Mme la présidente. Je suis saisie de deux amendements identiques.
L'amendement n° 78 est présenté par Mmes Assassi et Cukierman, M. Favier et les membres du groupe communiste républicain et citoyen.
L'amendement n° 138 rectifié est présenté par MM. Collombat, Amiel, Arnell, Castelli, Collin, Esnol et Fortassin, Mmes Jouve, Laborde et Malherbe et MM. Mézard et Requier.
Ces deux amendements sont ainsi libellés :
Supprimer cet article.
La parole est à Mme Éliane Assassi, pour présenter l’amendement n° 78.
Mme Éliane Assassi. Comme en première lecture, nous souhaitons la suppression pure et simple de l’article 12 bis, qui prévoit l’abandon des poursuites pénales contre des entreprises se rendant coupables de corruption en échange du paiement d’une amende. Les subtilités de langage et les précautions utilisées lors des précédents débats ne changent pas la donne selon nous.
Nous réaffirmons notre opposition, d’autant plus que l’Assemblée nationale a même étendu, en nouvelle lecture, la faculté de recourir à la transaction à l’infraction de blanchiment simple ou aggravé de fraude fiscale, ainsi qu’aux infractions connexes. C’est tout simplement inadmissible !
L’article 12 bis met en place, ni plus ni moins, une justice à deux vitesses, entre ceux qui auraient les moyens de payer et ceux que l’on renverrait au pénal, un peu comme en matière de fraude fiscale, où une transaction avec le fisc permet de ne pas être poursuivi pénalement. Le message perçu par nos concitoyens est terrible, comme nous l’avions déjà souligné lors de la première lecture.
Vous comprendrez donc, mes chers collègues, que nous demandions la suppression de cet article.
Mme la présidente. La parole est à M. Pierre-Yves Collombat, pour présenter l'amendement n° 138 rectifié.
M. Pierre-Yves Collombat. Comme je l’ai souligné lors de la discussion générale, ce type de dispositions accrédite l’idée que la délinquance financière ne serait pas vraiment de la délinquance et qu’elle pourrait faire l’objet de traitements particuliers.
Si l’on veut rétablir la crédibilité de l’ensemble de nos institutions, il ne me semble pas opportun de retenir une telle idée.
Mme la présidente. Quel est l’avis de la commission ?
M. François Pillet, rapporteur. Ces amendements visent à supprimer la procédure de transaction, que les députés ont persisté à appeler pudiquement « convention judiciaire d’intérêt public ».
La commission est évidemment défavorable à cette suppression.
Mme la présidente. Quel est l’avis du Gouvernement ?
Mme la présidente. Je mets aux voix les amendements identiques nos 78 et 138 rectifié.
(Les amendements ne sont pas adoptés.)
Mme la présidente. L'amendement n° 139 rectifié, présenté par MM. Collombat, Amiel, Arnell, Castelli, Collin, Esnol et Fortassin, Mmes Jouve, Laborde et Malherbe et MM. Mézard et Requier, est ainsi libellé :
Rédiger ainsi cet article :
Après l’article 495-7 du code de procédure pénale, il est inséré un article 495-… ainsi rédigé :
« Art. 495-… – Pour les délits mentionnés aux articles 433-1, 433-2, 435-3, 435-4, 435-9, 435-10, 445-1, 445-1-1, 445-2 et 445-2-1, à l’avant-dernier alinéa de l’article 434-9 et au second alinéa de l’article 434-9-1 du code pénal, le procureur de la République peut, d’office ou à la demande de l’intéressé ou de son avocat, recourir à la procédure de comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité conformément aux dispositions de la présente section à l’égard de toute personne convoquée à cette fin ou déférée devant lui en application de l’article 393 du présent code, lorsque cette personne reconnaît les faits qui lui sont reprochés. »
La parole est à M. Pierre-Yves Collombat.
M. Pierre-Yves Collombat. Cet amendement expose une position de repli bien précaire visant à préférer la procédure de comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité, laquelle a le mérite de laisser une trace.
