport évaluant l’opportunité de réviser les capacités d’emprunt de l’Agence pour l’enseignement français à l’étranger. Ce rapport rassemble l’ensemble des coûts et des moyens affectés par l’État à l’Agence pour l’enseignement français à l’étranger.

Mme la présidente. Je mets aux voix l’article 50 A.

(L’article 50 A est adopté.)

Après l’article 50 A

Mme la présidente. L’amendement n° II-1234 rectifié bis, présenté par M. Chantrel, Mme Conway-Mouret, MM. Marie, Temal et Vayssouze-Faure, Mme Carlotti, MM. Darras et P. Joly, Mme G. Jourda, MM. M. Vallet et Kanner, Mme Narassiguin, M. Chaillou et les membres du groupe Socialiste, Écologiste et Républicain, est ainsi libellé :

Après l’article 50 A

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Avant le 1^er juin 2024, le Gouvernement remet au Parlement un rapport qui identifie les mesures pour faciliter les opérations immobilières et le financement des investissements dans le bâti des établissements en gestion directe à l’étranger, afin de leur permettre, entre autres, de s’adapter à la transition écologique en termes d’accueil et de performance énergétique.

La parole est à M. Yan Chantrel.

M. Yan Chantrel. Il s’agit d’une demande de rapport.

Cet amendement vise à traduire les conclusions du rapport d’information sur le bâti scolaire à l’épreuve de la transition écologique, issu d’une mission conduite par notre assemblée.

Nos établissements français à l’étranger sont d’une certaine façon en première ligne face au réchauffement climatique. Par exemple, en Tunisie, en raison de la hausse des températures, des cours sont suspendus certaines journées.

Aussi, nous souhaitons que le Gouvernement nous remette un rapport permettant d’identifier des solutions de financement pour nos établissements en gestion directe (EGD).

Mme la présidente. Quel est l’avis de la commission ?

M. Rémi Féraud, rapporteur spécial. La rénovation énergétique est une véritable préoccupation.

Autant nous avons émis un avis défavorable sur les amendements de crédits n^os II-1309, II-1233 rectifié bis, II-1310, autant nous émettons un avis favorable sur cet amendement.

En effet, un tel rapport pourrait utilement accompagner celui qui est déjà prévu par l’article 50 A. (Bravo ! sur des travées du groupe SER.)

Mme la présidente. Quel est l’avis du Gouvernement ?

Mme Catherine Colonna, ministre. Le Gouvernement émet un avis défavorable. En effet, le rapport prévu par la loi du 28 février 2022 est en cours de finalisation. Il devrait pouvoir être remis au Parlement très prochainement.

Mme la présidente. Je mets aux voix l’amendement n° II-1234 rectifié bis.

(L’amendement n’est pas adopté.)

Mme la présidente. L’amendement n° II-1241 rectifié bis, présenté par M. Chantrel, Mme Conway-Mouret, MM. Marie, Temal et Vayssouze-Faure, Mme Carlotti, MM. Darras et P. Joly, Mme G. Jourda, MM. M. Vallet et Kanner, Mme Narassiguin, M. Chaillou et les membres du groupe Socialiste, Écologiste et Républicain, est ainsi libellé :

Après l’article 50 A

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Le Gouvernement remet au Parlement, avant le 30 septembre 2024, un rapport relatif à la clarification des critères d’attribution des subventions dans le cadre du dispositif de soutien au tissu associatif des Français à l’étranger.

La parole est à M. Yan Chantrel.

M. Yan Chantrel. Il s’agit à nouveau d’une demande un rapport, cette fois-ci à propos du dispositif de soutien au tissu associatif des Français à l’étranger (Stafe).

Ce dispositif, qui a remplacé la réserve parlementaire pour les représentants des Français de l’étranger, est défaillant, à l’instar d’ailleurs de celui qui a remplacé la réserve parlementaire en France !

En outre, au moment de la réserve, les crédits s’élevaient à 3,2 millions ; ils s’élèvent maintenant à 2 millions.

En réalité, une véritable usine à gaz technocratique a remplacé cette réserve parlementaire, qui n’était certes pas parfaite – et je ne la défends pas ! Le Stafe mériterait d’être un dispositif plus souple.

