Mme la présidente. La discussion générale est close.
Nous passons à la discussion du texte de la commission.
projet de loi de modernisation de la justice du xxie siècle
TITRE IER
RAPPROCHER LA JUSTICE DU CITOYEN
Chapitre Ier
Renforcer la politique d’accès au droit
Article 1er
(Non modifié)
I. – (Non modifié)
II. – La loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l’aide juridique est ainsi modifiée :
1° L’article 54 est ainsi modifié :
a) Après le premier alinéa, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :
« Il participe à la mise en œuvre d’une politique locale de résolution amiable des différends. » ;
b) Après le deuxième alinéa, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :
« Il peut développer des actions communes avec d’autres conseils départementaux de l’accès au droit. » ;
2° L’article 55 est ainsi modifié :
aa) Le deuxième alinéa est complété par les mots : « de représentants » ;
a) Il est rétabli un 8° ainsi rédigé :
« 8° À Paris, de l’ordre des avocats au Conseil d’État et à la Cour de cassation ; »
b) Le 9° est ainsi rédigé :
« 9° D’une ou de plusieurs associations œuvrant dans le domaine de l’accès au droit, de l’aide aux victimes, de la conciliation ou de la médiation, désignée conjointement par le président du tribunal de grande instance du chef-lieu du département, par le procureur de la République près ce tribunal et par les membres mentionnés aux 2° à 8°, sur la proposition du représentant de l’État dans le département. » ;
b bis) Le 10° est abrogé ;
c) Les treizième et avant-dernier alinéas sont ainsi rédigés :
« Le conseil départemental de l’accès au droit est présidé par le président du tribunal de grande instance du chef-lieu du département, qui a voix prépondérante en cas de partage égal des voix. Le procureur de la République près ce tribunal en assure la vice-présidence.
« Un magistrat du siège ou du parquet de la cour d’appel chargé de la politique associative, de l’accès au droit et de l’aide aux victimes, désigné conjointement par le premier président de la cour d’appel dans le ressort de laquelle siège le conseil départemental de l’accès au droit et par le procureur général près cette cour, exerce la fonction de commissaire du Gouvernement. » ;
d) À la fin du dernier alinéa, la référence : « 10° » est remplacée par la référence : « 9° » ;
3° L’article 69-7 est ainsi modifié :
aa) Le premier alinéa est complété par le mot : « représentants » ;
ab) Au début des 1°, 2°, 4°, 5° et 6°, il est ajouté le mot : « De » ;
ac) Au début du 3°, le mot : « Le » est remplacé par le mot : « Du » ;
ad) Au début du 7°, les mots : « Un représentant des » sont remplacés par le mot : « Des » ;
a) Le 8° est ainsi rédigé :
« 8° D’une ou de plusieurs associations œuvrant dans le domaine de l’accès au droit, de l’aide aux victimes, de la conciliation ou de la médiation, désignée conjointement par le président du tribunal de première instance, par le procureur de la République près ce tribunal et par les membres mentionnés aux 3° à 7°, sur la proposition du haut-commissaire. » ;
b) Les onzième et avant-dernier alinéas sont ainsi rédigés :
« Le conseil de l’accès au droit est présidé par le président du tribunal de première instance, qui a voix prépondérante en cas de partage égal des voix. Le procureur de la République près ce tribunal en assure la vice-présidence.
« Un magistrat du siège ou du parquet de la cour d’appel chargé de la politique associative, de l’accès au droit et de l’aide aux victimes, désigné conjointement par le premier président de la cour d’appel et par le procureur général près cette cour, exerce la fonction de commissaire du Gouvernement. »
Mme la présidente. Je mets aux voix l'article 1er.
(L'article 1er est adopté.)
Chapitre II
Faciliter l’accès à la justice
Article 2
(Non modifié)
I. – (Non modifié)
II. – L’article 48-1 du code de procédure pénale est ainsi modifié :
1° Le dixième alinéa est complété par une phrase ainsi rédigée :
« Elles sont également directement accessibles aux agents de greffe du service d’accueil unique du justiciable prévu à l’article L. 123-3 du code de l’organisation judiciaire, pour les seuls besoins de fonctionnement de ce service, sous réserve que ces agents aient été habilités à cette fin dans des conditions fixées par décret en Conseil d’État. » ;
2° Au onzième alinéa, après la référence : « 706-108 », sont insérés les mots : « du présent code ».
