Guadeloupe,Guyane,Martinique,la Réunion : la départementalisation à la recherche

B. DES DIFFICULTÉS ÉCONOMIQUES ET SOCIALES COMMUNES

Les départements d'outre-mer connaissent aujourd'hui une situation économique et sociale dégradée, marquée par une forte dépendance à l'égard de transferts publics et un taux de chômage élevé, tout particulièrement parmi les jeunes. Cette situation préoccupante de l'emploi s'explique pour une part par l'ampleur de l'accroissement démographique auquel ils sont confrontés.

1. Le défi d'une démographie dynamique renforcé par la pression de l'immigration clandestine

La population des départements d'outre-mer s'est fortement accrue entre les deux derniers recensements, comme le montre le tableau suivant ^{8( * )} :

Département	Population (sans doubles comptes)		Variation de la population
	1990	1999		en valeur absolue	en valeur relative (%)
Guadeloupe Martinique Guyane Réunion	386 987 359 572 114 678 597 823	422 496 381 427 157 213 706 300		+ 35 509 + 21 855 + 42 535 + 108 477	+ 9,2 + 6,1 + 37,1 + 18,1
total DOM	1 459 060	1 667 436		+ 208 376	+ 14,3
total métropole	56 615 155	58 518 748		+ 1 903 593	+ 3,4

Cet accroissement démographique quatre fois plus rapide qu'en métropole , soit + 1,5 % par an en moyenne (dont + 3,6 % pour la Guyane, + 1,9 % pour la Réunion, + 1 % pour la Guadeloupe et + 0,7 % pour la Martinique), s'explique par une natalité encore élevée , 20  en moyenne contre 13  en métropole, même si celle-ci tend à baisser et si la fécondité est désormais à peine supérieure au taux de renouvellement des générations (soit 2,1 enfants par femme), sauf en Guyane où elle reste beaucoup plus élevée (4 enfants par femme).

En conséquence de cette natalité élevée, la population est très jeune , comme le montre la part des moins de 20 ans.

Indicateurs démographiques dans les DOM

	Guadeloupe	Martinique	Réunion	Guyane	France métropoli-taine
Taux de natalité	(1997) 17,6	(1997) 15,2	(1997) 20,1	(1997) 29,8	(1998) 12,6
Indice conjoncturel de fécondité	(1997) 2,3	(1997) 1,9	(1996) 2,25	(1997) 4	(1998) 1,75
Taux de mortalité ()	(1997) 5,9	(1997) 6,4	(1997) 5,2	(1997) 3,8	(1998) 9,2
Taux de mortalité infantile ()	(1997) 8,3	(1997) 7	(1996) 6,4	(1997) 14,4	(1998) 4,8
Taux d'accroissement naturel ()	(1997) 12,3	(1997) 8,8	(1997) 13,7	(1997) 26	(1998) 3,4
Population des moins de 20 ans (%)	(1997) 33	(1997) 29	(1996) 37,9	(1997) 44	(1998) 25,8

(1) source : secrétariat d'Etat à l'outre-mer.

En raison de l'attractivité économique des départements d'outre-mer par rapport à leur environnement géographique immédiat, l'accroissement démographique est également alimenté par l' immigration, le plus souvent clandestine, tout particulièrement en Guyane où on estime que l'accroissement de la population, qui atteint désormais près de 5 % par an, est dû pour moitié à l'accroissement naturel et pour moitié à l'immigration.

Selon le secrétariat d'Etat à l'outre-mer, on dénombrerait en Guyane environ 20.000 étrangers en situation régulière et 30.000 en situation irrégulière ; le contrôle des flux migratoires sur les frontières fluviales y est en effet particulièrement difficile. Dans les autres départements d'outre-mer, la population immigrée est moins nombreuse : en Guadeloupe, 22 000 personnes en situation régulière et 10.000 en situation irrégulière (dont la moitié pour la seule commune de Saint-Martin), en Martinique 6.500 étrangers dont 500 en situation irrégulière. A la Réunion, relativement à l'abri des grands flux migratoires, l'immigration clandestine des Comoriens en provenance de Mayotte atteindrait 1.000 à 2.000 personnes par an.

