III. UN NÉCESSAIRE ACCOMPAGNEMENT DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES PAR L'ÉTAT, POUR LEUR PERMETTRE D'EXERCER PLEINEMENT LEURS COMPÉTENCES DE GESTION DE L'EAU
L'objectif du plan eau-DOM est bien d'apporter un soutien aux collectivités dans leur compétence portant sur l'eau et l'assainissement, afin de renforcer structurellement la résilience des infrastructures. Il est en effet regrettable de faire primer une logique de crise dans le soutien apporté par l'État, comme ça a été le cas en Guadeloupe, à Saint-Martin après la tempête Irma ou à Mayotte.
A. UN PILOTAGE LOCAL RÉEL DES PROJETS PERMETTANT LA COORDINATION DES ACTEURS, MAIS UN CONTRÔLE DES RÉSULTATS OBTENUS ET DES MOYENS MIS EN oeUVRE À RENFORCER
1. Un pilotage des financements efficient au niveau local, mais insuffisant au niveau national
a) Au niveau local
La logique de contractualisation mise en oeuvre par le plan eau-DOM a permis de réelles avancées au niveau local, notamment en termes de gouvernance. La Cour des comptes salue ainsi une « gouvernance locale ouverte, plus efficace et plus lisible qu'auparavant » et se félicite d'un véritable « changement d'approche ». Les contrats de progrès permettent en effet de rationaliser la planification des investissements.
Le pilotage des projets financés est assuré par la conférence régionale ou territoriale des acteurs de l'eau (CRAE), qui réunit une fois par an les services de l'État, l'Agence régionale de santé (ARS), l'OFB, l'AFD, la Caisse des dépôts et des consignations, le président du comité de l'eau et de la biodiversité, l'office de l'eau, les agences chargées de la gestion des fonds européens et les représentants d'usagers. Des comités de suivi des contrats de progrès sont organisés sur une base plus régulière par les sous-préfets.
Des comités des financeurs sont également organisés deux à trois fois par an dans chaque territoire, réunissant l'office de l'eau, l'autorité de gestion des fonds européens, l'OFB, la Banque des territoires, l'AFD et les représentants de l'État. Cette instance examine chaque projet individuellement, afin d'arrêter un plan de financement, même si chaque instance demeure décisionnaire dans les financements accordés. Un renforcement de la concertation entre les différents financeurs est néanmoins souhaitable, pour s'assurer notamment que le calendrier des prêts et subventions accordés à un projet par chaque instance est compatible.
Recommandation n° 3 : renforcer le rôle des comités restreints de financeurs en les chargeant de définir des conditions de financement ainsi qu'un calendrier commun aux différents financeurs pour chaque projet relevant des investissements du plan eau-DOM (ministères des outre-mer, office français de la biodiversité, office de l'eau, agence française de développement, banque des territoires, régions)
Le suivi du plan eau-DOM est réalisé localement par un chef de projet à la préfecture. La Cour des comptes relève toutefois un « manque de leadership politique sur la gouvernance de l'eau », qui peut constituer selon elle un « obstacle à l'émergence d'un pilotage stratégique des enjeux d'eau potable et d'assainissement ». Toutefois, au vu des réalités différentes selon les territoires, il est très difficile de définir un modèle accordant plus de poids politique à un acteur spécifique. Laisser de la souplesse aux acteurs dans leur organisation permet de tenir compte des spécificités de chaque territoire, et parait donc préférable.
Quant à la détermination de l'organisation territoriale la plus adaptée pour opérer le service de gestion de l'eau et de l'assainissement, il n'existe pas non plus de modèle unique efficace. Comme le relève la Cour des comptes, « des modèles différents peuvent se montrer efficaces (établissement public intercommunal à La Réunion ou à Marie-Galante, syndicat unique à Mayotte, gestion différenciée par commune en Guyane). » Il est préférable de ne pas imposer un modèle unique d'organisation territoriale aux collectivités d'outre-mer, afin de leur permettre de s'adapter aux enjeux spécifiques locaux.