Mme la présidente. Quel est l’avis de la commission ?
M. François Pillet, rapporteur. Cet amendement est contraire à la position de la commission.
En outre, il est satisfait par le droit en vigueur, l’article 495-7 du code de procédure pénale autorisant le recours à la comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité pour des faits de corruption.
En conséquence, l'avis est défavorable.
Mme la présidente. Quel est l’avis du Gouvernement ?
Mme la présidente. Je mets aux voix l'article 12 bis.
(L'article 12 bis est adopté.)
Article 12 ter
(Supprimé)
Article 12 quater A
Le début du premier alinéa de l’article L. 228 du livre des procédures fiscales est ainsi rédigé :
« À peine d’irrecevabilité, hors les cas de connexité avec d’autres infractions faisant l’objet d’une procédure judiciaire ou de découverte incidente dans le cadre d’une procédure pénale, les plaintes… (le reste sans changement). »
Mme la présidente. La parole est à Mme Éliane Assassi, sur l'article.
Mme Éliane Assassi. Nous ne pouvons que nous féliciter, au moment d’examiner cet article, que la commission des lois ait opté pour le rétablissement de la disposition que nous avions fait adopter en première lecture, par voie d’amendement, s’agissant de la levée du trop fameux « verrou de Bercy ».
Il s’agit en effet, comme nous l’avions dit alors, de faire en sorte que la délinquance financière puisse être plus directement poursuivie, sans passer par le tamis de la Commission des infractions fiscales.
Il s’agit, en d’autres termes, de faire en sorte que la fraude fiscale soit, dans le plus pur respect de l’indépendance de la justice, susceptible d’être poursuivie pour ce qu’elle est, c'est-à-dire une infraction majeure au regard de la loi pouvant nécessiter d’être justement pénalisée.
Il est nécessaire d’inscrire ce principe dans notre droit : cela constituera une avancée, qui – faut-il le souligner ? – reprend des propositions soutenues de longue date par nombre de magistrats et de parlementaires.
Nous espérons que cet article sera définitivement adopté et que la justice fera ensuite ce qu’elle a à faire.
Mme la présidente. Je mets aux voix l'article 12 quater A.
(L'article 12 quater A est adopté.)
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TITRE II
DE LA TRANSPARENCE DES RAPPORTS ENTRE LES REPRÉSENTANTS D’INTÉRÊTS ET LES POUVOIRS PUBLICS
Article 13
I. – Après la section 3 du chapitre Ier de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique, est insérée une section 3 bis ainsi rédigée :
« Section 3 bis
« De la transparence des rapports entre les représentants d’intérêts et les pouvoirs publics
« Art. 18-1. – Un répertoire numérique assure l’information des citoyens sur les relations entre les représentants d’intérêts et les pouvoirs publics.
« Ce répertoire est rendu public par la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique. Cette publication s’effectue dans un format ouvert librement utilisable et exploitable par un système de traitement automatisé, dans les conditions prévues au titre II du livre III du code des relations entre le public et l’administration.
« Ce répertoire fait état, pour chaque représentant d’intérêts, des informations communiquées à la Haute Autorité en application des règles prévues à la sous-section 2 et des informations transmises à la Haute Autorité par l’Assemblée nationale et le Sénat en application des règles déterminées sur le fondement de la sous-section 1.
« Sous-section 1
« Détermination et mise en œuvre des règles applicables aux assemblées parlementaires
« Art. 18-1-1. – Les règles applicables aux représentants d’intérêts au sein de chaque assemblée parlementaire sont déterminées et mises en œuvre dans le respect des conditions fixées à l’article 4 quinquies de l’ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires.
