N° 19
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2024-2025
Enregistré à la Présidence du Sénat le 9 octobre 2024
RAPPORT D'INFORMATION
FAIT
au nom de la commission des affaires
économiques (1), de la commission de l'aménagement du territoire
et du développement durable (2) et de la commission des finances (3),
par le groupe de suivi des dispositions législatives et
réglementaires relatives à la stratégie de
réduction de l'artificialisation des sols (4), sur la mise
en oeuvre des objectifs
de
réduction de
l'artificialisation des
sols,
Président
M. Guislain CAMBIER,
Rapporteur
M. Jean-Baptiste BLANC,
Sénateurs
(1) Cette commission est composée de :
Mme Dominique Estrosi Sassone, présidente ;
MM. Alain Chatillon, Daniel Gremillet, Mme Viviane
Artigalas, MM. Franck Montaugé, Franck Menonville, Bernard Buis,
Fabien Gay, Pierre Médevielle, Mme Antoinette Guhl,
M. Philippe Grosvalet, vice-présidents ;
MM. Laurent Duplomb, Daniel Laurent, Mme Sylviane Noël,
M. Rémi Cardon, Mme Anne-Catherine Loisier,
secrétaires ; Mme Martine Berthet, MM. Yves Bleunven,
Michel Bonnus, Denis Bouad, Jean-Marc Boyer, Jean-Luc Brault,
Frédéric Buval, Henri Cabanel, Alain Cadec, Guislain Cambier,
Mme Anne Chain-Larché,
MM. Patrick Chaize, Patrick
Chauvet, Mme Evelyne Corbière Naminzo, MM. Pierre Cuypers,
Daniel Fargeot, Gilbert Favreau, Mmes Amel Gacquerre, Marie-Lise
Housseau, Annick Jacquemet, Micheline Jacques, MM. Yannick Jadot, Vincent
Louault, Mme Marianne Margaté, MM. Serge Mérillou,
Jean-Jacques Michau, Sebastien Pla,
Mme Sophie Primas,
M. Christian Redon-Sarrazy, Mme Évelyne Renaud-Garabedian,
MM. Olivier Rietmann, Daniel Salmon, Lucien Stanzione, Jean-Claude
Tissot.
(2) Cette commission est composée de :
M. Jean-François Longeot, président ;
M. Didier Mandelli, premier vice-président ;
Mmes Nicole Bonnefoy,
Marta de Cidrac, MM. Hervé
Gillé, Rémy Pointereau, Mme Nadège Havet,
M. Guillaume Chevrollier, Mme Marie-Claude Varaillas,
MM. Jean-Yves Roux, Cédric Chevalier, Ronan Dantec,
vice-présidents ; M. Cyril Pellevat, Mme Audrey
Bélim, MM. Pascal Martin, Jean-Claude Anglars,
secrétaires ; Mme Jocelyne Antoine, MM. Jean Bacci,
Pierre Barros, Jean-Pierre Corbisez, Stéphane Demilly,
Gilbert-Luc Devinaz, Franck Dhersin, Alain Duffourg, Sébastien Fagnen,
Jacques Fernique, Fabien Genet, Éric Gold, Daniel Gueret,
Mme Christine Herzog, MM. Joshua Hochart, Olivier Jacquin, Damien
Michallet, Georges Naturel, Louis-Jean de Nicolaÿ, Saïd Omar Oili,
Alexandre Ouizille, Clément Pernot, Mme Marie-Laure Phinera-Horth,
M. Bernard Pillefer, Mme Kristina Pluchet, MM. Hervé
Reynaud, Pierre Jean Rochette, Bruno Rojouan,
Mme Denise
Saint-Pé, MM. Philippe Tabarot, Simon Uzenat, Mme Sylvie
Valente Le Hir, M. Michaël Weber.
