M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?
Mme Sarah El Haïry, secrétaire d’État. Le Gouvernement est du même avis que la commission.
En effet, selon nous, le rôle du facilitateur est vraiment d’aider la personne physique et de l’accompagner dans sa démarche, et non de se substituer à elle. Notre position n’a pas varié : nous sommes défavorables à l’extension du statut de lanceur d’alerte aux personnes morales et favorables à ce que toutes les mesures de protection nécessaires soient fournies à tous ceux qui accompagnent le lanceur d’alerte.
M. le président. La parole est à Mme Nathalie Goulet, pour explication de vote.
Mme Nathalie Goulet. Pardonnez-moi, madame le rapporteur, mais je n’ai pas compris vos explications sur la levée de l’anonymat d’une personne qui se tournerait vers une organisation syndicale. Pourriez-vous éclaircir ce point ? À défaut, je voterai volontiers ces amendements.
M. le président. La parole est à Mme le rapporteur.
Mme Catherine Di Folco, rapporteur. J’indiquais que nous allions examiner tout à l’heure un amendement qui aura trait à l’anonymat des lanceurs d’alerte, et qui nous semble mieux rédigé. C’est pourquoi j’invitais les auteurs des amendements nos 27 rectifié et 6 à les retirer au bénéfice de celui dont nous discuterons dans quelques instants.
M. le président. L’amendement n° 46, présenté par Mme M. Vogel, MM. Benarroche et Dantec, Mme de Marco, MM. Dossus, Fernique, Gontard, Labbé et Parigi, Mme Poncet Monge, M. Salmon et Mme Taillé-Polian, est ainsi libellé :
Après l’article 2
Insérer un article additionnel ainsi rédigé :
I. – Après le 3° de l’article L. 511-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :
« …° À toute personne étrangère reconnue comme étant lanceuse d’alerte. »
II. – Un décret en Conseil d’État précise les modalités d’application du présent article.
La parole est à Mme Mélanie Vogel.
Mme Mélanie Vogel. Le dispositif de cet amendement, assez simple, vise à consacrer un droit d’asile pour les lanceurs d’alerte.
Qu’il s’agisse de protection de l’environnement, de défense des libertés ou d’évasion fiscale, l’alerte n’a pas de frontières et son objet non plus. Aussi paraît-il parfaitement cohérent avec les objectifs visés par les auteurs du présent texte de protéger les lanceurs d’alerte partout dans le monde.
On pourrait certes arguer que l’article L. 511-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile satisfait pour partie l’objet de cet amendement s’agissant de la défense de la liberté.
Néanmoins, les refus répétés d’octroyer l’asile à Julian Assange ou à Edward Snowden ont montré que ces dispositions n’étaient pas toujours efficaces dans les faits. La situation de ces célèbres lanceurs d’alerte illustre la nécessité de mettre en place un système transparent, décorrélé des aléas diplomatiques.
Les protections nationales provisoires, comme celle qui a été accordée à Edward Snowden, constituent à notre sens la forme la plus archaïque de l’asile, car elles dépendent pour l’essentiel de situations géopolitiques et d’intérêts stratégiques qui sont variables par essence.
Aussi cet amendement tend-il à prévoir que les lanceurs d’alerte puissent relever du régime de l’asile politique.
M. le président. Quel est l’avis de la commission ?
Mme Catherine Di Folco, rapporteur. Cet amendement vise à accorder le statut de réfugié, au sens du droit d’asile, à toute personne étrangère reconnue comme lanceur d’alerte.
En réalité, ma chère collègue, sur le fond, vous avez satisfaction : si un lanceur d’alerte fait l’objet de persécutions dans son pays d’origine, il peut déjà se voir reconnaître la qualité de réfugié en France, soit sur le fondement de la Constitution, qui prévoit que la République peut donner asile à toute personne persécutée en raison de son action en faveur de la liberté, soit sur le fondement de la convention de Genève de 1951, qui prévoit l’octroi de la qualité de réfugié aux personnes persécutées pour des motifs politiques.
