IV. LES RELATIONS FRANCO-CANADIENNES : UN EXERCICE D'ÉQUILIBRE
Les relations franco-canadiennes constituent un exercice diplomatique difficile. Comment ne pas s'efforcer de perpétuer des liens privilégiés avec le Québec, ce foyer ardent de la francophonie, le seul sur le continent nord-américain. Comment, par ailleurs, ne pas se sentir proche du Canada, notre allié aujourd'hui au sein de l'Alliance atlantique, qui s'est toujours trouvé à nos côtés dans les grandes épreuves du siècle et avec lequel nous partageons le même fonds de valeur et, au premier chef, l'idéal démocratique ?
Concilier ces deux attachements forts reste une gageure. Peut-on en effet assurer la pérennité des liens historiques avec le Québec sans passer par les canaux diplomatiques traditionnels que, seules, autorisent les relations entre Etats souverains ? Le général de Gaulle avait, à sa façon, dans des propos restés fameux, apporté une réponse à cette question difficile.
Toutefois, des deux côtés de l'Atlantique, les esprits ont évolué : Ottawa a reconnu la faculté pour la France et le Québec d'entretenir, selon la formule consacrée, des liens « directs et privilégiés ». Paris a compris par ailleurs que ce statut particulier dépendait de la qualité des relations franco-canadiennes. L'équilibre n'a pas été trouvé d'un coup. Il se décline aujourd'hui, selon le principe adopté par la diplomatie française de « non ingérence, non indifférence ». La « non ingérence » dans les affaires canadiennes permettant précisément la « non indifférence » à l'égard du Québec et garantissant ainsi la pérennité du lien historique et culturel entre les deux rives de l'Atlantique.
L'équilibre de cette relation n'est pas figé dans le marbre des traités, il s'inscrit dans une dynamique où les trois partenaires se trouvent engagés : la dégradation des relations entre deux des trois pôles pourrait compromettre l'ensemble du lien triangulaire. Ainsi, dans un contexte où les relations entre Québec et Ottawa sont l'objet d'une remise en cause, la règle de la « non influence, non indifférence » n'a en rien perdu de son actualité.
A. DES RELATIONS FRANCO-CANADIENNES APPELÉES À SE RENFORCER
1. De nombreuses convergences
a) Les contentieux
Les contentieux entre la France et le Canada restent limités. La plupart d'entre eux apparaissent d'ailleurs réglés ou en voie de règlement.
Naturellement, les divergences entre le Canada et l'Union européenne, compte tenu du rôle joué par la France au sein des institutions communautaires, ne sont pas sans conséquence sur les relations bilatérales. La France a manifesté sa solidarité avec ses partenaires européens au moment du conflit sur la pêche. De même, la vision du libre-échange défendue par le Canada (impliquant un démantèlement des subventions européennes à l'agriculture) heurte l'idée que la France se fait des objectifs de la construction européenne. Toutefois, notre pays oeuvre au sein de l'Union pour l'approfondissement du dialogue entre l'Europe et le Canada et la mise en place d'un plan d'action en juin prochain.
Sur le plan bilatéral, les deux facteurs de divergence qui avaient pu nous opposer récemment, ont disparu.
Le Canada avait ainsi voté en faveur de la résolution sur les essais nucléaires adoptée par l'Assemblée générale des Nations Unies l'an passé. L'arrêt des essais, la volonté française de signer le traité d'interdiction totale des essais nucléaires (CTBT) ont toutefois restauré la convergence de vues dans ce domaine.
L'activité des pêcheurs de St Pierre-et-Miquelon avait entretenu dans le passé un contentieux récurrent sur le partage des zones de pêche. Un accord signé le 2 décembre 1994 entre la France et le Canada a permis d'instaurer une gestion concertée des ressources halieutiques exploitées par l'archipel et les provinces maritimes du Canada. Cependant, le moratoire sur la pêche à la morue impose à St. Pierre-et-Miquelon une reconversion sans doute plus difficile qu'aux deux provinces maritimes du Nouveau Brunswick et de la Nouvelle Ecosse dont l'économie se prête davantage aux nécessités de la diversification 22 ( * ) .