Par ailleurs, la rapidité de l'accroissement démographique induit des besoins très importants en matière d'infrastructures , et notamment de constructions scolaires , ce qui ne va pas sans poser d'importantes difficultés pour les collectivités locales.

A titre d'exemple, un tiers de la population guyanaise doit aujourd'hui être scolarisée. Le nombre d'enfants scolarisés à Cayenne est passé de 5.000 en 1990 à près de 9.000 aujourd'hui ; 24 classes supplémentaires ont été créées de 1995 à 1998 et encore 11 classes supplémentaires à la rentrée 1999. Pour l'ensemble de la Guyane, le nombre de collèges est passé de six au moment de la décentralisation à dix-huit aujourd'hui ; la construction de quatre nouveaux collèges est prévue par le département pour les trois prochaines années.

2. Une économie marquée par le poids des transferts publics

Cinquante ans après la départementalisation, les départements d'outre-mer ont obtenu une quasi-égalisation des droits sociaux ^{9( * )} et un rapprochement relatif du niveau de vie avec la métropole : le revenu disponible brut (RDB) par tête représentait seulement 42,5 % de celui de la métropole en 1975 ; il atteignait plus de 57 % en 1993 ^{10( * )} .

Ils connaissent une prospérité relative par rapport aux pays environnants dont le niveau de vie est en général beaucoup plus faible, comme le montrent les tableaux suivants, établis par le secrétariat d'Etat à l'outre-mer.

COMPARAISONS AVEC LES PAYS VOISINS
DU PIB PAR HABITANT

Antilles françaises et pays voisins en 1997

	Population	PIB en millions de $	PIB/hab (en $/hab)
Guadeloupe	415 000	5 179	12 480
Martinique	377 000	5 411	14 352
Dominique	73 640	238	3 232
Bardade	264 300	1 110	4 200
Ste Lucie	151 000	575	3 808
Porto Rico	3 783 000	35 834	9 472
Cuba	11 019 000	8 120	737
Haïti	7 336 000	3 097	422
Jamaïque	2 546 620	4 790	1 881

Guyane et pays voisins en 1997

	Population	PIB en millions de$	PIB/hab (en $/hab)
Guyane	147 000	1 979	13 465
Guyana	775 000	743	959
Surinam	415 000	470	1 133

Réunion et pays voisins en 1997

	Population	PIB en millions de $	PIB/hab (en $/hab)
Réunion	685 000	7 824	11 421
Maurice	1 134 000	4 180	3 686
Seychelles	76 670	520	6 782
Comores	504 680	20	40
Madagascar	13 704 620	3 450	252
Afrique du Sud	37 643 000	128 230	3 406

Source : secrétariat d'Etat à l'outre-mer " Un projet pour l'outre-mer " avril 2000.

Cependant, cette situation est très largement imputable à l' importance des transferts publics assurés par la métropole.

Par exemple, ainsi que l'ont expliqué de nombreux interlocuteurs rencontrés sur place, dans l'hypothèse d'une suppression des transferts publics, la Guyane retrouverait à peu près le même niveau de vie que le Surinam.

Selon le rapport établi par Mme Eliane Mossé à la demande du Gouvernement ^{11( * )} , le taux des transferts publics, calculé comme le solde entre les dépenses de l'Etat et de la sécurité sociale et les recettes de ces administrations, s'établit à 35 % du PIB environ en Martinique et Guadeloupe, 43 % en Guyane et 48 % à la Réunion . Le montant des transferts publics ainsi injectés chaque année dans les DOM atteindrait 45 à 50 milliards de francs , ces transferts bénéficiant essentiellement aux ménages (rémunérations dans la fonction publique, prestations sociales, avantages fiscaux) et dans une moindre mesure, aux entreprises (subventions, commandes publiques, avantages fiscaux). En même temps la pression fiscale est plus faible qu'en métropole, du fait d'une fiscalité plus avantageuse ^{12( * )} et d'une évasion fiscale importante ; le taux des prélèvements obligatoires est seulement de 35 % environ pour la moyenne des quatre DOM contre plus de 44 % pour la métropole .