Sur la forme, l’amendement pose aussi problème. Vous ne précisez pas quelle serait l’autorité qui serait habilitée à reconnaître à la personne concernée la qualité de lanceur d’alerte ni sur le fondement de quelles règles de droit français ou étranger.
Par conséquent, je vous demande de bien vouloir retirer votre amendement ; à défaut, j’émettrai un avis défavorable.
M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?
Mme Sarah El Haïry, secrétaire d’État. Cet amendement vise à octroyer la qualité de réfugié à toute personne étrangère reconnue comme lanceur d’alerte.
Or, comme vient de le rappeler Mme la rapporteure, cette qualité est octroyée sur le fondement de critères stricts.
Par ailleurs, si le statut de lanceur d’alerte peut effectivement être pris en considération dans le cadre de l’examen de la demande du statut de réfugié, il n’en reste pas moins qu’il s’agit d’un autre débat, et que les critères actuels en matière d’asile sont suffisants.
Par conséquent, le Gouvernement est défavorable à cet amendement.
M. le président. La parole est à M. Jean-Yves Leconte, pour explication de vote.
M. Jean-Yves Leconte. J’entends vos observations, madame la rapporteure, et je dois dire que je pourrais y souscrire pour l’essentiel.
Toutefois, un problème se pose lorsque la personne vit à l’étranger.
Soyons clairs, il ne s’agit pas de faire une exception ni de se soustraire aux compétences de l’Office national de protection des réfugiés et apatrides (Ofpra) et de la Cour nationale du droit d’asile (CNDA), mais quand elle se trouve à l’étranger, dans les faits, la personne ne demande pas l’asile : elle préfère demander un visa et faire sa demande d’asile en France.
Vous comprendrez qu’il est fondamental que les procédures soient systématisées, car elles dépendent encore beaucoup trop des décisions des consulats aujourd’hui.
J’ajoute que la délivrance d’une autorisation d’entrée sur le territoire peut prendre du temps – elle relève de la seule compétence du ministère de l’intérieur – et qu’il faut encore que des logements soient disponibles pour accueillir les demandeurs d’asile.
Bref, la procédure de demande d’asile, qui existe bel et bien formellement, ne fonctionne pas de manière idéale ; elle est même vouée à l’échec lorsqu’elle dépend de certains consulats.
Faciliter les procédures en matière de demande de visas serait donc utile aux personnes susceptibles d’être protégées au titre de la convention de Genève.
M. le président. L’amendement n° 57, présenté par Mme M. Vogel, MM. Benarroche et Dantec, Mme de Marco, MM. Dossus, Fernique, Gontard, Labbé et Parigi, Mme Poncet Monge, M. Salmon et Mme Taillé-Polian, est ainsi libellé :
Après l’article 2
Insérer un article additionnel ainsi rédigé :
Après l’article 85 du code de procédure pénale, il est inséré un article 85-… ainsi rédigé :
« Art. 85-… – Peut se constituer partie civile toute personne lanceuse d’alerte au sens de l’article 6 de la loi n° 2016-1691 du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique, dans les procédures tenant à l’alerte à laquelle elle est liée. »
La parole est à Mme Mélanie Vogel.
Mme Mélanie Vogel. Cet amendement, très simple, vise à permettre à tout lanceur d’alerte de se constituer partie civile dans le cadre des procédures pénales traitant de l’alerte dont il, ou elle, est à l’origine.
M. le président. Quel est l’avis de la commission ?
Mme Catherine Di Folco, rapporteur. La disposition proposée dans cet amendement – faire en sorte que le lanceur d’alerte puisse se constituer partie civile dans toute instance pénale liée aux faits qu’il a signalés ou divulgués – me semble à la fois peu pertinente et dangereuse.
Peu pertinente, car la constitution de partie civile a pour objet d’obtenir du juge pénal la réparation des dommages matériels ou moraux causés aux victimes de l’infraction. Le lanceur d’alerte n’est pas toujours personnellement victime de l’infraction qu’il révèle. Il n’est pas non plus dépositaire des intérêts des victimes. Il n’aurait donc aucune réparation à obtenir en justice.