(3) Cette commission est composée de :
M. Claude Raynal, président ;
M. Jean-François Husson, rapporteur général
; MM. Bruno Belin, Christian Bilhac, Jean-Baptiste Blanc, Emmanuel
Capus, Thierry Cozic, Bernard Delcros, Thomas Dossus, Albéric de
Montgolfier, Didier Rambaud, Stéphane Sautarel, Pascal Savoldelli,
vice-présidents ; M. Michel Canévet,
Mmes Marie-Claire Carrère-Gée, Frédérique
Espagnac, M. Marc Laménie, secrétaires ;
MM. Arnaud Bazin, Grégory Blanc, Mme Florence Blatrix
Contat, M. Éric Bocquet, Mme Isabelle Briquet, M. Vincent
Capo-Canellas, Mme Marie-Carole Ciuntu, MM. Raphaël Daubet,
Vincent Delahaye, Vincent Éblé, Rémi Féraud,
Stéphane Fouassin, Mme Nathalie Goulet, MM. Jean-Raymond
Hugonet, Éric Jeansannetas, Christian Klinger, Mme Christine
Lavarde, MM. Antoine Lefèvre, Dominique de Legge, Victorin Lurel,
Hervé Maurey, Jean-Marie Mizzon, Claude Nougein, Olivier Paccaud,
Mme Vanina Paoli-Gagin,
MM. Georges Patient, Jean-François
Rapin, Mme Ghislaine Senée, MM. Laurent Somon,
Christopher Szczurek, Mme Sylvie Vermeillet, M. Jean Pierre
Vogel.
(4) Ce groupe de suivi est composé de : M. Guislain Cambier, président ; M. Jean-Baptiste Blanc, rapporteur ; MM. Jean-Claude Anglars, Jean-Marc Boyer, Bernard Buis, Emmanuel Capus, Jean-Pierre Corbisez, Ronan Dantec, Bernard Delcros, Mmes Frédérique Espagnac, Dominique Estrosi Sassone, M. Sébastien Fagnen, Mme Françoise Gatel, MM. Fabien Genet, Philippe Grosvalet, Olivier Paccaud, Bernard Pillefer, Christian Redon-Sarrazy.
L'ESSENTIEL
Face aux inquiétudes et difficultés persistantes dans la mise en oeuvre et la déclinaison territoriale de la trajectoire de réduction du rythme de l'artificialisation des sols fixée par la loi Climat-résilience d'août 2021, le Sénat a constitué, en février 2024, un groupe de suivi des dispositions législatives et réglementaires relatives à la stratégie de réduction de l'artificialisation des sols, commun aux commissions des affaires économiques, de l'aménagement du territoire et du développement durable et des finances. Cette structure transpartisane, composée de 18 membres, est présidée par M. Guislain Cambier et M. Jean-Baptiste Blanc en est le rapporteur.
De mars à juillet 2024, ses membres ont entendu plus de 70 acteurs qui « font le ZAN » (élus locaux, représentants de l'État et de ses opérateurs, acteurs économiques et associatifs, urbanistes, universitaires...), au cours d'une dizaine d'auditions et tables rondes. Ces auditions ont été complétées par des entretiens bilatéraux menés par le président et le rapporteur, au Sénat ou lors de déplacements sur le terrain, ainsi que par de nombreuses contributions écrites. Les élus locaux ont également été invités à partager leurs analyses et leurs besoins via une consultation en ligne en mai 2024 sur le site internet du Sénat.
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Au terme de ce cycle d'auditions dont l'ambition était d'être à l'écoute des élus locaux et des acteurs, le groupe de suivi a souhaité présenter un bilan de ses travaux et des informations qu'il a recueillies auprès de ceux qui « font le ZAN ». Ces derniers ont mis en évidence un large consensus autour de la nécessité de sobriété foncière mais également la persistance de difficultés concrètes et de blocages, dont la levée ne paraît pas, à ce stade, pouvoir se faire autrement que par des évolutions législatives et réglementaires.
Dès le printemps 2024, le groupe de suivi avait fait le choix d'une méthode pragmatique pour corriger les effets pervers d'une mise en oeuvre non raisonnée et insuffisamment territorialisée de la trajectoire foncière définie en 2021 : proposer, par amendements dans les textes en discussion au Parlement, des évolutions ciblées des règles relatives à l'artificialisation des sols, afin d'éviter que ces dernières ne pénalisent excessivement l'industrie, l'agriculture et le logement social. La dissolution de l'Assemblée nationale intervenue en juin 2024 ayant rendu incertain l'avenir de ces textes, de nouveaux vecteurs législatifs devront être trouvés pour sécuriser ces avancées, qui devront être complétées par des évolutions plus structurelles pour renforcer la viabilité et l'acceptabilité de la stratégie nationale de réduction de l'artificialisation.