III. – (Non modifié)
Mme la présidente. La parole est à M. Georges Patient, sur l'article.
M. Georges Patient. L’accès au droit et à la justice est inégalement garanti entre la France hexagonale et la France des outre-mer. Il existe de fortes disparités dans nombre de domaines, notamment en matière d’aide juridictionnelle.
En effet, l’aide juridictionnelle pose des difficultés réelles en termes de territorialité en outre-mer, ce qui n’est pas le cas dans l’Hexagone. Ainsi, un avocat ultramarin doit exposer, pour exercer sa mission d’aide juridictionnelle, des dépenses de déplacement non prises en charge par l’État. Or les distances sont particulièrement importantes dans le ressort d’un barreau d’outre-mer.
À titre d’exemple, en Guyane, l’activité judiciaire des tribunaux d’instance et de grande instance est organisée autour de deux pôles : un pôle central, à Cayenne, et un pôle secondaire, à Saint-Laurent-du-Maroni, avec une chambre détachée située à plus de 250 kilomètres de Cayenne. J’attire également l’attention sur l’impossibilité, pour l’avocat guyanais, d’assister un client placé en garde à vue dans une commune isolée accessible uniquement par avion.
En Guadeloupe, ou plutôt dans l’archipel guadeloupéen, il existe une triple insularité ! Les avocats des îles de Saint-Martin et de Saint-Barthélemy sont rattachés au barreau départemental de la Guadeloupe, située à plus de 230 kilomètres. C’est ainsi le seul territoire ultramarin qui offre une triple insularité géographique et institutionnelle.
En Nouvelle-Calédonie, la situation de l’aide juridictionnelle est la plus curieuse des particularités ultramarines. Ainsi, l’île de Wallis, située à plus de 1 900 kilomètres de Nouméa, est rattachée judiciairement à la Nouvelle-Calédonie !
Il ressort des textes en vigueur que l’État a pris des dispositions afin d’indemniser de leurs frais de transport les avocats de Polynésie française désignés pour assurer la défense des justiciables au titre de l’aide juridictionnelle, mais rien de tel n’est prévu pour les avocats des autres territoires ultramarins. J’avais déposé un amendement visant à régler ce problème, mais il a été déclaré irrecevable.
Monsieur le ministre, il est nécessaire de remédier à cette situation et d’intégrer dans le budget de l’aide juridictionnelle, comme pour la Polynésie française, une prise en charge des frais de déplacement des avocats ultramarins prêtant leur concours aux bénéficiaires de l’aide juridictionnelle.
Mme la présidente. Je mets aux voix l'article 2.
(L'article 2 est adopté.)
Article 2 bis
(Supprimé)
TITRE II
FAVORISER LES MODES ALTERNATIFS DE RÈGLEMENT DES DIFFÉRENDS
Article 3
À peine d’irrecevabilité que le juge peut prononcer d’office, la saisine du tribunal d’instance par déclaration au greffe ou par voie d’assignation doit être précédée d’une tentative de conciliation menée par un conciliateur de justice, sauf :
1° Si l’une des parties au moins sollicite l’homologation d’un accord ;
2° Si les parties justifient d’autres diligences entreprises en vue de parvenir à une résolution amiable de leur litige ;
3° Si l’absence de recours à la conciliation est justifiée par un motif légitime ;
4° Si cette tentative de conciliation risque, compte tenu des délais dans lesquels elle est susceptible d’intervenir, de porter atteinte au droit des intéressés d’avoir accès au juge dans un délai raisonnable. – (Adopté.)
Article 4
I. – (Non modifié)
I bis. – (Non modifié) À la première phrase de l’article 22 de la loi n° 95-125 du 8 février 1995 relative à l’organisation des juridictions et à la procédure civile, pénale et administrative, le mot : « judiciaire » est supprimé.