Le projet d'Ottawa de bannir le fromage au lait cru -dont la France reste le principal fournisseur- d'ici le mois de juin apporterait, s'il devait se concrétiser, apporterait une certaine contrariété dans nos relations commerciales. Sous couvert de considérations sanitaires, il s'agit, sans doute, de favoriser les produits pasteurisés locaux. Le Québec, producteur et consommateur de fromage au lait cru, a d'ailleurs protesté contre une mesure perçue comme une atteinte à la spécificité de la Belle Province.
b) Une sensibilité commune sur de nombreux thèmes
Les diplomaties française et canadienne, soucieuses de développer la concertation dans le cadre de la coopération multilatérale, partagent une vision commune sur trois thèmes particuliers : l'aide au développement, le rôle des Nations Unies, la protection de l'identité culturelle.
Le Canada s'accorde avec la France pour faire de l'aide au développement un thème majeur du prochain G7 à Lyon en juin. Par ailleurs, il convient de le rappeler, le Canada continue, à l'instar de la France, de donner une place particulière à l'Afrique à laquelle il destine la moitié de ses concours.
En outre, Ottawa et Paris se montrent très attachés à promouvoir le rôle des Nations Unies , notamment dans le cadre des opérations de maintien de la paix. Nos deux pays entretiennent une étroite concertation en Haïti où le Canada souhaite que nous assurions à ses côtés, dans le cadre de la Force des Nations Unies, la formation de la police.
La France et le Canada demeurent enfin attachés à la défense de l'identité culturelle . Le Canada a rejoint la France sur la nécessité de faire droit à l' « exception culturelle » dans les accords du GATT lors du dernier volet des négociations. En février 1995, la réunion ministérielle du Groupe des Sept a confirmé la proximité des vues sur la nécessité de garantir l'identité culturelle dans le cadre de la société de l'information.
Le creuset de cette approche commune tient en partie à la francophonie dont le Canada se veut, comme la France, un ardent promoteur. La contribution financière du Canada au mouvement reste au deuxième rang dans l'ordre d'importance. La participation canadienne à la francophonie ne se justifie pas du seul fait du Québec mais aussi de la présence d'importantes communautés francophones dans les autres provinces de la Fédération. Le Canada a joué un rôle positif dans l'élaboration du compromis consacré par le Sommet de Cotonou sur le renforcement politique de la francophonie et l'institution, dans cette perspective, d'un secrétaire général à la francophonie.
2. Une relation économique encore insuffisante
a) Les échanges commerciaux : une mise en cause durable de l'excédent français ?
Inscrits dans une logique d'intégration différente -l'Union européenne pour la France, l'ALENA pour le Canada- nos deux pays commercent peu.
Si les flux ont certes augmenté en 1994 et en 1995 (+ 19 % et + 10,2 %), le Canada ne reçoit que 0,7 % de nos exportations (9,4 milliards de francs) et ne fournit que 0,8 % de nos importations (10,5 milliards de francs) ; il figure ainsi au 22e rang de nos clients et au 20e rang de nos fournisseurs.
Le solde de nos échanges structurellement excédentaires depuis 15 ans, s'est dégradé au cours des dernières années (3,7 milliards de francs en 1992, 1,8 milliard en 1993, 168 millions de francs en 1994) pour devenir déficitaire en 1995 (- 1,1 milliard de francs) 23 ( * ) .
Il entre dans cette évolution des faits purement conjoncturels mais aussi des éléments qui traduisent les mutations du commerce canadien. Relève de la conjoncture , la hausse, depuis 1994, des achats des produits intermédiaires qui représentent 42 % de nos importations. Les importations de métaux ont ainsi été multipliées par 3,5 en 1995 (1,7 milliard de francs contre 0,5 milliard de francs en 1994). La faiblesse du dollar canadien en effet a conduit les industriels français à se fournir au Canada.
Les ventes canadiennes d'équipements professionnels à la France ont également beaucoup progressé (+ 19,1 % en 1995). Elles manifestent cette tendance structurelle de l'économie canadienne à produire des biens de plus en plus élaborés. Sur deux ans, la fourniture par Bombardier des voitures de la liaison Transmanche a représenté près de 2 milliards de francs d'importations. Surtout l'aéronautique figure désormais au premier rang des produits d'importations (15,2 % du total en 1994, soit 1,35 milliard de francs) : les achats de Canadair, de Régional jet ou de moteurs d'avion de la gamme ATR ont plus que doublé entre 1988 et 1994.
Il existe de ce point de vue une singulière symétrie entre importations et exportations françaises vers le Canada. Nos ventes de biens d'équipement professionnel ont également progressé en 1993 (+ 19 %). Elles représentent 40 % de nos exportations et restent dominées par l'aéronautique qui constitue à elle seule 20 % de nos ventes totales au Canada. A cet égard, nos ventes ont été dopées par la livraison de trois Airbus.
