M. le président. La parole est à M. Jean-Noël Guérini.
M. Jean-Noël Guérini. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'État, mes chers collègues, il nous est demandé aujourd’hui d’autoriser l’accession de la France au protocole sur le statut des quartiers généraux militaires internationaux créés en vertu du traité de l’Atlantique Nord.
Cet ordre du jour nous renvoie aux débats animés qui se sont déroulés en mars 2009, au moment de la réintégration de notre pays dans le commandement intégré de l’OTAN.
Personnellement, je reste persuadé que ce fut une erreur politique.
D’abord, cette réintégration vide de sens le projet de défense européenne.
Ensuite, elle place l’Europe et la France sous protectorat américain, ce qui nous engage souvent à participer aux guerres d’influence menées par les États-Unis.
Enfin, la participation de notre pays, troisième contributeur aux budgets de l’OTAN, s’élève à quelque 220 millions d’euros.
Ce sont là trois handicaps dont nous pouvons mesurer, hélas ! les conséquences.
Bien évidemment, le débat est clos… Mais il me semble nécessaire de replacer notre discussion dans ce contexte, car, sous une appellation aux allures martiales, on nous invite à pallier les lacunes d’une décision politique prise en son temps –autorisez-moi cette familiarité – « à la va-vite », « sur un coup de tête ».
Ce choix a été fait sans que l’on assure une sécurité juridique totale aux 240 personnels militaires et civils des autres pays membres de l’Alliance basés en France et aux quartiers généraux militaires interalliés installés sur notre territoire.
Permettez-moi, monsieur le secrétaire d'État, de vous poser une question simple et pragmatique : pourquoi n’a-t-on pas accordé l’accession à ce protocole lors de la discussion de cette décision ? C’eût été logique…
Si le Sénat avait été autorisé, conformément aux articles 49, alinéa 4, et 50-1 de la Constitution, à se prononcer sur la déclaration de politique générale traitant de la réintégration au sein de commandement intégré de l’OTAN, nous aurions conseillé à l’exécutif alors en place de conforter juridiquement sa décision politique.
Monsieur le secrétaire d'État, nonobstant ma position, je vous remercie du respect que vous témoignez à ces personnels et vous indique que je voterai en faveur de l’adoption de ce texte, tout comme treize de mes collègues du RDSE, les trois autres s’abstenant.
Mais cet accord n’est pas un chèque en blanc… Pour préciser ma pensée, j’oserai m’approprier une maxime gaullienne qui ne manquera pas de faire sourire malicieusement mes collègues bucco-rhodaniens et, au-delà, tous ceux qui connaissent la devise des Baux-de-Provence : « allié mais pas vassal ». (Sourires.)
Je réaffirme donc avec fermeté les positions fondamentales qui me tiennent à cœur s’agissant de la défense antimissiles balistiques, qui « doit être complémentaire et non substituable », comme l’a rappelé le Président de la République lors du vingt-troisième sommet de l’OTAN, en mai 2012, et des intérêts militaro-industriels de l’Union européenne et de la France, que nous devons protéger.
Protégeons ce que nous sommes, protégeons les intérêts de la France. C’est aussi cela qu’attendent les Français : de la cohérence, de l’ambition et un cap pour l’avenir. (Applaudissements sur les travées du RDSE. – Mme Mireille Jouve applaudit également.)
M. le président. La parole est à M. Yves Pozzo di Borgo. (Applaudissements sur les travées de l'UDI-UC.)
M. Yves Pozzo di Borgo. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'État, mes chers collègues, le présent texte est une mesure de conséquence du retour de la France au sein du commandement intégré de l’OTAN, que j’avais approuvé. En tant que tel, il appelle en réalité peu de développements. C’est pourtant bien dommage, car nous ne pouvons plus faire l’économie d’une réflexion globale sur le rôle de l’OTAN en Europe et dans le monde contemporain.
L’OTAN a été créée pendant la guerre froide, pour la guerre froide. C’était un outil de lutte et de dissuasion contre l’URSS et, maintenant que celle-ci a disparu, l’OTAN demeure comme une alliance privée d’adversaire et a tendance à s’en créer d’artificiels. À ce titre, il est insuffisant de dire que, à l’heure actuelle, l’OTAN est un outil privilégié de sécurité collective dans la société internationale.