L'économie domienne est marquée par un fort clivage entre le secteur public et le secteur privé.

Le secteur public au sens large (fonction publique de l'Etat, territoriale et hospitalière et fréquemment organismes parapublics) bénéficie d'un régime de surrémunérations . On rappellera en effet qu'en application de la loi du 3 avril 1950, le traitement servi aux fonctionnaires en poste dans les départements d'outre-mer est affecté d'un coefficient multiplicateur qui, fixé à 40 % en Guadeloupe, en Martinique et en Guyane, atteint 53 % à la Réunion. Vient en outre s'ajouter à cette majoration, le cas échéant, le versement d'une indemnité d'éloignement lorsqu'un déplacement réel du fonctionnaire a été occasionné. A la Réunion, les retraites publiques sont également bonifiées, à un taux de 35 %.

Le secteur privé est essentiellement basé sur quelques secteurs principaux : agriculture, tourisme, bâtiment et travaux publics, l'industrie étant généralement peu développée.

Son développement est handicapé par l'étroitesse du marché intérieur et un manque de compétitivité par rapport à l'environnement géographique, qui entraîne une absence de débouchés extérieurs. En effet, dans les pays environnants, les salaires et les charges sociales sont très inférieurs à ceux des DOM ; par exemple, ainsi que l'ont souligné les représentants des organismes socioprofessionnels à la Réunion, le salaire minimum n'est que de 1.500 F par mois à l'île Maurice et de 125 F à Madagascar.

En définitive, l'économie des départements d'outre-mer est fortement dépendante à l'égard de la métropole et les échanges extérieurs sont très déficitaires . Ces échanges se font essentiellement avec la métropole (à hauteur de 60 à 65 %) ; les relations commerciales avec les pays environnants restant le plus souvent marginales. Le taux de couverture des importations par les exportations est très faible et tend constamment à diminuer : en 1998, il s'élevait seulement à 7 % pour la Guadeloupe, 17 % pour la Guyane, 17 % pour la Martinique et 8 % pour la Réunion ^{13( * )} .

Par ailleurs, selon les témoignages de nombreux interlocuteurs, la part de l'économie souterraine et du travail clandestin est très importante, même si elle est par définition très difficile à quantifier.

3. Un taux de chômage très élevé notamment parmi les jeunes

Les économies domiennes connaissent une croissance sensiblement supérieure à celle de la métropole , qui induit des créations d'emplois en nombre non négligeable. Ainsi que le souligne le rapport précité établi par MM. Claude Lise et Michel Tamaya, le taux de croissance dans les DOM a été supérieur à 4 % en moyenne annuelle entre 1975 et 1994, et le solde net des emplois créés entre 1982 et 1993 a été de 113.000 , soit 33 % de la population active employée en 1982.

Cependant, ces créations d'emplois sont insuffisantes pour faire face à la poussée démographique qui entraîne chaque année l'arrivée de nombreux jeunes sur le marché du travail.

Il en résulte des taux de chômage très élevés, deux à trois fois supérieurs à ceux de la métropole , comme le montre le tableau ci-dessous :

Nombre de demandeurs d'emploi et taux de chômage
(au 31 décembre 1998)

	Nombre de demandeurs d'emploi	Taux de chômage
Guadeloupe Martinique Guyane Réunion Métropole	52 425 49 993 13 073 95 769 2 995 000	28,8 % 30,3 % 21,4 % 35,7 % 11,5 %

Source : rapport annuel de l'IEDOM 1998.

