B. UNE INGÉNIERIE DES COLLECTIVITÉS À DÉVELOPPER POUR ÉVITER LA SOUS-CONSOMMATION DES CRÉDITS DU PEDOM
1. Une sous-consommation réelle mais en baisse
a) Des crédits encore insuffisamment consommés
Si un effort significatif a été consenti en dépenses et en prêts par l'État et différents opérateurs, ces crédits n'ont pas pu être intégralement utilisés dans les investissements nécessaires à la gestion de l'eau et de l'assainissement. La Cour des comptes estime que « le principal enjeu dans les six territoires ne réside ainsi pas dans la disponibilité des fonds mais bien dans la capacité de les mobiliser ». Au total, seuls 56 % des crédits engagés hors prêts ont été consommés. La part des crédits consommés est de 68,2 % à La Réunion, ou encore de 64 % à Saint-Martin, mais elle est inférieure à 50 % en Martinique ou à Mayotte par exemple.
Par rapport aux besoins en investissements définis dans les contrats de progrès, seuls 10 % des crédits nécessaires ont été consommés dans les territoires ultramarins. Cette part est inférieure à 10 % à La Réunion, en Guyane ou encore à Mayotte. Saint-Martin en revanche a consommé 28 % des crédits nécessaires, probablement en raison des investissements massifs engagés suite à l'ouragan Irma.
Part des crédits consommés par
rapport aux crédits engagés
et aux besoins en investissement
entre 2016 et 2023
(en pourcentage)
Source : commission des finances d'après la Cour des comptes
La sous-consommation des crédits est liée à divers facteurs, notamment à l'adaptation nécessaire des normes au vu des contraintes climatiques et géographiques des territoires ultramarins, mais aussi à un manque d'ingénierie financière dans les collectivités territoriales.
Les restes à payer sont particulièrement élevés concernant le volet de la solidarité interbassins, une enveloppe portée par l'OFB. Ils sont de 99,51 millions d'euros fin 2022, représentant un tiers des crédits prévus. Environ 40 millions d'euros de restes à payer sont antérieurs à 2020. Si une opération d'apurement des comptes est en cours à l'OFB, une telle situation illustre les difficultés anciennes de mobilisation des crédits disponibles dans les collectivités ultramarines.
L'un des volets du plan eau-DOM est de fournir un appui technique10(*) aux collectivités de la part de l'État, pour leur permettre de consommer intégralement les crédits disponibles. Il est en effet dommage que les investissements nécessaires ne soient pas réalisés pour cette raison.
b) Une sous-consommation en baisse
La consommation des crédits s'est néanmoins significativement améliorée depuis 2020. Ainsi, les crédits de paiement consommés étaient d'environ 20 millions d'euros en 2020, alors qu'ils sont de près de 50 millions d'euros en 2023, soit plus du double de crédits consommés.
La Cour des comptes identifie trois facteurs d'amélioration : la mise en oeuvre des contrats de convergence et de transformation dans les collectivités, le lancement du plan de relance et le renforcement de l'ingénierie grâce au plan eau-DOM. Une telle dynamique est très encourageante et est à saluer. Elle ne pourra être que renforcée grâce à la signature de la nouvelle génération des contrats de convergence et de transformation en 2024, ainsi que par la poursuite des efforts de soutien à l'ingénierie des collectivités via le plan eau-DOM.
2. Une ingénierie à renforcer encore davantage
Le renforcement de l'ingénierie des collectivités territoriales constitue un plan central des financements du plan eau-DOM. Entre 2016 et 2025, 5 % des crédits disponibles du plan ont été consacrés à un appui technique aux collectivités territoriales, représentant 16,2 millions d'euros en autorisations d'engagement et 10,5 millions d'euros en crédits de paiement. Son renforcement doit permettre notamment d'améliorer la consommation des crédits disponibles, en lançant les investissements nécessaires. De plus, un meilleur suivi en particulier technique des entreprises délégataires ou prestataires, comme évoqué supra, pourrait être permis par une montée en compétences des personnels des collectivités organisatrices du service de gestion de l'eau et de l'assainissement. En particulier, la Cour des comptes relève que « la pénurie de compétences techniques des gestionnaires des services et autorités organisatrices de gestion de l'eau et de l'assainissement s'explique notamment par l'insuffisance de formation et de compétence de la main d'oeuvre locale ».
L'accompagnement des collectivités territoriales par le plan eau-DOM prend quatre formes :
- la mise à disposition d'assistants techniques par l'État auprès des collectivités ;
- le financement de nouveaux postes au sein des services déconcentrés de l'État pour assister les collectivités ;
- l'assistance technique via des prestations extérieures, par exemple du centre d'études et d'expertise les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement (Cerema) ;
- l'assistance technique par un prestataire privé, option rarement utilisée.
Si ces dispositifs sont pertinents à court terme, il est souhaitable à long terme de permettre le développement des compétences nécessaires au sein des collectivités, pour qu'elles exercent pleinement leur compétence. À ce titre, la mise à disposition d'assistants techniques au sein des collectivités doit être privilégiée par rapport aux autres options, parce qu'elle permet aux personnels des collectivités de se former plus facilement.
Plus globalement, les dispositifs de soutien à la formation initiale et continue en outre-mer doivent être privilégiés. Des initiatives locales de financement de séminaires ont montré leur efficacité, par exemple à La Réunion. Ces initiatives doivent être poursuivies.
La formation initiale doit être soutenue. Il existe des dispositifs de soutien à la formation des populations ultramarines, par exemple le passeport pour la mobilité de la formation professionnelle pour les demandeurs d'emploi ou encore le dispositif cadres d'avenir pour les étudiants, qui pourraient être davantage exploités pour générer une expertise locale sur la gestion de l'eau et de l'assainissement. Des partenariats pourraient ce sens être développés avec l'Agence de l'outre-mer pour la mobilité, afin de favoriser la formation.
Recommandation n° 7 : renforcer les formations des personnels, en utilisant les dispositifs proposés dans le cadre de la continuité territoriale (collectivités, ministère des outre-mer)
* 10 Voir III- B-1.