Les échanges se spécialisent ainsi de plus en plus sur les produits industriels (87 % contre 82 % en 1994) au détriment du poste agro-alimentaire (12 % contre 16 % en 1994).
Dans le même temps, la part prise par l'aéronautique dans nos échanges risque d'en soumettre le solde à une volatilité inhérente à la signature des grands contrats.
b) Le dynamisme des investissements réciproques, renforcé encore par la coopération industrielle
* Les investissements français au Canada
Si le solde net des investissements français apparaît en retrait par rapport aux années antérieures (990 millions de francs contre 5,4 milliards de francs en 1989, 2,2 milliards en 1990, 3 milliards en 1991- le chiffre de 1993, 14 millions de francs, étant atypique car résultant de la vente par Total de sa filiale au Canada), la France demeure au 5e rang des investisseurs étrangers au Canada (avec 3 % du stock depuis 1991 -soit 4,5 milliards de dollars canadiens- derrière les Etats-Unis -65 %-, le Royaume-Uni -13 %-, le Japon -4 %-, l'Allemagne -3,5 %-).
Les groupes français s'installent de préférence au Québec (2/3 des 350 entreprises sont établis dans la Belle Province). Mais certains d'entre eux ont développé leur action à l'échelle du Canada :
- achat des Laboratoires Connaught par Pasteur-Mérieux qui représente désormais 70 % du marché canadien du vaccin 24 ( * ) ;
- position dominante de Danone sur le marché canadien des laitages et des eaux minérales ;
- nouvel investissement de la Cogema destiné à consolider sa position de premier opérateur étranger dans le domaine de l'uranium ;
- première implantation industrielle de GEC Alsthom en Amérique du Nord dans le secteur ferroviaire grâce au rachat en février 1996 des ateliers de réparations ferroviaires du Canadien National.
* Les investissements canadiens en France
Les investissements canadiens en France ont pour leur part été multipliés par 10 au cours des 10 dernières années et atteignent aujourd'hui 1,9 milliard de dollars canadiens.
La France accueille 1,6 % des investissements canadiens en Europe (derrière la Grande-Bretagne -10 %-, l'Irlande -2,2 %-, l'Allemagne -2,3 %- et la Belgique -2,2 %-). Au plan mondial la France cependant recule du 8e au 13e rang en raison de l'essor des relations du Canada avec certains pays émergents.
La présence canadienne en France (dominée d'ailleurs par les Québécois qui comptent 70 entreprises sur 120) reflètent les points forts de l'économie canadienne : l'aluminium et la métallurgie (Alcan, Alloys, Néoindustries, Canam Manac), les machines outils et le matériel de transport (Speedy, Varity Corp, Lawson-Mardon ...), les télécommunications (Northern Telecom) ...
* Les marchés canadiens
La coopération industrielle entre les groupes français et canadiens devrait imprimer un nouvel élan aux échanges entre nos deux pays. Un exemple remarquable de coopération a retenu l'attention de votre commission au cours de son déplacement. Il aurait vocation à s'illustrer pour la réalisation d'un marché que la conjoncture économique ne permet malheureusement pas de situer dans un horizon rapproché.
Il s'agit du projet de liaison ferroviaire à grande vitesse Québec-Ontario pour lequel le TGV français, par l'intermédiaire de GEC-Alsthom associé à Bombardier, paraît naturellement bien placé. Une étude officielle a en effet confirmé la supériorité de la technologie française mais recommande de réexaminer le dossier dans 3 ou 5 ans. Les contraintes budgétaires interdisent en effet pour l'instant, surtout dans le domaine des transports, un engagement d'importance du Gouvernement fédéral. Une prise de participation significative du secteur privé permettrait peut-être de lever cet obstacle. La formule, moins coûteuse, d'un TGV « pendulaire » constituerait sans doute une alternative réaliste.
De manière plus assurée, un marché public, à court terme, pourrait retenir l'attention des industriels français : l'appel d'offres du Gouvernement canadien pour la fourniture de 15 hélicoptères de recherche et de sauvetage pour un montant de 2,2 milliards de francs. Une commande d'une trentaine d'hélicoptères navalisés pourrait suivre.