II. – (Non modifié) Le code de justice administrative est ainsi modifié :
1° L’article L. 211-4 et le chapitre Ier ter du titre VII du livre VII sont abrogés ;
1° bis Le titre Ier du livre Ier est complété par un chapitre IV ainsi rédigé :
« CHAPITRE IV
« La médiation
« Art. L. 114-1. – Lorsque le Conseil d’État est saisi d’un litige en premier et dernier ressort, il peut, après avoir obtenu l’accord des parties, ordonner une médiation pour tenter de parvenir à un accord entre celles-ci selon les modalités prévues au chapitre III du titre Ier du livre II. » ;
1° ter Le titre Ier du livre II est complété par un chapitre III ainsi rédigé :
« CHAPITRE III
« La médiation
« Section 1
« Dispositions générales
« Art. L. 213-1. – La médiation régie par le présent chapitre s’entend de tout processus structuré, quelle qu’en soit la dénomination, par lequel deux ou plusieurs parties tentent de parvenir à un accord en vue de la résolution amiable de leurs différends, avec l’aide d’un tiers, le médiateur, choisi par elles ou désigné, avec leur accord, par la juridiction.
« Art. L. 213-2. – Le médiateur accomplit sa mission avec impartialité, compétence et diligence.
« Sauf accord contraire des parties, la médiation est soumise au principe de confidentialité. Les constatations du médiateur et les déclarations recueillies au cours de la médiation ne peuvent être divulguées aux tiers ni invoquées ou produites dans le cadre d’une instance juridictionnelle ou arbitrale sans l’accord des parties.
« Il est fait exception au deuxième alinéa dans les cas suivants :
« 1° En présence de raisons impérieuses d’ordre public ou de motifs liés à la protection de l’intérêt supérieur de l’enfant ou à l’intégrité physique ou psychologique d’une personne ;
« 2° Lorsque la révélation de l’existence ou la divulgation du contenu de l’accord issu de la médiation est nécessaire pour sa mise en œuvre.
« Art. L. 213-3. – L’accord auquel parviennent les parties ne peut porter atteinte à des droits dont elles n’ont pas la libre disposition.
« Art. L. 213-4. – Saisie de conclusions en ce sens, la juridiction peut, dans tous les cas où un processus de médiation a été engagé en application du présent chapitre, homologuer et donner force exécutoire à l’accord issu de la médiation.
« Section 2
« Médiation à l’initiative des parties
« Art. L. 213-5. – Les parties peuvent, en dehors de toute procédure juridictionnelle, organiser une mission de médiation et désigner la ou les personnes qui en sont chargées.
« Elles peuvent également, en dehors de toute procédure juridictionnelle, demander au président du tribunal administratif ou de la cour administrative d’appel territorialement compétent d’organiser une mission de médiation et de désigner la ou les personnes qui en sont chargées, ou lui demander de désigner la ou les personnes qui sont chargées d’une mission de médiation qu’elles ont elles-mêmes organisée.
« Le président de la juridiction peut déléguer sa compétence à un magistrat de la juridiction.
« Lorsque le président de la juridiction ou son délégataire est chargé d’organiser la médiation et qu’il choisit de la confier à une personne extérieure à la juridiction, il détermine s’il y a lieu d’en prévoir la rémunération et fixe le montant de celle-ci.
« Les décisions prises par le président de la juridiction ou son délégataire en application du présent article ne sont pas susceptibles de recours.
« Lorsqu’elle constitue un préalable obligatoire au recours contentieux en application d’une disposition législative ou réglementaire, la médiation présente un caractère gratuit pour les parties.
« Art. L. 213-6. – Les délais de recours contentieux sont interrompus et les prescriptions sont suspendues à compter du jour où, après la survenance d’un différend, les parties conviennent de recourir à la médiation ou, à défaut d’écrit, à compter du jour de la première réunion de médiation.
« Ils recommencent à courir à compter de la date à laquelle soit l’une des parties ou les deux, soit le médiateur déclarent que la médiation est terminée. Les délais de prescription recommencent à courir pour une durée qui ne peut être inférieure à six mois.