I. LE CONSTAT : LA LUTTE CONTRE L'ARTIFICIALISATION DES SOLS, UNE POLITIQUE À LA FINALITÉ CONSENSUELLE, MAIS DONT LA MISE EN oeUVRE CONTINUE D'INQUIÉTER
A. UN CONSENSUS SUR L'OBJECTIF DE SOBRIÉTÉ FONCIÈRE, MAIS PAS SUR LA MÉTHODE
1. Une large adhésion des élus au principe de sobriété foncière, y compris sur leur propre territoire
Le constat qui a présidé à l'établissement d'objectifs ambitieux de réduction de l'artificialisation des sols dans la loi Climat-résilience demeure valable : la France continue de perdre chaque année plus de 20 000 hectares d'espaces agricoles, naturels et forestiers (Enaf) ; alors que la construction de logements constitue le premier facteur d'artificialisation des sols, cette dernière a augmenté, ces dernières décennies, presque quatre fois plus vite que la population1(*).
Cette artificialisation génère des effets négatifs sur la biodiversité (en détruisant des habitats naturels) et sur la capacité de la France à atteindre ses objectifs climatiques (les sols fonctionnels, forêts et prairies étant des puits de carbone naturels). Si un tel rythme d'artificialisation se poursuit, il menace en outre d'obérer notre souveraineté alimentaire.
Face à l'urgence de préserver des sols remplissant de nombreux services écosystémiques, tous les acteurs interrogés dans le cadre des travaux du groupe de suivi se sont déclarés favorables à une sobriété foncière accrue, et ont souligné avec satisfaction les efforts déjà réalisés. Selon une enquête de la Fédération nationale des SCoT, plus des deux tiers des intercommunalités et des SCoT souscrivent ainsi au principe de sobriété foncière - y compris sur leur propre territoire - et reconnaissent en conséquence la nécessité de changer de modèles d'aménagement pour répondre aux grands défis climatiques, écologiques et sociétaux2(*).
De fait, les objectifs généraux de sobriété foncière introduits par la loi « SRU » de 20003(*), et progressivement intégrés au code de l'urbanisme - notamment par la loi « Élan » de 20184(*), qui a inscrit l'objectif de lutte contre l'étalement urbain dans ses principes généraux, sont bien intégrés par les élus, qui déclarent d'ailleurs souhaiter promouvoir, dans cette optique, de nouvelles formes de construction plus sobres et respectueuses des enjeux d'adaptation au changement climatique et de protection de la biodiversité5(*).
2. Des modalités de fixation des objectifs de réduction de l'artificialisation trop rigides qui échouent à prendre en compte les réalités territoriales
ð L'article 191 de la loi Climat-résilience a fixé des objectifs très ambitieux de réduction de l'artificialisation des sols (« zéro artificialisation nette » en 2050, avec un objectif intermédiaire de réduction de moitié du rythme d'artificialisation sur la période 2021-2031 par rapport à la décennie 2011-2021). Ces objectifs, directement inspirés des propositions de la Convention citoyenne pour le climat (CCC), ont malheureusement été définis sans véritable étude d'impact.
La France est d'ailleurs le seul pays de l'Union européenne à avoir fixé dans la loi de tels objectifs chiffrés de réduction de l'artificialisation, et ce alors même que son taux d'artificialisation est très inférieur à celui de l'Allemagne ou du Royaume-Uni, et comparable à celui de l'Italie6(*).
ð Ces objectifs ont d'une part été déterminés de façon arithmétique, sans aucune prise en compte des réalités et dynamiques locales. Le raisonnement selon lequel l'artificialisation constatée pendant la décennie 2011-2021 permettrait de refléter les dynamiques à l'oeuvre dans les territoires et pourrait sur ce fondement être arbitrairement réduite de moitié, est doublement fautif. Au niveau local d'abord, il ne permet pas de prendre en compte les problématiques et contraintes locales. Les spécificités des territoires ruraux, des communes littorales ou de montagne ont ainsi été ignorées, et les communes vertueuses, qui avaient déjà volontairement réduit leur consommation d'espace avant 2021, ont été lourdement pénalisées. Cette injustice doit être corrigée.