Dangereuse, parce que l’objet réel de l’amendement est de permettre au lanceur d’alerte de mettre en mouvement l’action publique, alors même qu’il ne serait pas personnellement lésé par l’infraction.
Autrement dit, c’est un moyen détourné d’introduire dans notre droit ce que l’on appelle « l’action populaire », c’est-à-dire la faculté pour toute personne de provoquer un procès pénal sur n’importe quels faits, en faisant fi des prérogatives du procureur de la République, auquel il appartient d’apprécier l’opportunité des poursuites.
Pour ces raisons, l’avis est défavorable.
M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. le président. Je mets aux voix l’amendement n° 57.
(L’amendement n’est pas adopté.)
TITRE II
PROCÉDURES DE SIGNALEMENT
Article 3
Le chapitre II du titre Ier de la loi n° 2016-1691 du 9 décembre 2016 précitée est ainsi modifié :
1° Après l’article 7, il est inséré un article 7-1 ainsi rédigé :
« Art. 7-1. – Les lanceurs d’alerte définis au I de l’article 6 bénéficient des protections prévues au présent chapitre, à l’article 122-9 du code pénal et à l’article L. 911-1-1 du code de justice administrative :
« 1° Si, ayant eu connaissance des informations concernées dans le cadre de leurs activités professionnelles, ils adressent un signalement interne dans les conditions prévues au I de l’article 8 de la présente loi ;
« 2° S’ils adressent un signalement externe dans les conditions prévues au II du même article 8, après avoir adressé un signalement interne ou directement ;
« 3° S’ils procèdent à une divulgation publique, dans les conditions prévues au III dudit article 8. » ;
2° L’article 8 est ainsi rédigé :
« Art. 8. – I. – A. – Les personnes physiques mentionnées aux 1° à 5° du présent A qui ont obtenu, dans le cadre de leurs activités professionnelles, des informations mentionnées au I de l’article 6 et portant sur des faits qui se sont produits ou sont très susceptibles de se produire dans l’entité concernée peuvent signaler ces informations par la voie interne, dans les conditions prévues au B du présent I.
« Cette faculté appartient :
« 1° Aux membres du personnel, aux personnes dont la relation de travail s’est terminée, lorsque les informations ont été obtenues dans le cadre de cette relation, et aux personnes qui se sont portées candidates à un emploi au sein de l’entité concernée, lorsque les informations ont été obtenues dans le cadre de cette candidature ;
« 2° Aux actionnaires, aux associés et à tout titulaire de droits de vote au sein de l’assemblée générale de l’entité ;
« 3° Aux membres de l’organe d’administration, de direction ou de surveillance ;
« 4° Aux collaborateurs extérieurs et occasionnels ;
« 5° Aux cocontractants de l’entité concernée, à leurs sous-traitants ou, lorsqu’il s’agit de personnes morales, aux membres de l’organe d’administration, de direction ou de surveillance de ces cocontractants et sous-traitants, ainsi qu’aux membres de leur personnel.
« B. – Au sein des entités où il n’existe pas de procédure interne de recueil et de traitement des signalements, les personnes physiques mentionnées aux 1° à 5° du A peuvent signaler les informations concernées à leur supérieur hiérarchique direct ou indirect, à l’employeur ou à un référent désigné par celui-ci.
« Sont tenues d’établir une procédure interne de recueil et de traitement des signalements, après consultation des instances de dialogue social et dans les conditions fixées par décret en Conseil d’État :
« 1° Les personnes morales de droit public employant au moins cinquante agents, à l’exclusion des communes de moins de 10 000 habitants, des établissements publics qui leur sont rattachés et des établissements publics de coopération intercommunale qui ne comprennent parmi leurs membres aucune commune excédant ce seuil de population ;
« 2° Les administrations de l’État ;
« 3° Les personnes morales de droit privé et les entreprises exploitées en leur nom propre par une ou plusieurs personnes physiques, employant au moins cinquante salariés ;
« 4° Toute autre entité relevant du champ d’application des actes de l’Union européenne mentionnés au B de la partie I et à la partie II de l’annexe à la directive (UE) 2019/1937 du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2019 sur la protection des personnes qui signalent des violations du droit de l’Union.