Aussi, nous demandons un rapport proposant des pistes pour que nous disposions d’un dispositif adéquat, qui prenne en compte les décisions prises localement par les conseils consulaires.

Mme la présidente. Quel est l’avis de la commission ?

M. Rémi Féraud, rapporteur spécial. La commission émet un avis défavorable. Nous revenons à la jurisprudence habituelle sur les demandes de rapport. Mon cher collègue, nous vous renvoyons au débat sur la réserve parlementaire qui se tiendra jeudi prochain.

Mme la présidente. Quel est l’avis du Gouvernement ?

Mme Catherine Colonna, ministre. J’émettrai un avis défavorable.

Un groupe de travail s’est d’ores et déjà réuni à plusieurs reprises sur les critères d’éligibilité du dispositif. Une annexe aux conclusions de ses travaux doit définir plus précisément les critères d’éligibilité, à l’aide d’exemples concrets, et ainsi s’ajouter aux documents d’orientation destinés aux associations.

Mme la présidente. Je mets aux voix l’amendement n° II-1241 rectifié bis.

(L’amendement n’est pas adopté.)

Mme la présidente. L’amendement n° II-1316, présenté par Mmes Ollivier et M. Vogel, MM. Gontard, Mellouli, Benarroche, G. Blanc, Dantec, Dossus et Fernique, Mme Guhl, M. Jadot, Mme de Marco, M. Parigi, Mme Poncet Monge, M. Salmon et Mmes Senée et Souyris, est ainsi libellé :

Après l’article 50 A

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Dans un délai de dix mois à compter de la promulgation de la présente loi, le Gouvernement remet au Parlement un rapport portant sur le financement des Instituts Français, l’état du mécénat comme ressource financière dans le réseau culturel français à l’étranger et les montants des participations externes mobilisées par le réseau culturel et de coopération.

La parole est à Mme Mathilde Ollivier.

Mme Mathilde Ollivier. Il s’agit également de demander un rapport, qui porterait, cette fois-ci, sur le financement des instituts français et l’état du mécénat, compris comme une ressource financière pour le réseau culturel français à l’étranger, et sur le montant des participations externes mobilisées par le réseau culturel et de coopération.

On se rend compte que les financements externes des instituts français vont croissant. Or le mécénat, les participations versées sur les comptes des établissements culturels à l’étranger sont comptabilisés non pas comme des participations externes, mais comme des ressources propres. Ainsi, les instituts français ont généré à ce titre près de 153 millions d’euros de recettes propres en 2021.

Il convient donc d’établir – et c’est objet de cet amendement – un rapport sur les sources de financement du réseau culturel français à l’étranger, notamment des instituts français.

Mme la présidente. Quel est l’avis de la commission ?

M. Rémi Féraud, rapporteur spécial. J’émets un avis défavorable sur cet amendement. Il nous semble que le sujet pourrait davantage faire l’objet d’un travail de contrôle de la part de la commission des finances.

M. Jean-François Husson, rapporteur général de la commission des finances. Ce serait utile !

Mme la présidente. Quel est l’avis du Gouvernement ?

Mme Catherine Colonna, ministre. Le ministère met déjà à disposition du Parlement les états financiers consolidés de l’activité des établissements à autonomie financière dans le cadre des documents budgétaires annexés au projet de loi de règlement.

Le Gouvernement émet donc un avis défavorable sur cet amendement.

Mme la présidente. Je mets aux voix l’amendement n° II-1316.

(L’amendement n’est pas adopté.)

Mme la présidente. Nous avons achevé l’examen des crédits de la mission « Action extérieure de l’État ».

Aide publique au développement

Compte de concours financiers : Prêts à des États étrangers

Mme la présidente. Le Sénat va examiner les crédits de la mission « Aide publique au développement », ainsi que du compte de concours financiers « Prêts à des États étrangers ».

La parole est à M. le rapporteur spécial.

M. Raphaël Daubet, rapporteur spécial de la commission des finances. Madame la présidente, madame la ministre, mes chers collègues, les crédits demandés pour la mission « Aide publique au développement », à savoir 6,2 milliards d’euros en autorisations d’engagement (AE) et 5,9 milliards d’euros en crédits de paiement (CP), ne représentent qu’une partie seulement – moins de la moitié ! – de l’aide publique au développement de la France.