Son fonctionnement n’est pas satisfaisant, quoi qu’en disent M. le secrétaire d'État et M. le rapporteur. Il demeure encore resserré autour de quatre pays anglo-saxons, ceux qu’on appelle les « four eyes » : le Canada, l’Australie, la Grande-Bretagne et, bien évidemment, les États-Unis. Autant le dire, l’OTAN repose principalement sur le commandement américain et, par voie de conséquence, sur le complexe militaro-industriel qui le sous-tend. Que pèsent la France et les autres pays européens dans cette architecture ? Bien peu de chose en fait.
Dans ces conditions, cette alliance est dotée dans son génome même d’un programme stratégique qui fait la part belle à des intérêts économiques bien compris outre-Atlantique, cela parfois au mépris de l’apaisement que demande la sécurité collective européenne.
À ce titre, l’Europe s’est signalée depuis deux ans comme l’un des nœuds les plus sensibles de l’arc de crise global. Le fonctionnement actuel de l’OTAN ne permet pas –au contraire même, dirais-je – d’apaiser la situation en Ukraine, au-delà du compromis, toujours fragile, de Minsk. Il ne permet pas non plus de déterminer une solution à la crise irako-syrienne, dans laquelle la Turquie, pourtant membre de l’Alliance, a pu jouer un rôle très ambigu.
Aussi avons-nous plus que jamais besoin de recentrer l’OTAN sur les problématiques européennes qui ont présidé à sa conception dès le traité de Bruxelles. L’OTAN ne saurait demeurer le véhicule d’une nostalgie de la guerre froide, mais doit devenir enfin le vecteur de sécurité en Europe qu’elle devrait être.
Nous devons avoir une véritable ambition, celle d’une OTAN européanisée. L’Alliance doit devenir l’une des deux jambes de la défense du continent européen avec, à ses côtés, une véritable défense européenne intégrée et autonome.
M. Jeanny Lorgeoux. Vous êtes un utopiste !
M. Yves Pozzo di Borgo. Équilibrer l’OTAN avec la défense européenne, c’est préserver l’autonomie stratégique et défensive de notre continent, c’est garantir la souveraineté des nations européennes.
Aussi ne puis-je que regretter que, à l’heure actuelle, l’Europe de la défense demeure un slogan. Son inexistence conduit de fait nos voisins européens à l’inertie et à confier leur sort à une défense exclusivement dominée par l’OTAN. Voyez les pays baltes, la Pologne, le prochain Livre blanc allemand. Or, tant que l’Alliance sera pilotée à titre principal par les États-Unis, cela n’aura aucun sens, et je crois vraiment qu’il est temps de nous ressaisir, du côté européen et français, sur cette question.
Des initiatives de haut niveau existent. La commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, sur l’initiative de son président, Jean-Pierre Raffarin, a récemment auditionné Thierry Breton sur la mise en place d’un fonds de financement d’une défense authentiquement européenne, proposition qui est d’une très grande intelligence. Je souhaite d’ailleurs que la commission des affaires européennes et la commission des finances du Sénat se saisissent de ce dossier.
Il nous incombe de nous doter de notre complexe militaro-industriel plutôt que de vivre dans la dépendance et sous l’autorité d’une puissance étrangère, fût-elle amie. Pensons aux drones ou à l’alerte avancée.
Pour ces raisons, et parce que je crois foncièrement à la nécessité de faire de l’OTAN une force plus européenne, je voterai à titre personnel contre ce texte : je n’ai pas de reproche de fond à formuler à son encontre, je ne vote pas non plus contre l’OTAN ; je vote simplement contre l’idée que l’OTAN, dans son fonctionnement actuel, serait l’horizon indépassable de la défense de notre continent, au détriment d’une véritable défense européenne. C’est une position symbolique, personnelle et pédagogique. En revanche, une grande partie des membres du groupe UDI-UC votera en faveur de l’adoption de ce projet de loi. (Applaudissements sur certaines travées de l'UDI-UC. – Mme Michelle Demessine et M. Robert Hue applaudissent également.)