« Sous-section 2
« Règles applicables aux autorités gouvernementales et administratives
« Art. 18-2. – Sont des représentants d’intérêts, au sens de la présente sous-section, les personnes morales de droit privé, les établissements publics ou groupements publics exerçant une activité industrielle et commerciale, les organismes mentionnés au chapitre Ier du titre Ier du livre VII du code de commerce et au titre II du code de l’artisanat, dont un dirigeant, un employé ou un membre a pour activité principale ou accessoire d’influer sur l’élaboration d’une loi ou d’un acte réglementaire en entrant en communication avec :
« 1° Un membre du Gouvernement, ou un membre de cabinet ministériel ;
« 2° (Supprimé)
« 3° Un collaborateur du Président de la République ;
« 4° Le directeur général, le secrétaire général, ou leur adjoint, ou un membre du collège ou d’une commission investie d’un pouvoir de sanction d’une autorité administrative indépendante ou d’une autorité publique indépendante mentionnée au 6° du I de l’article 11 de la présente loi ;
« 5° à 7° (Supprimés)
« Sont également des représentants d’intérêts, au sens de la présente sous-section, les personnes physiques qui ne sont pas employées par une personne morale mentionnée au premier alinéa du présent article et qui exercent à titre individuel une activité professionnelle répondant aux conditions fixées au même premier alinéa.
« Ne sont pas des représentants d’intérêts au sens de la présente sous-section :
« a) Les élus, dans l’exercice de leur mandat ;
« b) Les partis et groupements politiques, dans le cadre de leur mission prévue à l’article 4 de la Constitution ;
« c) Les organisations syndicales de salariés et les organisations professionnelles d’employeurs, dans le cadre de la négociation prévue à l’article L. 1 du code du travail ;
« d) Les associations à objet cultuel, dans leurs relations avec le ministre et les services ministériels chargés des cultes ;
« e) Les associations représentatives des élus dans l’exercice des missions prévues dans leurs statuts.
« Art. 18-3. – Tout représentant d’intérêts communique à la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique, par l’intermédiaire d’un téléservice, les informations suivantes :
« 1° Son identité, lorsqu’il s’agit d’une personne physique, ou celle de ses dirigeants et des personnes physiques chargées des activités de représentation d’intérêts en son sein, lorsqu’il s’agit d’une personne morale ;
« 2° Le champ de ses activités de représentation d’intérêts ;
« 3° Les actions relevant du champ de la représentation d’intérêts menées auprès des personnes mentionnées aux 1° à 4° de l’article 18-2, en précisant le montant des dépenses liées à ces actions durant l’année précédente ;
« 4° Le nombre de personnes qu’il emploie dans l’accomplissement de sa mission de représentation d’intérêts et, le cas échéant, son chiffre d’affaires de l’année précédente ;
« 5° Les organisations professionnelles ou syndicales ou les associations en lien avec les intérêts représentés auxquelles il appartient.
« Toute personne exerçant, pour le compte de tiers, une activité de représentation d’intérêts au sens du même article 18-2 communique en outre à la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique l’identité de ces tiers.
« Un décret en Conseil d’État, pris après un avis public de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique, précise :
« a) Le rythme et les modalités des communications prévues au présent article ainsi que les conditions de publication des informations correspondantes ;
« b) Les modalités de présentation des activités du représentant d’intérêts.