« Le décret mentionné au deuxième alinéa du présent B fixe notamment les garanties d’indépendance et d’impartialité de cette procédure et les délais du retour d’informations fait à l’auteur du signalement, dans les conditions prévues par la directive (UE) 2019/1937 du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2019 précitée. Il détermine les conditions dans lesquelles le recueil des signalements peut être confié à un tiers.
« Les entités mentionnées aux 1° et 3° du présent B qui emploient moins de deux cent cinquante agents ou salariés, ainsi que toute entité qui n’est pas tenue d’établir une procédure interne de recueil et de traitement des signalements, peuvent mettre en place une procédure commune dans le respect des conditions prévues par le décret mentionné au deuxième alinéa.
« Les collectivités territoriales et leurs établissements publics membres d’un centre de gestion de la fonction publique territoriale peuvent confier à celui-ci le recueil et le traitement des signalements internes. Toutefois, ceux d’entre eux qui emploient au moins deux cent cinquante agents doivent établir une procédure interne de traitement des signalements portant sur des violations mentionnées au 1 de l’article 2 de la directive (UE) 2019/1937 du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2019 précitée.
« C. – Les règles applicables aux sociétés appartenant à un même groupe sont fixées par décret en Conseil d’État. Ce décret détermine notamment les conditions dans lesquelles :
« 1° Une procédure de recueil et de traitement des signalements, commune à toutes les sociétés du groupe, peut être établie ;
« 2° À défaut, une procédure de recueil et de traitement des signalements peut être établie au sein de l’une des sociétés du groupe, à laquelle ont accès les personnes mentionnées aux 1° à 5° du A souhaitant signaler des informations portant sur des faits qui se sont produits ou sont très susceptibles de se produire dans toute autre société du groupe, auquel cas ces autres sociétés peuvent être soumises à des obligations allégées ;
« 3° Les signalements effectués au sein de l’une des sociétés du groupe peuvent être transmis à une autre de ces sociétés, en vue d’assurer ou de compléter leur traitement.
« II. – Tout lanceur d’alerte tel que défini au I de l’article 6 peut également adresser un signalement externe, soit après avoir effectué un signalement interne dans les conditions prévues au I du présent article, soit directement :
« 1° À l’autorité compétente parmi celles désignées par décret en Conseil d’État ;
« 2° Au Défenseur des droits, qui l’oriente vers la ou les autorités les mieux à même d’en connaître ;
« 3° À l’autorité judiciaire ;
« 4° À une institution, un organe ou un organisme de l’Union européenne compétent pour recueillir des informations sur des violations relevant du champ d’application de la directive (UE) 2019/1937 du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2019 précitée.
« Un décret en Conseil d’État fixe la liste des autorités mentionnées au 1° du présent II, choisies parmi les autorités administratives, les autorités publiques indépendantes, les autorités administratives indépendantes, les ordres professionnels et les personnes morales chargées d’une mission de service public pour recueillir et traiter les signalements relevant de leur champ de compétence. Ce décret fixe les garanties d’indépendance et d’impartialité de la procédure et les délais du retour d’informations réalisé par ces autorités auprès des auteurs des signalements externes, dans les conditions prévues par la directive (UE) 2019/1937 du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2019 précitée. Il précise également les modalités de clôture des signalements, les conditions d’évaluation de ces procédures et les obligations de formation des personnes concernées.
« Les autorités mentionnées au 1° du présent II rendent compte annuellement de leur action au Défenseur des droits. Elles lui communiquent les informations nécessaires à l’élaboration du rapport prévu au quatrième alinéa du II de l’article 36 de la loi organique n° 2011-333 du 29 mars 2011 relative au Défenseur des droits. La nature de ces informations est précisée par décret en Conseil d’État.