D'autre part, déterminer une enveloppe globale d'artificialisation pour l'avenir, uniquement par référence aux dynamiques passées, ne permet pas de répondre aux besoins objectifs de foncier induits par le volontarisme d'élus dont les efforts ont permis par exemple, d'implanter sur leur territoire une usine ou d'attirer de nouveaux habitants. Ce constat vaut aussi bien au niveau local qu'au niveau national, les politiques publiques en faveur de la réindustrialisation et du développement des énergies renouvelables accroissant par définition le besoin de foncier dans des proportions difficiles à anticiper avant 2021.
Le résultat de ce calcul technocratique et « au doigt mouillé » est sans appel : 60 % des élus estiment qu'en raison du « ZAN », ils ne disposeront pas de suffisamment de foncier pour répondre aux besoins de leur territoire, en particulier (plus de la moitié) pour la réalisation des projets économiques7(*).
Cette lacune avait été identifiée dès l'origine par le Sénat, qui est parvenu à la corriger en partie dans le cadre de la loi du 20 juillet 2023 en introduisant notamment une garantie de développement communal de 1 hectare et des dispositions spécifiques en faveur des communes littorales, et à ses décrets d'application qui, sur la demande insistante du Sénat, ont complété les critères de territorialisation des enveloppes d'artificialisation devant être obligatoirement pris en compte à l'échelle régionale, pour tenir compte des efforts de réduction déjà réalisés, des enjeux de revitalisation et des particularités géographiques locales, ainsi que des enjeux de maintien et de développement des activités agricoles. Toutefois, ces critères sont peu coercitifs et de fait, 75 % des élus ayant participé à la consultation en ligne organisée par le groupe de suivi estiment qu'ils ne sont pas correctement pris en compte dans les schémas régionaux d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires (Sraddet) en cours d'élaboration.
Pour le groupe de suivi, le principe même de la fixation d'un objectif à l'échelon national, décliné ensuite territorialement de manière descendante, pose une difficulté de principe.
ð Le groupe de suivi relève une autre incohérence dommageable à l'atteinte de l'objectif de préservation de la qualité des sols, à savoir l'approche binaire et donc sans nuance retenue par la loi Climat-résilience, et à sa suite le décret « Nomenclature » du 27 novembre 2023, entre surfaces artificialisées et surfaces non artificialisées. Cette approche réductrice ne permet pas de prendre en compte la diversité des qualités et des propriétés des sols et, partant, leur capacité à rendre des services écosystémiques et leurs potentiels agronomiques.
Source : groupe de suivi sur l'artificialisation des sols du Sénat
Lorsqu'on sait qu'il faut au moins 200 ans (et jusqu'à plusieurs milliers d'années) pour former un centimètre de sol8(*), on mesure à quel point la notion de « désartificialisation » est trompeuse, laissant penser à tort que la destruction et la dégradation des sols induites par leur artificialisation est réversible : un sol désartificialisé recouvrera certes sa perméabilité et apportera à nouveau des bénéfices pour la biodiversité, mais ne retrouvera ses qualités agronomiques et écologiques qu'au terme d'un très long processus.
Bien que l'approche par la qualité des sols implique une appréhension complexe et dynamique des sols en tant que milieux, nécessitant en particulier la mise en place de nouvelles méthodologies robustes pour diagnostiquer leur état, il n'apparaît pas souhaitable de persévérer dans une approche éloignée de la réalité pédologique selon laquelle tous les sols se valent. C'est d'ailleurs l'angle retenu par la future directive européenne sur la santé des sols9(*), qui prolonge et approfondit la première stratégie en faveur des sols de l'Union européenne de 2006, dont l'adoption conduira à sa transposition en droit national ces prochaines années. À terme, on pourrait même imaginer qu'un meilleur ciblage de la protection des terres permette de desserrer la contrainte surfacique du « ZAN », au profit d'une consommation d'espaces dont la conservation apparaîtrait moins prioritaire au regard de leur potentiel écologique, pour un bilan environnemental équivalent.