Recommandation n°4 : conserver la souplesse d'organisation dans le pilotage local du plan eau-DOM, et plus largement dans la gestion de l'eau et de l'assainissement, pour garantir la nécessaire adaptation aux spécificités locales (ministère des outre-mer, collectivités)
La mise en oeuvre d'un syndicat unique de gestion
de l'eau
et de l'assainissement en Guadeloupe et à
Mayotte
La situation de la gestion de l'eau et de l'assainissement en Guadeloupe a été marquée ces dernières années par une crise importante, tant sur le plan financier que sur le fonctionnement des infrastructures. Les Guadeloupéens subissent des coupures d'eau sur une base quotidienne.
En réponse, le syndicat mixte de gestion de l'eau et de l'assainissement de Guadeloupe (SMGEAG) a été créé en 2021, après la dissolution par décret en conseil d'État du syndicat intercommunal d'alimentation en eau et assainissement de la Guadeloupe. Cette structure dispose de l'autonomie financière et fonctionne en régie. Un contrat d'accompagnement renforcé, d'une durée de trois ans, a été signé le 22 mars 2023 par le ministre délégué aux outre-mer, la région et le département, en se fondant sur l'outil des contrats de redressement outre-mer (COROM). Il instaure notamment une « gouvernance à quatre » réunissant le syndicat, l'État, le département et la région. Une dotation exceptionnelle de fonctionnement de 27 millions d'euros a été accordée, et l'État a mis à disposition des assistants techniques auprès du syndicat.
Toutefois, cette structure récemment créée n'a pas encore été en mesure d'apporter, à ce stade, une réponse satisfaisante aux insuffisances structurelles du réseau d'eau guadeloupéen. Les « tours d'eau » constituent toujours une réalité pour les consommateurs.
Il existe pourtant un exemple de centralisation de la gestion de l'eau et de l'assainissement qui a permis d'en améliorer significativement le fonctionnement, avec le syndicat des eaux de Mayotte (LEMA). Ainsi, comme le relève la Cour des comptes, le syndicat a élaboré une « stratégie pluriannuelle d'investissement actée dans un nouveau contrat de progrès (...) cohérent et ambitieux ». Il s'agit d'un « exemple du rétablissement d'un pilotage efficace à une échelle pertinente ».
Source : commission des finances
b) Au niveau national
Le pilotage du plan eau-DOM est organisé au niveau national autour d'un coordonnateur interministériel, sous tutelle du ministère de la transition écologique et de la cohésion des territoires et du ministère des outre-mer. Il dispose d'une équipe constituée de six agents à temps partiel.
Si la coordination entre le ministère de la transition écologique et celui des outre-mer parait suffisante, en revanche elle pourrait être renforcée avec le ministère de la Santé. En effet, les agences régionales de santé sont encore insuffisamment intégrées dans le pilotage du plan eau-DOM, alors que certaines initiatives locales gagneraient à être dupliquées ailleurs, comme par exemple l'utilisation de bornes fontaines monétiques à Mayotte, la publication d'un plan eau potable à La Réunion ou le déploiement du dispositif « safe water cube »9(*) en Guyane.
2. La conditionnalité des financements doit être appliquée plus rigoureusement
Les financements du plan eau-DOM sont soumis à une conditionnalité de réalisation d'objectifs. La conférence des acteurs locaux de l'eau est chargée d'évaluer la réalisation des objectifs et de moduler les aides financières accordées en réponse. Ces objectifs sont déterminés via une liste d'indicateurs de performance, qui sont définis localement dans chaque contrat de progrès, même si le plan d'action du plan eau-DOM de 2016 comprend une liste minimale d'indicateurs devant y figurer. Ils portent notamment sur les niveaux de service, le paiement des prestataires, la réduction des fuites ou encore la gestion des performances.
Le nombre d'indicateurs à respecter est très variable d'un territoire à l'autre. Le contrat de progrès signé avec le syndicat des eaux de Mayotte comprend ainsi 38 indicateurs, alors que le contrat de la communauté intercommunale de la région Est (CIREST) de La Réunion définit 80 indicateurs.