M. le président. La parole est à Mme Michelle Demessine.
Mme Michelle Demessine. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'État, mes chers collègues, nous examinons aujourd’hui le projet de loi autorisant l’approbation d’une nouvelle adhésion de la France au protocole sur le statut des quartiers généraux militaires internationaux.
Il s’agit en effet d’une nouvelle adhésion, puisque ce protocole avait été dénoncé en 1966, lorsque la France du général de Gaulle s’était retirée du commandement militaire intégré de l’OTAN. C’est, bien sûr, dans le contexte bien particulier de la « guerre froide » entre les puissances occidentales et les pays rassemblés autour de l’Union soviétique. Je rappelle que le général de Gaulle était un allié loyal des États-Unis, mais qu’il souhaitait affirmer la souveraineté de la France et son autonomie stratégique par rapport à une organisation politico-militaire qu’il estimait inféodée à ceux-ci.
Le contexte géopolitique a bien entendu radicalement changé depuis cinquante ans, mais il faut avoir en mémoire ces éléments historiques pour comprendre la situation d’aujourd’hui et la démarche qui sous-tend cette réadhésion.
Accéder à nouveau à ce protocole pourrait sembler n’être qu’une formalité et une simple régularisation juridique, car c’est la conséquence logique de la décision prise par le Président Sarkozy, en 2009, de réintégrer pleinement la structure de commandement militaire de l’OTAN.
Il est vrai qu’il s’agit d’un texte technique qui ne pose pas beaucoup de problèmes en lui-même, puisque le protocole a avant tout pour objet de garantir un statut aux quartiers généraux et une couverture juridique aux personnels des pays alliés en poste en France.
L’exposé des motifs du projet de loi met l’accent sur la simplification de la vie des personnels étrangers dans les quartiers généraux situés sur le territoire national. En retour, l’attractivité de la France aux yeux des pays tiers s’en trouverait renforcée, ainsi que son influence au sein de l’OTAN.
Or j’estime que, dans le contexte géopolitique actuel, avec toutes les situations de crise dans lesquelles l’OTAN est directement ou indirectement impliquée, une telle adhésion revêt une signification particulière et une dimension qui va bien au-delà de ces avantages supposés. Accéder au protocole serait implicitement approuver les objectifs politiques d’une organisation dont nous considérons qu’elle n’a plus de raison d’être depuis la fin de la « guerre froide ».
Contre le gouvernement de François Fillon, nous avions présenté en 2009 une motion de censure qui condamnait cette réintégration dans le commandement militaire intégré de l’OTAN. Plus largement, cette motion dénonçait, selon l’expression de l’orateur du groupe socialiste de l’Assemblée nationale, « l’agressivité d’une alliance militaire qui se transforme en organisation politique de l’Occident ».
Les événements de ces dernières années ne sont pas de nature à nous faire changer d’avis. Au contraire, ils nous confortent dans notre analyse.
Pendant quelques années, l’OTAN s’est interrogée sur sa vocation et a tenté de définir un « nouveau concept stratégique », des officiers généraux français se trouvant d’ailleurs à la tête de cette réflexion.
Nous nous opposons fermement à un certain nombre de ses orientations stratégiques, et tout particulièrement à sa dangereuse politique d’élargissement et de renforcement de ses moyens, en direction de pays qui faisaient auparavant partie de la zone d’influence de l’ex-Union soviétique.
La crise ukrainienne en est une illustration. L’on a pu mesurer combien l’OTAN contribuait à attiser les tensions avec la Russie, quand la France et l’Allemagne cherchaient elles, au contraire, une solution politique.
Le dernier exemple concret de cette politique agressive a été fourni, en février dernier à Bruxelles, par la présentation aux membres de l’Alliance par le secrétaire d’État américain à la défense d’un plan dit de « réassurance européenne ». Celui-ci consiste principalement en un projet d’investissement de plus de 3 milliards de dollars destiné à renforcer, dans le cadre de l’OTAN, la présence américaine en Europe avec un prépositionnement de forces en Pologne et dans les États baltes.
C’est la mise en œuvre de ce type de projets que nous ne voulons aucunement faciliter. Il y a une contradiction majeure entre l’appartenance à cette organisation politico-militaire qui met principalement en œuvre des stratégies agressives et la volonté – tout au moins affichée – du Gouvernement de chercher d’abord des solutions politiques aux conflits.