« Lorsqu’une autorité externe saisie d’un signalement estime que celui-ci ne relève pas de sa compétence ou qu’il concerne également la compétence d’autres autorités, elle le transmet à l’autorité externe compétente ou au Défenseur des droits, dans des conditions fixées par décret en Conseil d’État.
« III. – Les protections prévues au présent chapitre, à l’article 122-9 du code pénal et à l’article L. 911-1-1 du code de justice administrative bénéficient à tout lanceur d’alerte, tel que défini au I de l’article 6 de la présente loi, qui divulgue publiquement des informations mentionnées au même I :
« 1° Après avoir effectué un signalement externe, précédé ou non d’un signalement interne, sans qu’aucune mesure appropriée ait été prise en réponse à ce signalement à l’expiration du délai mentionné au sixième alinéa du II du présent article ou, lorsqu’une autorité mentionnée aux 2° à 4° du même II a été saisie, à l’expiration d’un délai fixé par décret en Conseil d’État ;
« 2° En cas de danger imminent et manifeste ;
« 3° Ou lorsque la saisine de l’une ou l’autre des autorités compétentes mentionnées aux 1° à 4° dudit II ferait encourir à son auteur un risque de représailles ou qu’elle ne permettrait pas de remédier efficacement à l’objet de la divulgation, en raison des circonstances particulières de l’affaire, notamment si des preuves peuvent être dissimulées ou détruites ou si l’auteur du signalement a des motifs sérieux de penser que l’autorité peut être en conflit d’intérêts, en collusion avec l’auteur des faits ou impliquée dans ces faits.
« Par dérogation au 2° du présent III, les protections mentionnées au premier alinéa bénéficient à tout lanceur d’alerte, tel que défini au I de l’article 6, qui divulgue publiquement des informations mentionnées au 1° du même I en cas de danger imminent ou manifeste pour l’intérêt général, notamment lorsqu’il existe une situation d’urgence ou un risque de préjudice irréversible. »
M. le président. L’amendement n° 79, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :
Alinéas 3 et 36
Supprimer les mots :
, à l’article 122-9 du code pénal
La parole est à Mme la secrétaire d’État.
Mme Sarah El Haïry, secrétaire d’État. Cet amendement rédactionnel vise simplement à supprimer la référence à l’article 122-9 du code pénal.
M. le président. Quel est l’avis de la commission ?
Mme Catherine Di Folco, rapporteur. Favorable.
M. le président. L’amendement n° 96, présenté par Mme Di Folco, au nom de la commission, est ainsi libellé :
Alinéa 8
Compléter cet alinéa par les mots :
, notamment lorsqu’elles estiment qu’il est possible de remédier efficacement à la violation par cette voie et qu’elles ne s’exposent pas à un risque de représailles
La parole est à Mme le rapporteur.
Mme Catherine Di Folco, rapporteur. Cet amendement reprend une précision qui figurait dans le texte de l’Assemblée nationale.
Les lanceurs d’alerte pourront désormais s’adresser directement à une autorité externe. Ils n’auront plus l’obligation d’effectuer d’abord un signalement en interne au sein de leur administration ou de leur entreprise.
Néanmoins, selon la directive du 23 octobre 2019, les lanceurs d’alerte doivent être encouragés à emprunter prioritairement le canal de signalement interne, lorsqu’ils ne s’exposent à aucun risque de représailles et qu’il est possible de remédier efficacement à la violation constatée par cette voie.
M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. le président. L’amendement n° 24, présenté par Mme M. Vogel, MM. Benarroche, Dantec, Dossus, Fernique, Gontard et Labbé, Mme de Marco, M. Parigi, Mme Poncet Monge, M. Salmon et Mme Taillé-Polian, est ainsi libellé :
Après l’alinéa 14
Insérer un alinéa ainsi rédigé :
« …° Aux salariés d’une société, ou d’un de ses sous-traitants, dont le siège social est en France ou qui compte au moins 5 000 salariés sur le territoire national.