« Section 3
« Médiation à l’initiative du juge
« Art. L. 213-7. – Lorsqu’un tribunal administratif ou une cour administrative d’appel est saisi d’un litige, le président de la formation de jugement peut, après avoir obtenu l’accord des parties, ordonner une médiation pour tenter de parvenir à un accord entre celles-ci.
« Art. L. 213-8. – Lorsque la mission de médiation est confiée à une personne extérieure à la juridiction, le juge détermine s’il y a lieu d’en prévoir la rémunération et fixe le montant de celle-ci.
« Lorsque les frais de la médiation sont à la charge des parties, celles-ci déterminent librement entre elles leur répartition.
« À défaut d’accord, ces frais sont répartis à parts égales, à moins que le juge n’estime qu’une telle répartition est inéquitable au regard de la situation économique des parties.
« Lorsque l’aide juridictionnelle a été accordée à l’une des parties, la répartition de la charge des frais de la médiation est établie selon les règles prévues au troisième alinéa du présent article. Les frais incombant à la partie bénéficiaire de l’aide juridictionnelle sont à la charge de l’État, sous réserve de l’article 50 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l’aide juridique.
« Le juge fixe le montant de la provision à valoir sur la rémunération du médiateur et désigne la ou les parties qui consigneront la provision dans le délai qu’il détermine. La désignation du médiateur est caduque à défaut de consignation dans le délai et selon les modalités impartis. L’instance est alors poursuivie.
« Art. L. 213-9. – Le médiateur informe le juge de ce que les parties sont ou non parvenues à un accord.
« Art. L. 213-10. – Les décisions prises par le juge en application des articles L. 213-7 et L. 213-8 ne sont pas susceptibles de recours. » ;
2° à 4° (Supprimés)
II bis. – (Supprimé)
III. – (Non modifié) Le chapitre III du titre Ier du livre II du code de justice administrative est applicable aux juridictions relevant du Conseil d’État qui ne sont pas régies par ce code.
IV. – (Non modifié) À compter de la publication de la présente loi, les missions de conciliation confiées à un tiers en application de l’article L. 211-4 du code de justice administrative, dans sa rédaction antérieure à la présente loi, se poursuivent, avec l’accord des parties, selon le régime de la médiation administrative défini au chapitre III du titre Ier du livre II du même code, dans sa rédaction résultant de la présente loi.
V. – (Non modifié) Le code des relations entre le public et l’administration est ainsi modifié :
1° À l’article L. 422-1, la référence : « L. 211-4 » est remplacée par la référence : « L. 213-5 » et le mot : « conciliation » est remplacé par le mot : « médiation » ;
2° À l’article L. 422-2, les références : « L. 771-3 et suivants » sont remplacées par les références : « L. 213-7 à L. 213-10 » et, à la fin, le mot : « transfrontaliers » est supprimé.
VI. – (Non modifié) Au dernier alinéa de l’article 2-1 de la loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968 relative à la prescription des créances sur l’État, les départements, les communes et les établissements publics, les mots : « dans les cas prévus à l’article L. 771-3 » sont remplacés par les mots : « selon les modalités définies au chapitre III du titre Ier du livre II ».
Mme la présidente. L'amendement n° 115 rectifié, présenté par MM. Mézard, Amiel, Arnell, Barbier, Bertrand, Castelli, Collin, Collombat, Esnol, Fortassin et Guérini, Mmes Jouve, Laborde et Malherbe et MM. Requier et Vall, est ainsi libellé :
Supprimer cet article.
La parole est à M. Jacques Mézard.
M. Jacques Mézard. Le 17 juin 2015, le vice-président du Conseil d’État soulignait, lors d’une allocution prononcée à la maison du barreau de Paris, que les modes alternatifs de règlement des différends peinaient à se développer en matière administrative, en raison du caractère récent et restreint des instruments de règlement amiable existants, ainsi que de la faible incitation, pour le requérant, à y recourir du fait de la réduction des délais de jugement et du faible coût de la justice administrative.
L'article 4 du projet de loi s'inspire d'une partie des recommandations contenues dans cette même allocution et permet notamment d'étendre le champ de la médiation, règlement amiable confié à un tiers rémunéré, au-delà de son cham périmètre d'application actuel, limité à la résolution des conflits transfrontaliers.