Pour cet ensemble de raisons, le groupe communiste républicain et citoyen votera contre ce projet de loi autorisant l’accession de la France au protocole dit « de Paris ». (Applaudissements sur les travées du groupe CRC.)
M. le président. La parole est à M. Daniel Reiner.
M. Daniel Reiner. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'État, mes chers collègues, nous ratifions aujourd’hui une convention qui est, comme l’a dit Yves Pozzo di Borgo, la conséquence du retour de la France au sein de la structure intégrée de l’OTAN, c'est-à-dire du pilier militaire de l’Alliance atlantique.
C’est au cours du sommet de Strasbourg de 2009, à l’occasion du soixantième anniversaire de l’Alliance atlantique, que la France, par la voix de son Président, a annoncé sa volonté de réintégrer le commandement intégré de l’OTAN, qu’elle avait quitté le 30 mars 1966, sur la décision du général de Gaulle.
Faut-il rappeler ici que cette sortie s’inscrivait dans le contexte de l’époque, celle d’une France, nouvelle et jeune puissance nucléaire, qui souhaitait asseoir une certaine forme d’autonomie stratégique ? Cet acte d’affirmation politique à l’endroit des États-Unis a eu pour conséquence le retour de la pleine souveraineté française sur les installations militaires de l’Alliance sises sur son territoire national – on le sait bien en Lorraine, où ces installations étaient nombreuses –, ainsi que le transfert à Mons, en Belgique, du siège, installé d’abord au palais de Chaillot puis au palais de l’OTAN porte Dauphine, et du quartier général, alors à Rocquencourt.
Cependant, si la France s’est désengagée de la structure militaire, elle est restée solidaire de l’Alliance sur le plan politique, notamment à l’occasion de la crise des euromissiles. Quelque 200 officiers continuaient d’assurer la liaison entre les forces de l’Alliance et les forces françaises, notamment nos forces en Allemagne, sur le fondement de l’accord Ailleret-Lemnitzer de 1967. De même, elle a activement participé plus tard aux opérations de l’OTAN dans les Balkans, en Bosnie puis au Kosovo, dans le cadre des forces IFOR et KFOR. Elle était même le premier contributeur européen.
L’une des raisons avancées pour le retour de la France dans le commandement militaire intégré tenait au souci de peser au sein de l’OTAN d’un poids au moins équivalent à sa contribution financière, qui représente 11 % du budget total de cette organisation. Ainsi, et ce résultat n’est pas négligeable, elle a obtenu, à l’issue du sommet de Strasbourg, en 2009, l’un des deux commandements majeurs, celui de la transformation, sis à Norfolk.
De fait, ce sont 825 officiers français qui devraient évoluer aujourd’hui au sein des structures otaniennes. Assez paradoxalement, le rapport de 2012 de la Cour des comptes souligne l’incapacité de notre pays à pouvoir l’ensemble des postes qui lui sont réservés : ainsi, 150 ne sont pas pourvus.
Sur la demande du Président de la République, en 2012, après l’élection présidentielle, Hubert Védrine a fait un bilan de ce retour de la France et conclu qu’une « (re)sortie française du commandement intégré n’était pas une option ». Outre son coût politique, une telle démarche nous affaiblirait stratégiquement. Le débat est donc clos, quoi qu’en pensent certains.
Venons-en au texte qui nous est soumis aujourd’hui.
En quittant les structures intégrées en 1966, la France dénonçait par la même occasion le protocole de Paris, lequel « définit le cadre juridique du stationnement des organismes de l’OTAN et de leurs personnels au sein des pays de l’Alliance, en traitant particulièrement le cas des quartiers généraux » et assure, dans les « quartiers généraux militaires interalliés créés en vertu du traité de l’Atlantique Nord, une couverture juridique aux personnels militaires et civils stationnés ainsi qu’à leurs personnes à charge, et précise les garanties et privilèges dont ils bénéficieront – exonérations, protection juridictionnelle, règlement des dommages ».