Si l’on ajoute à cette mission divers agrégats financiers, en réalité, la France a versé, en 2022, 15,3 milliards d’euros d’aide publique au développement, ce qui en fait le quatrième pays donateur, devant le Royaume-Uni.

Ce niveau d’engagement, en augmentation continue depuis 2018, conditionne notre ambition en matière de solidarité et d’influence internationales, de diplomatie économique, et détermine également notre capacité à être associés à la gestion des grandes crises humanitaires ou politiques, aux côtés des grands États donateurs.

Ce montant représente 0,56 % du revenu national brut (RNB). Or, pour mémoire, la loi du 4 août 2021 de programmation relative au développement solidaire et à la lutte contre les inégalités mondiales a fixé l’objectif d’atteindre un taux de 0,7 % d’ici à 2025.

Lors du conseil présidentiel du développement et du comité interministériel de la coopération internationale et du développement (Cicid), qui se sont respectivement tenus en mai et en juillet derniers, cet objectif a été repoussé à 2030.

Si cette révision s’est opérée sans consultation du Parlement – nous le déplorons –, il était évident qu’un tel report s’imposait. L’objectif était trop ambitieux pour nos finances publiques et mon prédécesseur, Jean-Claude Requier, avait d’ailleurs appelé au réalisme.

Par ailleurs, j’attire votre attention sur plusieurs manquements aux objectifs de la loi de programmation.

En premier lieu, le rapport sur la politique de développement, qui devait être remis au Parlement en juin, n’a toujours pas été envoyé par l’administration.

En second lieu, la commission d’évaluation, malgré la publication d’un décret fixant son statut, n’a pas encore été installée, deux ans après l’adoption de cette loi.

En troisième lieu, la négociation du prochain contrat d’objectifs et de moyens (COM) entre l’Agence française de développement (AFD), principal opérateur de la mission, et sa tutelle n’est toujours pas finalisée, alors que le précédent contrat allait jusqu’en 2022.

Ces points d’alerte ayant été soulignés, j’en viens au fond et à l’orientation stratégique de l’aide au développement en 2024.

Le conseil présidentiel et le comité interministériel ont fixé une nouvelle doctrine de notre aide publique au développement, qui tient compte des changements de la donne géopolitique.

Si les thématiques du climat, de la santé et de la défense des droits humains restent des priorités, on note également des objectifs de renforcement de l’aide humanitaire ou encore de mobilisation du secteur privé.

Mais le phénomène marquant, semble-t-il, est le repositionnement de l’aide au développement versée par la France. Il s’agit désormais d’en faire davantage un outil partenarial et transactionnel, à destination de pays cibles, qui ne sont plus imposés par la liste des dix-neuf États prioritaires, même si 50 % de l’aide doit se concentrer vers les pays les moins avancés (PMA).

Faut-il s’en offusquer ou au contraire considérer que l’aide au développement doit assumer une part de dimension géopolitique ? La ligne du Gouvernement en la matière mériterait d’être clarifiée devant le Parlement.

La volonté du Quai d’Orsay, vis-à-vis des grands pays émergents, comme l’Inde ou le Brésil, est également de s’orienter vers une telle coopération transactionnelle et d’utiliser nos aides comme levier d’action et de négociation.

Pour conclure, si nous approuvons l’équilibre des crédits de la mission « Aide publique au développement » pour 2024, et sa philosophie, il apparaît nécessaire, sans obérer les moyens de la coopération internationale, que cette mission participe, comme les autres, à l’effort de redressement de nos finances publiques.

C’est pourquoi la commission des finances, en considérant la sous-exécution des crédits en 2023, et conformément au principe de sincérité budgétaire, a adopté un amendement visant à réduire les crédits de la mission de 200 millions d’euros.

La commission des finances et ses rapporteurs spéciaux vous invitent à adopter les crédits de la mission « Aide publique au développement » et ceux du compte de concours financiers « Prêts à des États étrangers ».

Mme la présidente. La parole est à M. le rapporteur spécial. (Applaudissements sur les travées des groupes UC et INDEP.)