Certains experts ont préconisé pour des raisons de maintenance et d'économie d'échelle, le choix d'un seul fournisseur. L'enjeu est donc d'importance pour le consortium franco-allemand Eurocopter qui a fait une proposition pour la première mission, pour laquelle il s'estime bien placé par rapport aux offres concurrentes de l'américain Sikorsky et du consortium italo-britannique Agusta/Westland.
L'association de groupes franco-canadiens offre la meilleure opportunité de tirer parti des marchés à venir dont il ne faut cependant pas surestimer l'importance compte tenu de l'austérité budgétaire.
Des perspectives prometteuses pourraient de façon plus générale se présenter pour les secteurs de pointe telles que les biotechnologies, les activités spatiales et peut-être surtout, les industries de communication où le souci commun de promouvoir l'identité culturelle devrait servir d'aiguillon.
B. LA FRANCE ET LE QUÉBEC : LE SOUCI DE FÉCONDER UN HÉRITAGE COMMUN
1. L'institution d'une relation directe et privilégiée
La mise en place d'une relation directe et privilégiée impliquait que fût reconnue au Québec une certaine capacité pour intervenir dans le domaine des relations internationales.
a) Le statut du Québec dans les relations internationales
Les hauts fonctionnaires du ministère des relations extérieures québécoises ont retracé pour votre délégation les différentes étapes qui ont conduit le Québec à intervenir dans le domaine des relations internationales. Le processus n'a pas été sans difficulté et a dû lever les préventions de la fédération, gardien de l'unité nationale du Canada. Le soutien de la France, comme nous l'ont indiqué nos interlocuteurs, a été décisif pour permettre au Québec d'agir sur la scène internationale.
La démarche québécoise s'inscrit aujourd'hui dans un mouvement plus général, qui affecte l'ensemble des relations internationales : l'apparition, hors du seul cercle des Etats souverains, de nouveaux acteurs. Le Québec considère aujourd'hui la politique internationale comme un instrument au service de son développement économique, social et culturel.
La Belle-Province a développé ainsi un réseau de délégations générales à l'étranger pour représenter ses intérêts.
Cependant les contraintes budgétaires ont conduit le Québec à revoir à la baisse son dispositif international.
b) Le cadre de la relation franco-québécoise
C'est à la faveur des liens noués avec la France au cours des trois décennies que le Québec a pu se doter du statut d'acteur sur la scène internationale
Une première entente franco-québécoise en 1965 a institué une « commission permanente ». En 1977, M. René Lévesque, Premier ministre du Québec inaugurait le principe de rencontres alternées entre les Premiers ministres québécois et français.
La participation du Québec aux instances internationales de la francophonie demeurait cependant problématique. La position de M. Brian Mulroney, Premier ministre fédéral en 1984, pour lequel « tout ce qui est bon pour le Québec est bon pour le Canada » a permis de lever les obstacles à la représentation du Québec au sein du sommet de la francophonie. Un compromis établi en 1985 par M. Lucien Bouchard, alors ambassadeur à Paris, a permis la participation du Québec (et du Nouveau-Brunswick) au titre de « gouvernement participant ».
De son côté la France est représentée au Québec par deux consulats généraux , le premier à Québec, chargé plus particulièrement des relations politiques entre la France et le Québec, le second à Montréal. Le service culturel, scientifique et de coopération rattaché au consulat général à Québec se répartit entre les deux pôles Québec et Montréal.
En outre l'office franco-québécois pour la jeunesse , qui, relève du ministère de la jeunesse et des sports pour la partie française et du ministère des affaires internationales pour la partie québécoise, favorise les échanges (70 000 en 25 ans) entre étudiants. Les programmes portent de plus en plus sur les problèmes d'emploi et de formation professionnelle.
Mais les relations entre la France et la Belle-Province débordent le cadre gouvernemental.
Ainsi les associations Québec-France (au Québec) et France-Québec (en France) regroupent plusieurs milliers d'adhérents des deux côtés de l'Atlantique.
Par ailleurs on ne saurait oublier les pactes d'amitié ou de jumelage qui unissent nos collectivités locales. Québec est ainsi jumelée à la ville de Bordeaux depuis 1965. La région Rhône-Alpes compte pour sa part parmi les plus actives dans la Belle-Province où elle est représentée, à Montréal, par une délégation économique.