En réintégrant la structure intégrée de l’Alliance, la France a naturellement recommencé à accueillir au sein de ses états-majors des personnels de l’OTAN sans qu’ils bénéficient d’un statut spécifique. Cette situation a d’ailleurs nécessité des arrangements juridiques, parfois bilatéraux, de circonstance et eu pour effet, il faut le dire, une attractivité moindre de la France sur ce plan, alors que l’interopérabilité avec nos partenaires est cruciale, puisque nous sommes engagés avec eux sur plusieurs théâtres.
De fait, la France a introduit devant le Conseil de l’Atlantique Nord une demande de réadhésion au protocole de Paris, approuvée à l’unanimité le 21 janvier 2015. Je m’étonne d’ailleurs, avec d’autres, que nous procédions aussi tardivement à cette démarche de normalisation.
Outre l’application du SOFA OTAN, le texte définit la qualification de quartier général international et de quartier général suprême, ainsi que le périmètre d’application des dispositions qui découlent du texte pour les forces armées, les éléments civils et les personnes à charge.
Les quartiers généraux bénéficieront de la personnalité juridique et de l’inviolabilité des documents et archives. Les personnels disposeront d’exonérations fiscales semblables à celles dont bénéficient les fonctionnaires des institutions internationales.
À titre d’exemple, le quartier général du corps de réaction rapide de Lille, certifié OTAN, et celui du corps de réaction rapide européen de Strasbourg, également certifié OTAN, pourraient bénéficier du présent accord.
Il en va de même du quartier général de l’état-major de la force aéromaritime française de réaction rapide, situé à Toulon, du Centre d’analyse et de simulation pour la préparation aux opérations aériennes de Lyon-Mont Verdun et de quelques autres structures françaises qui participent largement au maillage de l’Alliance.
Cet accord vise donc à harmoniser les statuts des personnels évoluant au sein des structures de l’Alliance et à assurer une cohérence juridique d’ensemble à l’échelle des États membres. Bien évidemment, le groupe socialiste votera en faveur de sa ratification. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste et républicain. – M. Jean-Marie Bockel applaudit également.)
M. le président. La parole est à M. Xavier Pintat.
M. Xavier Pintat. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'État, mes chers collègues, il me paraît important, cet après-midi, de bien repréciser le cadre de notre débat.
Soyons clairs, il ne s’agit pas de revenir sur un débat vieux de plus de sept ans : nous devons aujourd’hui nous prononcer sur le protocole de Paris, c’est-à-dire sur l’adoption d’un accord juridique encadrant la situation matérielle des personnels et des quartiers généraux militaires de l’OTAN.
Ce texte ne vise qu’à une harmonisation « logistique » de la réintégration de la France au sein du commandement intégré de l’OTAN, décidée en 2009.
Ainsi, l’accession de la France au protocole de Paris permettra d’assurer un statut aux quartiers généraux militaires interalliés créés en vertu du traité de l’Atlantique Nord et une couverture juridique aux personnels militaires et civils stationnés en France, ainsi qu’aux personnels à charge des quartiers généraux.
Les seize articles du projet de loi précisent les garanties dont les personnels bénéficieront, à savoir les exonérations fiscales ou douanières, les privilèges diplomatiques en matière de protection juridictionnelle ou encore les modalités relatives au règlement des dommages commis ou subis.
En réalité, la réaccession de la France au protocole de Paris, que nous avions signé en 1952, puis dénoncé en 1966, permettra une simplification et une sécurisation juridique de la vie quotidienne et administrative des personnels des quartiers généraux.
Enfin, le règlement des questions relatives aux droits de douane et à d’autres problèmes administratifs améliorera le fonctionnement de ces mêmes quartiers généraux. Rappelons qu’actuellement l’accueil des personnels étrangers se fait sur la seule base d’arrangements techniques présentant des fragilités juridiques évidentes.
À la lumière de tous ces éléments, notre groupe votera en faveur de l’adoption de ce texte.
À cet instant du débat, je souhaiterais revenir sur quelques points méritant d’être approfondis.
Tout d’abord, n’oublions pas que, entre 1966 et 2009, la France est restée l’un des premiers contributeurs de l’OTAN, financièrement et humainement. De ce fait, notre pays devait avoir les moyens de peser sur les choix stratégiques de cette organisation et d’infléchir la conduite d’opérations militaires sur le terrain.