M. Michel Canévet, rapporteur spécial de la commission des finances. Madame la présidente, madame la ministre, mes chers collègues, comme vient de l’indiquer Raphaël Daubet, les crédits de la mission « Aide publique au développement » s’élèvent dans ce projet de loi de finances à 6,3 milliards d’euros en autorisations d’engagement et à 5,9 milliards d’euros en crédits de paiement.

Les crédits en autorisations d’engagement diminuent de 1,7 milliard d’euros, tandis que les crédits de paiement augmentent de 5 millions d’euros par rapport à l’exercice précédent.

Suivant l’architecture de la mission, je présenterai l’évolution des crédits en trois points.

Mon premier point concerne le programme 110 « Aide économique et financière au développement », qui relève du ministère de l’économie et des finances. Le montant des crédits demandés pour 2024 diminue de 1,1 milliard d’euros en AE et de 28 millions d’euros en CP.

Cette baisse importante des crédits en AE s’explique essentiellement par un moindre besoin de crédits pour financer les cycles de refinancement des fonds multilatéraux.

De son côté, l’aide bilatérale portée par le programme augmente de 184 millions d’euros en crédits de paiement en raison des effets de la hausse des taux d’intérêt sur le coût des opérations de bonification de prêts. Afin de permettre à l’AFD de prêter à des taux concessionnels aux bénéficiaires de l’aide au développement, l’État assume, par le versement de crédits de bonification, la différence entre le coût de financement de l’AFD et le taux auquel elle prête.

Mon deuxième point concerne le programme 209 « Solidarité à l’égard des pays en développement », qui relève du ministère de l’Europe et des affaires étrangères. Les crédits diminuent en autorisations d’engagement de 645 millions d’euros et de 1,1 million d’euros en crédits de paiement.

Comme pour les crédits du programme 110 et pour les mêmes raisons, l’aide multilatérale portée par le programme 209 se contracte en 2024.

Selon moi, deux éléments peuvent être soulignés à propos de l’aide bilatérale portée par ce programme.

Premièrement, les crédits de l’aide-projet, qui correspondent à la part de l’aide publique au développement (APD) versée en dons, connaissent un renforcement significatif. Le ministère de l’Europe et des affaires étrangères a renforcé ses outils d’aide-projet, en les concentrant sur les petits projets à fort impact en matière de communication. Il me semble que cet effort de communication va dans le bon sens.

Cependant, l’essentiel de l’aide-projet est géré par l’Agence française de développement pour un montant proche de 1 milliard d’euros. Cette enveloppe a particulièrement progressé ces dernières années, ce qui suscite des interrogations sur la capacité de l’Agence à décaisser opportunément ces fonds. À ce titre, l’amendement de la commission des finances vise à réduire l’aide-projet de l’AFD de 150 millions d’euros.

En ce qui concerne les projets menés par l’AFD, il nous paraît essentiel que l’Agence poursuive ses efforts pour intégrer une pluralité de critères dans ses appels d’offres, afin que le critère du prix ne conduise pas à privilégier des offres moins-disantes.

De plus, les critères environnementaux, légitimement privilégiés, doivent naturellement être conciliés avec l’ensemble des objectifs de l’aide au développement. Surtout, ils ne doivent pas exclure le financement de nouvelles infrastructures dans les pays bénéficiaires, tels que des routes, ports ou aéroports, qui sont souvent essentielles pour le développement local.

Deuxièmement, et en cohérence avec les objectifs affichés par le Cicid, les moyens accordés à l’aide humanitaire et à la gestion de crise progressent également, pour atteindre 725 millions d’euros. La réserve pour crises majeures, qui avait attiré notre attention l’année dernière, est maintenue et dotée comme en 2023 de 270 millions d’euros. Or, dans le cadre de l’examen du projet de loi de finances de fin de gestion (PLFG), il nous a été indiqué que 50 millions de crédits n’avaient pas été utilisés par le ministère lors de l’exercice 2023.

Le montant de cette réserve nous paraît particulièrement élevé au regard de l’augmentation générale des crédits consacrés à l’aide humanitaire et à la gestion de crise. C’est pourquoi, afin de financer les mesures d’économies demandées à la mission, nous proposons de réduire cette enveloppe de 50 millions d’euros.