Les dispositions proposées comportent cependant plusieurs risques, qui justifient à nos yeux leur suppression.
Tout d’abord, la possibilité de recourir à une conciliation, mode de règlement amiable gratuit, est supprimée du code de justice administrative.
Ensuite, l'accessibilité de la médiation, qui est étendue à l'ensemble de la matière administrative, est insuffisamment garantie. Il est seulement précisé que la médiation présente un caractère gratuit pour les parties lorsqu'elle constitue un préalable obligatoire au recours contentieux. Or la commission des lois du Sénat a supprimé la liste de contentieux pouvant faire l'objet d’une médiation obligatoire préalable à titre expérimental.
Par ailleurs, la généralisation de la médiation nécessite la formation de médiateurs spécialistes de la matière administrative, y compris de médiateurs bénévoles pour assurer la mission de médiation obligatoire préalable.
Enfin, l'accord obtenu à la suite d'une médiation n'ayant pas l'autorité de la chose jugée, il est probable que ces dispositions allongeront les délais de règlement des différends et nuiront à l'accès au juge administratif.
Mme la présidente. Quel est l’avis de la commission ?
M. Yves Détraigne, rapporteur. La commission a émis un avis défavorable sur cet amendement visant à supprimer l’expérimentation des modes alternatifs de règlement des différends en matière administrative. Il faut laisser une chance à cette procédure.
Mme la présidente. Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. Jean-Jacques Urvoas, garde des sceaux. Le Gouvernement émet également un avis défavorable sur cet amendement.
Avant d’être modifié par la commission des lois du Sénat, le texte créait un régime complet en rassemblant l’ensemble des procédures sous un même vocable, ce qui constituait un véritable effort de simplification. Le code de justice administrative prévoit aujourd'hui la médiation et la conciliation, ce qui est, à mon sens, source de confusion. En outre, nous pensons que le fait de permettre un règlement à l’amiable des litiges entre les administrés et les administrations constitue un véritable avantage.
Mme la présidente. Monsieur Mézard, l'amendement n° 115 rectifié est-il maintenu ?
M. Jacques Mézard. Oui, madame la présidente.
Je rappellerai à notre excellent collègue Yves Détraigne d’autres expérimentations, notamment celle des citoyens assesseurs dans les tribunaux correctionnels, qui montrent qu’expérimenter n’est pas toujours quelque chose de très positif…
Mme la présidente. L'amendement n° 116 rectifié, présenté par MM. Mézard, Amiel, Arnell, Barbier, Bertrand, Castelli, Collin, Collombat, Esnol, Fortassin et Guérini, Mmes Jouve, Laborde et Malherbe et MM. Requier et Vall, est ainsi libellé :
Alinéa 4
Rédiger ainsi cet alinéa :
1° Le chapitre Ier ter du titre VII du livre VII est abrogé ;
La parole est à M. Jacques Mézard.
M. Jacques Mézard. Il s’agit d’un amendement de repli, qui connaîtra probablement le même sort que le précédent… Il vise à maintenir la possibilité de recourir à des conciliations gratuites en matière administrative, afin de laisser à disposition des acteurs de ce contentieux le maximum d'instruments de règlement amiable des différends.
Mme la présidente. Quel est l’avis de la commission ?
M. Yves Détraigne, rapporteur. La commission est également défavorable à cet amendement.
Je rappelle que les contentieux concernés représentent 16 % des recours enregistrés en 2015 pour les contentieux sociaux et 12 % des recours enregistrés pour les contentieux de la fonction publique.
Mme la présidente. Quel est l’avis du Gouvernement ?
Mme la présidente. Monsieur Mézard, l'amendement n° 116 rectifié est-il maintenu ?