ð De manière plus générale, le groupe de suivi déplore que la stratégie de réduction de l'artificialisation ait été élaborée « en silo », ce qui s'illustre notamment par son insuffisante articulation avec les autres objectifs environnementaux et climatiques de la France. Si la préservation des sols permet de maintenir leur potentiel de séquestration de carbone, mais aussi de réduire substantiellement les émissions de gaz à effet de serre induites par le secteur de la construction en encourageant les requalifications de bâtiments existant, mettre en oeuvre trop rigoureusement et sans discernement cette stratégie constituerait sans aucun doute un frein à la réalisation d'autres politiques publiques de décarbonation et de préservation de l'environnement, comme le déploiement d'industries « vertes », d'infrastructures de production ou de transport d'énergies renouvelables ou encore le développement de modes de transports décarbonés.
Les souplesses et aménagements prévus dans les textes en vigueur (exemption, dans certaines configurations, pour la production d'énergie photovoltaïque, possibilité de mutualiser à l'échelle nationale les surfaces artificialisées nécessaires aux projets industriels d'intérêt majeur pour la transition écologique ou appartenant aux secteurs des technologies favorables au développement durable, etc.) sont manifestement insuffisants. Si les grands projets (gigafactories, Grand Projet ferroviaire du Sud-Ouest...) sont de manière générale assez bien identifiés, c'est plus rarement le cas des projets de moindre envergure (petites lignes de chemin de fer, postes électriques de moins de 220 kV, sous-traitants d'industries « vertes »...), pourtant essentiels tant au dynamisme des territoires qu'à l'atteinte de nos engagements nationaux en matière de transition verte.
3. Les premières avancées obtenues par le Sénat plébiscitées
En réponse à tous ces blocages, les avancées obtenues par le Sénat via la loi du 20 juillet 2023 (report du calendrier de modification des documents de planification et d'urbanisme, outils de concertation et de gouvernance, mutualisation au niveau national de l'artificialisation induite par les projets d'envergure nationale ou européenne (PENE), garantie de développement communal d'un hectare, prise en compte du recul du trait de côte, droit de préemption et sursis à statuer, décompte de l'artificialisation en net dès 2021) sont unanimement saluées et plébiscitées par les élus locaux et les acteurs - même si certaines pourraient encore être approfondies ou retravaillées. La version définitive de la loi du 20 juillet 2023 s'éloigne en effet significativement, sur certains points, de l'intention première du Sénat, du fait de la nécessité de composer avec une Assemblée nationale plus rétive à procéder à des aménagements de la loi Climat-résilience. Comme attendu, ces concessions faites par le Sénat ont aujourd'hui des effets délétères.
Le groupe de suivi constate notamment que l'élaboration de la liste des PENE entre l'État et les régions n'a pas toujours répondu aux standards de concertation et de transparence qui pouvaient être attendus dans le cadre d'un dialogue territorial primordial pour l'acceptabilité politique et sociale du « ZAN ». La liste finale des projets figurant dans l'arrêté fait ainsi l'impasse sur plusieurs projets pourtant structurants, tant pour les territoires concernés qu'au niveau national.
La consultation en ligne des élus locaux menée par le groupe de suivi a en outre montré que les nouveaux outils d'urbanisme créés par cette loi « ZAN 2 » demeuraient mal connus des élus, plus de la moitié des répondants n'ayant, par exemple, pas connaissance du sursis à statuer ou du droit de préemption « ZAN », ce qui freine leur capacité à faire échec aux dynamiques locales obérant l'atteinte de la trajectoire foncière qu'ils ont définie.
* 1 Étude d'impact de la loi Climat-résilience, p. 412.
* 2 Étude de la Fédération nationale des SCoT (FedeScot), mars-avril 2024.
* 3 Loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbain.
* 4 Loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement de l'aménagement et du numérique.
* 5 AMF, Enquête nationale Mise en oeuvre du Zéro artificialisation nette. Des élus désorientés par la méthode qui demandent plus de cohérence pour atteindre l'objectif, juillet 2024, p. 6.
* 6 Sénat, Les politiques de réduction de l'artificialisation des sols, Étude de législation comparée n° 325, septembre 2023.
* 7 Étude de la FedeScot précitée.
* 8 Fresque du sol.
* 9 Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative à la surveillance et à la résilience des sols (directive sur la surveillance des sols), COM(2023) 416 final.