« Art. 18-4. – (Supprimé)
« Art. 18-5. – Les représentants d’intérêts exercent leur activité avec probité et intégrité. Ils sont tenus de :
« 1° Déclarer leur identité, l’organisme pour lequel ils travaillent et les intérêts ou entités qu’ils représentent dans leurs relations avec les personnes mentionnées aux 1° à 4° de l’article 18-2 ;
« 2° S’abstenir de proposer ou de remettre à ces personnes des présents, dons ou avantages quelconques d’une valeur significative ;
« 3° S’abstenir de toute incitation à l’égard de ces personnes à enfreindre les règles déontologiques qui leur sont applicables ;
« 4° S’abstenir de toute démarche auprès de ces personnes en vue d’obtenir des informations ou des décisions par des moyens frauduleux ;
« 5° S’abstenir d’obtenir ou d’essayer d’obtenir des informations ou décisions en communiquant délibérément à ces personnes des informations erronées ou en recourant à des manœuvres destinées à les tromper ;
« 6° S’abstenir d’organiser des colloques, manifestations ou réunions, dans lesquels les modalités de prise de parole par les personnes mentionnées aux 1° à 4° du même article 18-2 sont liées au versement d’une rémunération sous quelque forme que ce soit ;
« 7° S’abstenir d’utiliser, à des fins commerciales ou publicitaires, les informations obtenues auprès des personnes mentionnées aux 1° à 4° de l’article 18-2 ;
« 8° S’abstenir de vendre à des tiers des copies de documents provenant du Gouvernement, d’une autorité administrative ou publique indépendante ou d’utiliser du papier à en-tête ainsi que le logo de ces autorités publiques et de ces organes administratifs ;
« 9° S’attacher à respecter l’ensemble des règles prévues aux 1° à 8° du présent article dans leurs rapports avec l’entourage direct des personnes exerçant les fonctions mentionnées aux 1° à 4° du même article 18-2.
« Les présentes dispositions peuvent être précisées au sein d’un code de déontologie des représentants d’intérêts défini par décret en Conseil d’État, pris après un avis public de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique.
« Art. 18-6. – La Haute Autorité pour la transparence de la vie publique s’assure du respect des articles 18-3 et 18-5 par les représentants d’intérêts.
« Elle peut se faire communiquer, sur pièce, par les représentants d’intérêts, toute information ou tout document nécessaire à l’exercice de sa mission, sans que le secret professionnel puisse lui être opposé.
« Elle peut également procéder à des vérifications sur place dans les locaux professionnels des représentants d’intérêts, sur autorisation du juge des libertés et de la détention du tribunal de grande instance de Paris, dans des conditions fixées par décret en Conseil d’État.
« La Haute Autorité protège la confidentialité des informations et documents auxquels elle a accès pour l’exercice de sa mission, à l’exception des informations et documents dont la publication est prévue à la présente sous-section.
« La Haute Autorité peut être saisie :
« 1° Par les personnes mentionnées aux 1° à 4° de l’article 18-2 sur la qualification à donner, au regard du même article 18-2, à l’activité d’une personne physique ou d’une personne morale mentionnée au premier et au cinquième alinéas dudit article 18-2 ;
« 2° Par les personnes qui y sont assujetties sur le respect des obligations déontologiques déterminées en application de l’article 18-5.
« La Haute Autorité ou, par délégation, son président rend son avis dans un délai de deux mois à compter de sa saisine. Ce délai peut être prolongé de deux mois par décision de son président, après qu’il a informé l’auteur de la saisine.
« Elle peut également être saisie par l’une des associations agréées par elle dans les conditions prévues à l’article 20.
« Art. 18-7. – Lorsque la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique constate, de sa propre initiative ou à la suite d’un signalement, un manquement aux règles prévues aux articles 18-3 et 18-5, elle :
« 1° Adresse au représentant d’intérêts concerné une mise en demeure, qu’elle peut rendre publique, de respecter les obligations auxquelles il est assujetti, après l’avoir mis en état de présenter ses observations ;
« 2° Avise la personne entrant dans le champ des 1° à 4° de l’article 18-2 qui aurait répondu favorablement à une sollicitation effectuée par un représentant d’intérêts mentionné au 1° du présent article et, le cas échéant, lui adresse des observations, sans les rendre publiques.
« Art. 18-8. – Un décret en Conseil d’État, pris après avis de la Commission nationale de l’informatique et des libertés et de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique, fixe les modalités d’application de la présente sous-section.
« Sous-section 3
« Sanctions pénales
« Art. 18-9. – Le fait, pour un représentant d’intérêts, de ne pas communiquer, de sa propre initiative ou à la demande de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique, les informations qu’il est tenu de communiquer à cette dernière en application de l’article 18-3 est puni d’un an d’emprisonnement et de 15 000 € d’amende.