La parole est à Mme Mélanie Vogel.
Mme Mélanie Vogel. L’alerte ne devrait pas avoir de frontières, surtout quand elle concerne nos entreprises à l’étranger ou leurs sous-traitants.
Nous le savons, les législations nationales dans le monde sont encore largement insuffisantes pour protéger les lanceurs d’alerte, surtout en dehors de l’Union européenne.
En matière de protection de l’environnement, de défense des libertés ou d’évasion fiscale, les entreprises françaises doivent pouvoir être contrôlées quand elles sont présentes à l’étranger. Elles doivent être comptables des actions de leurs sous-traitants.
Les faits de corruption pour remporter des marchés publics ou changer la réglementation nationale constituent l’un des enjeux majeurs de bonne gouvernance dans nombre de pays en développement.
Ainsi, il nous paraît cohérent avec les objectifs du texte de protéger les lanceurs d’alerte quand ils, ou elles, travaillent directement ou indirectement pour une entreprise française établie à l’étranger.
Une application restrictive de la loi risquerait, au contraire, de favoriser l’exportation de la corruption ou des atteintes à l’intérêt général en dehors des frontières nationales.
M. le président. Quel est l’avis de la commission ?
Mme Catherine Di Folco, rapporteur. Cet amendement vise à conférer une forme d’extraterritorialité aux dispositions de la loi Sapin II ayant trait aux signalements effectués « en interne » par les salariés de sociétés.
La question du champ d’application territorial de cette loi, et plus particulièrement des dispositions relatives au signalement interne, se pose effectivement. En principe, le droit français des sociétés s’applique aux sociétés dont le siège social est établi en France et, inversement, le droit du travail s’applique à tous les salariés travaillant habituellement en France, même si leur employeur est une société de droit étranger.
Les dispositions ouvrant aux salariés le droit de procéder à un signalement interne et celles qui imposent à certaines sociétés de mettre en place une procédure spéciale de signalement interne peuvent se rattacher aussi bien au droit des sociétés qu’au droit du travail, si bien que l’on ne sait pas précisément quel est leur champ d’application. Le Gouvernement pourra sans doute nous éclairer sur le sujet…
Toujours est-il que l’amendement ne répond qu’imparfaitement à la question.
En outre, qu’une procédure de signalement interne formalisée existe ou non dans la structure où travaille un salarié, le plus important est que celui-ci bénéficie des mesures de protection offertes par le régime lorsqu’il effectue un tel signalement interne.
Or il n’y a là aucune ambiguïté. L’irresponsabilité pénale s’applique aux infractions susceptibles d’être poursuivies devant les juridictions françaises, en application des règles normales de compétence territoriale en matière pénale.
En matière civile, l’irresponsabilité civile du lanceur d’alerte s’applique s’il a manqué à des obligations contractuelles découlant d’un contrat de droit français ou, en matière extracontractuelle et, en principe, si la faute a été commise en France.
Les interdictions de mesures de représailles à l’égard des salariés s’appliquent si le salarié travaille en France.
Par conséquent, j’émets un avis défavorable sur l’amendement, mais le Gouvernement pourra peut-être nous en dire plus.
M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?
Mme Sarah El Haïry, secrétaire d’État. Pour compléter les propos de Mme la rapporteure, j’indiquerai que, dans l’analyse que nous en faisons, l’amendement est satisfait.
L’ouverture du canal interne aux sous-traitants est prévue pour les sociétés d’au moins 50 salariés dont le siège se trouve en France, puisque celles-ci sont tenues de mettre en place une procédure interne. Cette procédure interne de signalement est ouverte aux membres du personnel, bien sûr, mais aussi aux cocontractants et aux sous-traitants, qu’ils soient d’ailleurs situés en France ou à l’étranger.
Le Gouvernement invite donc les auteurs de l’amendement à bien vouloir le retirer.