Ce chômage, qui s'établit autour de 30 % en moyenne , frappe tout particulièrement les jeunes ; c'est aujourd'hui, de l'avis de tous, le problème majeur dans les départements d'outre-mer.

4. Les difficultés sociales liées à la situation de l'emploi

Le nombre d'allocataires du RMI est particulièrement élevé dans les départements d'outre-mer. Au 31 décembre 1998, il était de plus de 115.000 soit environ 255.000 personnes avec les ayants-droit. Ainsi que le souligne le rapport établi par M. Bertrand Fragonard ^{14( * )} à la demande du Gouvernement, 15 % de la population des DOM (et jusqu'à 20 % à la Réunion) relèvent du RMI contre 3 % en métropole .

Nombre de bénéficiaires du RMI

(au 31 décembre 1998)

Guadeloupe Martinique Guyane Réunion Total DOM

22.922 25.563 8.195 57.778 115.458

Source : rapport annuel de l'IEDOM 1998.

En outre, la progression du nombre de bénéficiaires du RMI est à l'heure actuelle très rapide ; selon une évaluation récente de la Caisse nationale d'allocations familiales, elle a été de 7 % en 1999 et le nombre d'allocataires dépassait les 127.000 à la fin de 1999.

Cette dérive inquiétante s'accompagne d'effets pervers. En effet, les actions d'insertion étant peu développées, le RMI s'inscrit le plus souvent dans une logique d'assistanat. De plus, de l'avis général, une part importante des bénéficiaires exercent une ou plusieurs activités non déclarées, occasionnelles ou non, et cumulent donc le RMI avec d'autres revenus provenant du travail non déclaré.

Par ailleurs, le développement du chômage des jeunes, souvent privés de toute perspective d'intégration sociale, ne va pas sans susciter de graves difficultés sociales.

La consommation de drogue se développe, notamment la consommation de crack qui suscite une délinquance particulièrement violente.

D'une manière générale, au cours des cinq dernières années (1994-1998 ^{15( * )} , la délinquance de voie publique (vols à main armée, vols avec violence, cambriolages, vols de véhicules, vols à la roulotte et destructions et dégradations) s'est globalement accrue de 15,17 % dans les départements d'outre-mer. Les vols à main armée et vols avec violence ont pour leur part augmenté de 30 % au cours de la même période, alors que les crimes et les délits contre les personnes s'accroissaient de 54 % (contre respectivement + 8 % et + 26 % en métropole).

Les magistrats rencontrés au cours des deux missions ont tous fait part de leurs inquiétudes devant le développement de la criminalité violente et de la délinquance juvénile qui suscite un sentiment d'insécurité. A la Réunion, constatant que 40 % des actes de délinquance de voie publique étaient imputables à des mineurs, M. Jean-Marie Huet, procureur de la République à Saint-Denis, a notamment souligné le manque de structures d'accueil pour ces mineurs et la difficulté de trouver des réponses adaptées.

La montée du chômage des jeunes, ainsi que les inégalités sociales croissantes entre, d'une part, les titulaires d'un emploi souvent surrémunéré et, d'autre part, les chômeurs et Rmistes, comportent à terme des risques d'explosion sociale. En témoignent par exemple les événements violents survenus à l'automne 1996, et encore très récemment, à Cayenne. En outre, les conflits sociaux sont fréquents et conduisent parfois à une paralysie durable de l'économie du fait du blocage des ports, des aéroports ou des routes, notamment en Guadeloupe ou en Martinique.

Au cours de son entretien avec les membres de la mission, M. Paul Vergès, sénateur et président du conseil régional de la Réunion, a constaté la fracture sociale séparant un " monde sous-rémunéré " (avec un RMI inférieur de 20 % à celui de la métropole) et un " monde surrémunéré " (la fonction publique et, plus généralement, le secteur public), avec les risques d'implosion sociale qui en découlent.