À cet égard, je me réjouis que, depuis 2009, notre pays soit à la tête de l’un des deux commandements stratégiques. En effet, le général Mercier a succédé aux généraux Abrial et Paloméros à la tête du commandement suprême allié pour la transformation, le SACT, sis à Norfolk.
Comme j’ai pu le dire en commission des affaires étrangères, c’est la première fois depuis Lafayette qu’un général français commande des troupes américaines aux États-Unis : c’est un signe fort, symbolique et concret, alors même qu’aucune force française n’est placée en permanence sous un commandement de l’OTAN en temps de paix.
M. Jeanny Lorgeoux. N’oublions pas Rochambeau !
M. Xavier Pintat. Ni de Grasse !
Il me paraît ensuite important ne pas tomber dans un piège presque aussi vieux que l’Organisation en opposant défense européenne et OTAN. L’actualité, la réalité de l’Union européenne nous démontre que nos voisins et partenaires traînent les pieds et n’investissent pas, ou peu, dans la défense européenne. Qui, excepté la France et la Grande-Bretagne, dispose de capacités militaires complètes et intégrées ?
Là encore, regardons la réalité en face et ne reprochons pas à l’OTAN ce que les responsables européens rechignent eux-mêmes à faire par confort politique et budgétaire. Mes chers collègues, la vraie question est celle de la volonté politique des exécutifs nationaux de chacun des vingt-huit États européens.
À titre personnel, je pense que si un débat devait être organisé à l’occasion d’un Conseil européen de la défense, il devrait porter sur la question de savoir comment européaniser l’OTAN.
En tant que membre de la délégation française à l’Assemblée parlementaire de l’OTAN, je peux vous dire que, comme dans toute enceinte internationale, pour exister il faut travailler, se donner les moyens nécessaires et mettre en place une stratégie d’influence.
Ce protocole nous en offre la possibilité au travers de son article 14. Comme l’a très bien expliqué Jacques Gautier et comme l’a rappelé Daniel Reiner, cet article prévoit que, à la demande du pays hôte, sur décision unanime du Conseil de l’Atlantique Nord, ce protocole puisse s’étendre « à tout quartier général militaire international ou à toute organisation militaire internationale […] institués en vertu du traité de l’Atlantique Nord. »
Actuellement, la France ne dispose pas de quartiers généraux répondant aux critères de l’article 2 du protocole, contrairement à ses voisins européens qui, bien que moindres contributeurs que nous, accueillent les quartiers généraux de l’OTAN. Je pense notamment à l’Italie, avec le commandement des forces interarmées de Naples, à l’Allemagne, avec le commandement aérien allié de Ramstein, au Royaume-Uni, avec le commandement maritime allié de Northwood.
En conclusion, mes chers collègues, je crois qu’il serait temps que la France se saisisse des possibilités qui se présentent à elle. La tradition et la cartographie militaires de notre pays sont des chances inexploitées.
Ainsi, plusieurs quartiers généraux pourraient être éligibles au dispositif de l’article 14. Je pense, par exemple, au quartier général du corps de réaction rapide européen de Strasbourg ou à celui de l’état-major de la force aéromaritime française de réaction rapide de Toulon. Nul ne peut nier que cela contribuerait non seulement au rayonnement de la France, mais aussi au dynamisme des collectivités locales où sont installées ces structures. (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains, ainsi que sur certaines travées du groupe socialiste et républicain.)
M. le président. La discussion générale est close.
Nous passons à la discussion du texte de la commission.
projet de loi autorisant l'accession de la france au protocole sur le statut des quartiers généraux militaires internationaux créés en vertu du traité de l'atlantique nord
Article unique
Est autorisée l'accession de la France au protocole sur le statut des quartiers généraux militaires internationaux créés en vertu du traité de l'Atlantique Nord, signé à Paris le 28 août 1952, et dont le texte est annexé à la présente loi.
M. le président. Je vais mettre aux voix l’article unique constituant l’ensemble du projet de loi.
Le vote sur l’article vaudra vote sur l’ensemble du projet de loi.
Personne ne demande la parole ?…
Je mets aux voix, dans le texte de la commission, l’article unique constituant l’ensemble du projet de loi autorisant l’accession de la France au protocole sur le statut des quartiers généraux militaires internationaux créés en vertu du traité de l’Atlantique Nord.