M. Jacques Mézard. Oui, madame la présidente.
Mme la présidente. L'amendement n° 40, présenté par MM. Bigot, Richard, Sueur et les membres du groupe socialiste et républicain, est ainsi libellé :
Alinéa 43
Rétablir le II bis dans la rédaction suivante :
II bis. – À titre expérimental et pour une durée de quatre ans à compter de la promulgation de la présente loi, les recours contentieux formés par certains agents soumis aux dispositions de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires à l’encontre d’actes relatifs à leur situation personnelle et les requêtes relatives aux prestations, allocations ou droits attribués au titre de l’aide ou de l’action sociale, du logement ou en faveur des travailleurs privés d’emploi peuvent faire l’objet d’une médiation préalable obligatoire, dans des conditions fixées par décret en Conseil d’État.
La parole est à M. Alain Richard.
M. Alain Richard. La médiation préalable a pour objet de rechercher, dans l’intérêt des deux parties, y compris l’administration, une solution au litige. Par définition, elle ne peut constituer un obstacle à la saisine de la justice, le consentement des deux parties en présence étant requis.
En l’espèce, à titre expérimental, il est proposé, pour certains contentieux rappelés à l’instant par le rapporteur, de rendre cette médiation préalable obligatoire. En effet, il s’agit de domaines dans lesquels l’administration revoit assez fréquemment sa position. Il convient de trouver une solution de nature à éviter la prolongation du contentieux et à satisfaire les uns et les autres.
Cette expérimentation était prévue dans le texte soumis au Sénat, mais la commission des lois l’a supprimée. Il nous paraît judicieux et cohérent, au regard du vote qui vient d’intervenir, de la conduire dans des domaines spécialisés, après, bien entendu, consultation du Conseil d’État, lequel peut assurer une régulation.
Nous proposons donc de rétablir la possibilité d’expérimenter, pour une durée de quatre ans, un pré-contentieux obligatoire dans les domaines visés par l’amendement.
Mme la présidente. Quel est l’avis de la commission ?
M. Yves Détraigne, rapporteur. La commission estime que, avant d’envisager de décharger la juridiction administrative de ces contentieux de masse en confiant une mission de médiation préalable obligatoire à une entité telle que le Défenseur des droits, il serait pour le moins utile de disposer d’éléments permettant de mesurer l’impact d’une telle mesure et de comprendre son articulation avec les recours administratifs préalables obligatoires.
Par ailleurs, le renvoi de la fixation des conditions de cette expérimentation à un décret en Conseil d’État lui semble problématique. Outre l’imprécision du périmètre des litiges concernés – il est question des recours contentieux formés par « certains agents » –, l’article 5 de la loi organique du 29 mars 2011 relative au Défenseur des droits prévoit une simple faculté, pour les personnes qui s’estiment lésées dans leurs droits et libertés par le fonctionnement d’une administration, de saisir le Défenseur des droits. Or le recours à la médiation institué par cet amendement, fût-ce à titre expérimental, serait obligatoire.
La commission émet donc un avis défavorable.
Mme la présidente. Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. Jean-Jacques Urvoas, garde des sceaux. Le Gouvernement est favorable à cet amendement.
D’abord, par principe, nous préférons toujours qu’un règlement amiable des litiges puisse intervenir, afin de permettre aux juges de se concentrer sur les dossiers difficiles. Cet amendement s’inscrit donc parfaitement dans la ligne que nous avons adoptée.
Ensuite, tenter une telle expérimentation pour des contentieux sociaux et certains contentieux de la fonction publique nous paraît intéressant, sachant que le vice-président du Conseil d’État lui-même en évoquait la perspective dans son rapport sur la modernisation de la justice administrative.
Cette proposition répond donc à la volonté du Gouvernement de simplifier et de mieux organiser le fonctionnement de la justice. À cet égard, eu égard à la nécessité de faire face à la croissance incessante des demandes des justiciables, je revendique l’approche « managériale » dénoncée par un orateur de la discussion générale. Ce qualificatif ne me paraît pas infamant.
Mme la présidente. La parole est à M. Alain Richard, pour explication de vote.
M. Alain Richard. L’objection du rapporteur relative à l’absence d’étude d’impact peut aisément être écartée : la médiation obligatoire s’applique depuis plus de quinze ans au personnel de la défense – c’est moi qui ai eu la charge de l’instaurer – et elle a permis de réduire des deux tiers le nombre des contentieux. L’étude d’impact existe donc, en tout cas pour les contentieux de la fonction publique !