Mon troisième point concerne le programme 365 « Renforcement des fonds propres de l’Agence française de développement », c’est-à-dire la recapitalisation de l’AFD. Les 150 millions d’euros demandés correspondent à une opération de conversion de ressources financières de l’AFD en crédits budgétaires. Cette opération est neutre.

Enfin, je dirai un mot du programme 370 « Restitution des “biens mal acquis” », qui sera abondé pour la première fois en 2024.

Mme la présidente. Il faut conclure, monsieur le rapporteur spécial.

M. Michel Canévet, rapporteur spécial. Le décaissement des crédits restera subordonné à la conclusion d’un accord avec la Guinée équatoriale. (Applaudissements sur les travées du groupe UC.)

Mme la présidente. La parole est à M. le rapporteur pour avis. (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains.)

M. Christian Cambon, rapporteur pour avis de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées. Madame la présidente, madame la ministre, mes chers collègues, nous prenons acte de la stabilisation des crédits de la mission « Aide publique au développement ».

Depuis cinq ans, la hausse a été forte. Après les déconvenues essuyées au Sahel, cette pause doit être l’occasion de nous interroger sur les efforts accomplis : qu’est-ce qui a fonctionné, qu’est-ce qui a échoué ? À cet égard, les travaux de la commission d’évaluation de l’aide au développement nous seraient bien précieux, madame la ministre ! Il faut sortir de cette crise insensée et mettre enfin en place cette commission d’évaluation.

Par ailleurs, nous avons pris connaissance avec étonnement des conclusions du conseil présidentiel du développement et du Cicid, qui se sont réunis l’été dernier. Certaines sont incompatibles avec les dispositions de la loi du 4 août 2021, adoptée à l’unanimité par le Sénat.

Nous y avions introduit, dès l’article 2, et avec la volonté expresse de recentrer notre aide sur l’essentiel, trois objectifs majeurs, relatifs à la part des dons, à la part de l’aide bilatérale et surtout au ciblage des pays prioritaires. Or nous avons la fâcheuse impression que ces dispositions ont été ignorées. Ainsi, le Cicid a remplacé notre vingtaine de cibles prioritaires par un agrégat regroupant les pays les moins avancés, les PMA, et des pays « vulnérables » non encore définis.

Nous y voyons un risque majeur de dilution et de saupoudrage, car pour le moment, seulement 13 % de notre aide programmable est au bénéfice des pays prioritaires, quand la loi prévoit 25 % pour 2025.

J’entends que nous y gagnerons en souplesse pour soutenir des pays selon les priorités du moment. Mais le nouvel objectif prévoit en creux que 50 % de l’effort financier de l’État pourra bénéficier aux pays à revenu intermédiaire ou émergents. N’est-ce pas là mettre au second plan les impératifs de lutte contre la pauvreté extrême et d’amélioration de la santé publique et de l’éducation dans les pays les plus défavorisés ?

À côté de ces interrogations, je soulignerai inversement plusieurs sujets de satisfaction pour notre commission, dont les préoccupations maintes fois réaffirmées ont été entendues.

D’abord, le contrôle de l’AFD a été renforcé à l’échelon central comme local, sous l’effet du rôle accru confié aux ambassadeurs dans le choix des projets – c’est une très bonne chose, nous le demandions depuis longtemps.

L’activité annuelle de l’Agence a en outre été plafonnée à 12 milliards d’euros, ce qui met fin à une course en avant qui nous a parfois éloignés des fondamentaux de cette politique.

Dès lors, il n’est pas étonnant, et c’est un autre sujet de satisfaction, que la Chine et la Turquie ne figurent plus parmi les tout premiers destinataires de l’aide.

Ensuite, les financements humanitaires atteignent un niveau comparable à celui de nos partenaires, ce qui permet de faire davantage porter la voix de la France lors des crises.

Enfin, le nouveau programme 365 reçoit, pour la première fois, des financements récupérés sur des biens mal acquis, voués à revenir à la Guinée équatoriale.

L’ensemble de ces points positifs et le fait que l’ambition de notre politique de solidarité internationale se maintienne à un niveau élevé en 2024 expliquent que, malgré les insatisfactions que j’ai soulignées, notre commission a émis un avis favorable à l’adoption des crédits de la mission « Aide publique au développement ». (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains.)