Comme le relève la Cour des comptes « la conditionnalité n'a pas vraiment été appliquée pour la première génération des contrats de progrès ». En effet, ces indicateurs sont souvent éloignés des réalités du terrain, et sont trop nombreux et insuffisamment hiérarchisés pour permettre une véritable conditionnalité des financements. Comme l'indique la Cour des comptes, « localement, les services de l'État chargés de la bonne exécution du plan eau-DOM sont globalement critiques (...). Le remplissage des données est en effet bien éloigné des priorités locales, tout en particulièrement en période de crise ». À ce titre, une réduction du nombre d'indicateurs, une adaptation de ceux-ci aux réalités locales et un suivi plus appuyé des indicateurs les plus stratégiques pour assurer un bon approvisionnement en eau des populations, est souhaitable. La Cour recommande par exemple de définir comme objectifs stratégiques « la mise en oeuvre d'un plan social quand celui-ci est décidé, le renouvellement d'une équipe de direction ou la bonne conduite d'une liste limitée de très grosses opérations ». Il est en effet important de garantir une véritable conditionnalité des financements du plan eau-DOM à l'obtention de résultats concrets d'amélioration du service de l'eau, souhaitée par les populations ultramarines.
Recommandation n° 5 : simplifier et recentrer les objectifs des feuilles de route cosignées par les collectivités et les financeurs du plan eau DOM sur les besoins réels des populations en eau potable et en assainissement, afin de renforcer le principe de conditionnalité des financements à des résultats (ministère de la transition écologique, de l'énergie, du climat et de la prévention des risques, ministère des outre-mer, ministère de la santé et de l'accès aux soins)
3. Un contrôle des autorités organisatrices sur les délégataires de service public à renforcer
Les collectivités territoriales chargées de l'organisation du service de l'eau peuvent choisir soit d'opérer une délégation de service public, soit de fonctionner en régie. La délégation de service public constitue le mode de gestion de l'eau et de l'assainissement le plus fréquent en outre-mer, touchant 80 % des territoires, notamment parce qu'il permet de transférer au délégataire le risque de non-recouvrement des redevances liées au service public de l'eau. De plus, un tel mode de gestion renforce l'implication de l'entreprise délégataire, qui est plus directement intéressée à garantir la satisfaction des consommateurs.
Toutefois, le fonctionnement par une délégation en service public est source de difficultés pour les collectivités dans le suivi de la performance des entreprises délégataires. Dans un fonctionnement en régie, elles peuvent suivre plus facilement les opérations de l'entreprise délégataire, puisque les comptables publics sont chargés notamment des mises en recouvrement d'impayés.
Les territoires ultramarins délèguent la gestion de l'eau et de l'assainissement à une entreprise qui se trouve le plus souvent en situation de monopole. Il est assez rare que les collectivités aient le choix entre plusieurs entreprises de gestion de l'eau et de l'assainissement, notamment en raison des contraintes géographiques d'accès à certaines zones, et de l'insularité de la plupart des territoires ultramarins.
Comme le relève la Cour des comptes, « le défaut de concurrence se traduit par une situation de réelle vulnérabilité des autorités organisatrices vis-à-vis de leur prestataire ». Ainsi par exemple, une partie des difficultés de la Guadeloupe dans la gestion de l'eau et de l'assainissement est liée à l'abandon en 2014 du contrat de service public par l'opérateur « La générale des Eaux », une filiale de Véolia, qui a rendu complexe la gestion du réseau. De même, à Mayotte, le syndicat de gestion des eaux a rencontré des difficultés de recouvrement avec la Société mahoraise des Eaux, entreprise délégataire et filiale de Vinci, même si cette situation est aujourd'hui réglée.
Il serait souhaitable que l'État apporte un soutien accru aux collectivités pour leur permettre d'exercer un véritable contrôle sur les entreprises délégataires ou prestataires de la gestion de l'eau et de l'assainissement, afin d'éviter tout « rapport de force ou de compétence technique inégal » avec celles-ci, comme mentionné par la Cour des comptes.
Recommandation n° 6 : afin de leur permettre un meilleur suivi des entreprises prestataires ou délégataires, renforcer l'assistance juridique et technique aux collectivités (ministère de la transition écologique, de l'énergie, du climat et de la prévention des risques, ministère des outre-mer)
* 9 Il s'agit d'une fontaine à eau potable, qui filtre les eaux de surface (rivières, mares, puits).