« Art. 18-10. – Le fait, pour un représentant d’intérêts auquel la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique a préalablement adressé, en application de l’article 18-7, une mise en demeure de respecter les obligations déontologiques prévues à l’article 18-5, de méconnaître à nouveau, dans les trois années suivantes, la même obligation est puni d’un an d’emprisonnement et de 15 000 € d’amende.
« Les mêmes peines sont applicables à un représentant d’intérêts mentionné à l’article 18-1-1 auquel l’autorité compétente a préalablement adressé une mise en demeure de respecter les règles déterminées en application du même article 18-1-1, qui méconnaît à nouveau, dans les trois années suivantes, la même obligation. »
I bis. – Après l’article 4 quater de l’ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, il est inséré un article 4 quinquies ainsi rédigé :
« Art. 4 quinquies. – Le bureau de chaque assemblée parlementaire détermine les règles applicables aux représentants d’intérêts entrant en communication avec un parlementaire, un collaborateur du président de l’assemblée intéressée, d’un parlementaire ou d’un groupe constitué au sein de cette assemblée ainsi que les agents des services des assemblées parlementaires dont la liste est déterminée par le bureau. Ces règles sont rendues publiques.
« L’organe chargé, au sein de chaque assemblée, de la déontologie parlementaire s’assure du respect de ces règles par les représentants d’intérêts. Il peut, à cet effet, être saisi par les personnes mentionnées au premier alinéa du présent article au sein de l’assemblée concernée. Il peut se faire communiquer toute information ou tout document nécessaire à l’exercice de sa mission.
« Lorsqu’il est constaté un manquement aux règles déterminées par le bureau, l’organe chargé de la déontologie parlementaire saisit le président de l’assemblée concernée. Celui-ci peut adresser au représentant d’intérêts concerné une mise en demeure, qui peut être rendue publique, de respecter les obligations auxquelles il est assujetti, après l’avoir mis en état de présenter ses observations. Les poursuites sont exercées à la requête du président de l’assemblée intéressée, après avis du bureau.
« Lorsque l’organe chargé de la déontologie parlementaire constate qu’une personne mentionnée au premier alinéa a répondu favorablement à une sollicitation effectuée par un représentant d’intérêts en méconnaissance des règles arrêtées par le bureau, il en avise la personne concernée et, sans les rendre publiques, lui adresse des observations. »
II. – (Non modifié) À la seconde phrase du 5° du I de l’article 20 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 précitée, après le mot : « intérêts », sont insérés les mots : « , au sens de l’article 18-2, ».
III. – Entrent en vigueur :
1° Le premier jour du sixième mois suivant la publication du décret en Conseil d’État prévu à l’article 18-8 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique et, au plus tard, le 1er juillet 2017, les articles 18-1 à 18-3, la sous-section 2 et la sous-section 3, à l’exception du second alinéa de l’article 18-10, de la section 3 bis de la même loi, dans leur rédaction résultant du présent article, et le II du présent article ;
2° Le 1er juillet 2017, la sous-section 1 de la section 3 bis de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 précitée dans sa rédaction résultant du présent article, ainsi que le I bis du présent article ;
3° Le 1er octobre 2017, le second alinéa de l’article 18-10 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 précitée dans sa rédaction résultant du présent article.
Par dérogation au 1° du présent III :
a) L’article 18-7, l’article 18-9 et le premier alinéa de l’article 18-10 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 précitée entrent en vigueur le premier jour du sixième mois suivant la date d’entrée en vigueur prévue au 1° du présent III ;
b) (Supprimé)
Mme la présidente. La parole est à M. le rapporteur.
M. François Pillet, rapporteur. Je voudrais, en quelques mots, présenter la position constante de la commission au sujet de l’article 13 du présent projet de loi, relatif au répertoire des représentants d’intérêts. L’idée initiale, à laquelle correspondait le texte déposé par le Gouvernement, était de rendre transparentes les relations entre décideurs publics et représentants d’intérêts pour l’élaboration des lois et règlements. Le texte de l’Assemblée nationale s’en est considérablement éloigné : qui trop embrasse, mal étreint !