2. Une coopération dominée par la dimension culturelle mais dont le volet économique pourrait se développer
a) Une coopération culturelle dynamique
La francophonie, préoccupation majeure de nos deux gouvernements, reste le ressort principal de leur coopération. L'approche n'est pas seulement défensive, elle s'inscrit dans un projet dynamique où la maîtrise des moyens de communication , mais aussi le rayonnement scientifique et technique , comptent désormais au rang des priorités.
Les nouveaux champs de la coopération se nourrissent, certes, au creuset de la francophonie, mais dépassent désormais le seul fait linguistique.
Ainsi les volets scientifique et technique représentent désormais 65 % de l'enveloppe budgétaire dévolue à notre coopération avec le Québec. Dans ces domaines, les relations entre les universités françaises et le réseau des six universités du Québec, dont les grandes universités privées (Université Laval, Université de Montréal, Mc Gill, Concordia, Université de Sherbrooke), permettent des échanges d'enseignants-chercheurs et des recherches conduites dans le cadre de près de 200 accords.
De plus, la maîtrise des moyens de communication a connu une première réalisation avec la mise en place de la télévision francophone internationale TV5 . Par ailleurs Français et Québécois entendent désormais placer les autoroutes de l'information au premier rang des priorités de leur coopération. Plusieurs partenariats industriels ont pu être noués dans ce domaine. L'accent porte en particulier sur la francisation du réseau Internet 25 ( * ) .
b) Une relation économique prometteuse
Les relations commerciales entre la France et le Québec représentent de 40 à 60 % des échanges entre la France et le Canada. Elles se soldent régulièrement par un excédent au profit de notre pays. Ces échanges portent de plus en plus sur des biens à valeur ajoutée.
Si une très large majorité de nos entreprises choisissent de s'installer au Québec, la Belle-Province ne représente guère que 5 % de la valeur des flux d'investissement. En effet, le Québec attire principalement des petites et moyennes entreprises bien adaptées au tissu industriel local.
Toutefois quelques grands projets ont pu voir le jour à la faveur, en particulier, de partenariats noués avec de grands groupes québécois. Ainsi, à la suite de l'accord signé avec Noverco, Gaz de France qui s'engage à investir 100 millions de francs dans ce groupe québécois, est devenu le principal opérateur du gaz domestique au Québec.
Au titre de la coopération industrielle, il convient également de mentionner les accords signés en 1988 pour une durée de 16 ans, entre Aérospatiale et Bombardier aux termes desquels le groupe canadien assure une part importante de la sous-traitance des programmes d'Airbus (conception, développement et fabrication de composantes de fuselage et d'ailes).
Les investissements québécois en France se sont développés au cours des dernières années : dans le secteur ferroviaire avec le rachat en 1989 par Bombardier, des Ateliers du Nord de la France (ANF), le deuxième constructeur français dans ce domaine. Québécor est devenu le premier imprimeur français à la suite, notamment, des rachats des industries Jean Didier (1995) et Jacques Logos (1996).
Les relations franco-canadiennes et franco-québécoises ont connu, à l'initiative de Paris, un nouvel élan au cours des derniers mois. Pour la première fois depuis sa création, la Commission permanente franco-québécoise s'ouvrait le 20 février 1996 sous la présidence conjointe du ministre français des Affaires étrangères, M. Hervé de Charette, et du ministre québécois des relations internationales, M. Sylvain Simard. En outre, le ministre délégué aux Finances et au Commerce extérieur, M. Galland, s'est rendu au Canada en mars dernier. Enfin, reprenant le principe de rencontres alternées des Chefs de gouvernement français et québécois, M. Alain Juppé séjournera en juin au Canada où il rencontrera successivement les responsables de la Fédération et de la Belle Province.
* 22 La situation de Terre-Neuve s'apparente plutôt à celle de St. Pierre-et-Miquelon.
* 23 Il existe à cet égard une divergence avec les statistiques des douanes canadiennes qui ne prennent pas en compte les flux destinés à la France transitant par des pays tiers (notamment les Pays-Bas avec Rotterdam), et relèvent donc un excédent au profit de la France de 1,2 milliard de dollars canadiens (soit 4,3 milliards de francs).
* 24 Contrairement à certaines prévisions alarmistes, l'ensemble du potentiel industriel a été maintenu au Canada.
* 25 A l'occasion de la visite du site internet de l'Assemblée nationale du Québec, votre délégation a pu prendre la mesure des perspectives prometteuses que ce nouvel instrument de communication ouvrait à la coopération interparlementaire entre Paris et Québec.