Ce travail pouvait s’appuyer sur l’expérience antérieure des bureaux des deux assemblées qui ont fixé, dès 2009, des règles relatives aux relations entre les parlementaires et les représentants d’intérêts. Il n’y a donc aucun retard à combler, si ce n’est à l’échelon du pouvoir exécutif où aucune règle n’existe, ce à quoi le Gouvernement a voulu, à juste titre, mettre fin en proposant l’article 13.
Sur le principe, cet article convenait parfaitement au Sénat dans sa rédaction initiale. Il est d’autant plus logique que, rappelons-le, la phase parlementaire de l’élaboration de la loi est tout à fait transparente : les textes déposés et adoptés, les amendements, les rapports, les débats sont tous publiés et consultables sur internet. Chaque rapporteur indique les personnes qu’il a entendues et celles dont il a reçu des contributions écrites. Bref, alors que le Parlement offre le plus de garanties au citoyen pour connaître qui est intervenu sur l’élaboration de la norme, l’Assemblée nationale a focalisé ces efforts sur l’institution parlementaire, opérant des reculs sur d’autres. Je pense, par exemple, aux sections administratives du Conseil d’État qui ont été retirées en nouvelle lecture par l’Assemblée nationale sans que celle-ci explique ce choix mystérieux !
La réforme voulue par les députés est purement « optique » s’agissant des assemblées, puisque ces dernières disposent déjà de leurs propres règles qui, je le souligne, diffèrent. Sur ce point, sous l’empire de la réglementation actuelle, le Sénat est plus exigeant puisque nos collègues questeurs s’assurent qu’un groupe d’intérêts est réellement un représentant d’intérêts avant de l’inscrire sur le registre sénatorial, alors que, à l’Assemblée nationale, cette inscription est de droit. Avec la rédaction issue des travaux de l’Assemblée nationale, nul ne sait ce qu’il en sera à l’avenir, puisque le texte est muet sur les conditions pour examiner les demandes. Faut-il en conclure que c’est la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique qui statuera pour le compte du Gouvernement et du Parlement ?
En outre, le choix de la majorité de l’Assemblée nationale est trompeur : il donne l’impression de conforter la Haute Autorité en lui confiant toujours plus de missions, mais, ce faisant, il la fait crouler sous une charge de travail irréaliste. Les députés ont ajouté pêle-mêle dans le champ de ce répertoire : les élus locaux, leurs collaborateurs et les hauts fonctionnaires. Le président Nadal l’a dit devant notre commission : un tel périmètre est sans équivalent à l’étranger et il est insoutenable pour la Haute Autorité.
Toutefois, sur la proposition de son rapporteur, l’Assemblée nationale a marqué des ouvertures en nouvelle lecture par rapport aux observations du Sénat – je veux les saluer –, qu’il s’agisse des garanties procédurales accordées aux représentants d’intérêts, ou encore de la suppression du pouvoir de sanction de la Haute Autorité au profit de sanctions pénales prononcées par l’autorité judiciaire. J’ai donc proposé à la commission, en nouvelle lecture, de conserver les modifications qui n’appelaient pas d’objection de principe de notre part.
En revanche, la commission est revenue sur plusieurs points qui soulèvent des difficultés d’ordre constitutionnel. En lecture définitive, nos collègues députés pourront y remédier en reprenant nos amendements. J’ai longuement développé dans mon rapport les griefs constitutionnels qui peuvent être adressés au texte. L’examen des amendements nous permettra de les évoquer plus précisément. Si les députés ne se rangent pas à nos arguments constitutionnels, je ne doute pas que le Conseil constitutionnel sera alors appelé à en connaître.
J’invite également nos collègues députés à prendre connaissance des expériences étrangères dans ce domaine et à effectuer des comparaisons.