CONCLUSION GÉNÉRALE
L'ingénierie territoriale, qui regroupe des réalités et des enjeux variés, est le corollaire du « pouvoir d'agir » des élus locaux.
Le désengagement progressif de l'État territorial a laissé un vide particulièrement préjudiciable pour les « petites communes », qui peinent à s'orienter dans un écosystème complexe, marqué par une fragmentation des acteurs. Dans ce contexte, les services préfectoraux doivent retrouver les moyens de jouer leur rôle de « chef d'orchestre », suivant un principe de « subsidiarité intelligent » au service des synergies entre les ingénieries locales et étatiques, en orientant les élus.
Conformément à la position constante de cette délégation, vos rapporteurs rappellent qu'il est nécessaire, dans un contexte de ressources limitées, de ne pas multiplier les guichets (au risque de disperser les moyens) et faire confiance aux territoires (en consolidant leurs financements et en privilégiant le développement d'une « ingénierie sur mesure »).
Le présent rapport aura sans doute vocation à s'inscrire dans un nouveau cycle de travaux, conduits au sein de la délégation aux collectivités territoriales, et consacrés aux enjeux de l'ingénierie. Conformément aux trois orientations formulées dans ce rapport, vos rapporteurs souhaiteraient notamment pouvoir :
- s'assurer de l'application homogène de la circulaire du 28 décembre 2023 adressée aux préfets ;
- expertiser les propositions qui - à l'instar du « 1 % ingénierie » -- seraient de nature à pérenniser les financements de l'ingénierie des petites communes ;
- dresser un nouveau point d'étape du déploiement du programme « Villages d'avenir ».
TABLE RONDE RELATIVE À LA MISSION D'INFORMATION INTITULÉE « RELEVER LE DÉFI DE L'INGÉNIERIE DANS LES PETITES COMMUNES : LES BONNES PRATIQUES »
Jeudi 23 mai 2024
Présidence de Mme Françoise Gatel, présidente
Mme Françoise Gatel, présidente. - Si l'État doit accompagner nos territoires, les territoires savent aussi inventer des organisations. La table ronde « Relever le défi de l'ingénierie dans les petites communes : les bonnes pratiques » nous donnera l'occasion d'entendre trois organisations expertes du sujet et qui accomplissent des projets remarquables.
Nous avons souhaité retenir un angle résolument optimiste, pour mettre en lumière la capacité d'agir des élus des petites communes. Pour autant, nous ne sommes pas naïfs. Il est bien sûr nécessaire d'avoir conscience des obstacles auxquels font face les petites communes, afin de mieux les franchir, mais il importe aussi que nous mettions en valeur certaines initiatives formidables.
Je tiens à remercier sincèrement les participants qui ont répondu à notre invitation. Nous accueillons ainsi :
- M. Gilles Noël, maire de Varzy, président des maires ruraux de la Nièvre et vice-président de l'Association des maires ruraux de France (AMRF). La commune de Varzy bénéficie du label « Petites villes de demain », et j'ajouterai que l'AMRF a été un élément moteur de la construction du nouveau label « Villages d'avenir », également piloté par l'Agence nationale pour la cohésion des territoires (ANCT) ;
- M. Jean-Marc Labbé, maire de La Méaugon et vice-président de l'association BRUDED ainsi que Mme Ivana Potelon, co-directrice et chargée de développement de BRUDED. BRUDED est un réseau d'échanges de bonnes pratiques et de soutien à l'ingénierie entre collectivités bretonnes engagées dans des projets de développement durable ;
- Mme Chloé BRILLON, présidente du réseau « 1 000 cafés », qui s'est donné pour mission d'implanter des commerces dans des communes rurales touchées par les fermetures d'établissements.
M. Gilles Noël, maire de Varzy, président des maires ruraux de la Nièvre et vice-président de l'Association des maires ruraux de France (AMRF). - Nous autres, maires ruraux, avons l'habitude de ne jamais renoncer. Je centrerai mon propos sur les projets liés aux espaces publics et aux bâtiments publics, dont l'objectif est de recréer du vivre ensemble. Mon intervention concernera surtout les communes de moins de 3 500 habitants, qui sont le coeur de cette vie rurale appelée à se développer.
En matière d'ingénierie, la complexité de l'environnement institutionnel engendre des frustrations. Pour faire émerger nos projets, nous avons besoin d'un soutien technique qui nous permettra, pour ainsi dire, de limiter la casse. Les maires, confrontés à un galimatias administratif, sont trop souvent contraints de renoncer lorsqu'ils ne disposent pas d'un personnel en nombre suffisant.
Face aux redondances administratives et à la multiplication des normes, notre rôle est limité. Nous manquons d'ingénierie, alors que prévaut une logique de manifestations d'intérêt et d'appels à projets en tous genres. II est certes possible, en cas d'adhésion aux conseils d'architecture, d'urbanisme et de l'environnement (CAUE), de bénéficier de conseils.
Les programmes « Petites Villes de demain » et « Villages d'avenir » ont suscité un certain engouement local. Ce sont 4 000 communes qui ont candidaté au programme « Villages d'avenir », dont 1 600 ont été retoquées. Dans la Nièvre, douze communes n'ont pas été retenues et vingt-quatre ont été sélectionnées. Une volonté s'exprime donc, à l'échelle locale, pour développer des projets sur nos territoires.
Le label « Villages d'avenir » rend hommage à l'appellation qui avait été défendue avec énergie par le président de l'AMRF auprès des services de l'État. Pour autant, certains collègues s'interrogent sur l'enveloppe budgétaire et les modalités réellement prévues. En outre, « Villages d'avenir » n'a pas été nécessairement discuté avec les collectivités qui soutiennent les projets d'investissement, tels que les conseils départementaux et des conseils régionaux. Or, nous sommes favorables à l'addition des forces sur les territoires, qui bénéficiera à chacun.
L'ingénierie est partout et nulle part. Certains conseils départementaux ont constitué des équipes d'ingénierie pour soutenir des projets et des territoires. Si l'ingénierie des conseils régionaux n'est quant à elle pas réservée aux petits villages, elle peut venir en appui de programmes spécifiques, notamment au travers d'enveloppes financières. Je prendrai l'exemple de la région Bourgogne-Franche-Comté, qui a attribué des enveloppes de 500 000 euros à toutes ses collectivités labellisées « Petites Villes de demain » dans le cadre du dispositif « centralités rurales en région ».
Nous-mêmes, en tant qu'association nationale, comptons un ingénieur de projets auquel chacun peut faire appel et dont la mission est d'orienter les demandeurs vers les dispositifs pertinents.
L'État est à certains égards au rendez-vous, mais à un rythme ralenti. Certaines villes de plus de 3 500 habitants sont attributaires de la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR), alors même que celle-ci doit bénéficier aux investissements des communes rurales. Nous souhaiterions que l'État remodèle les conditions de distribution de la DETR. En ce qui concerne la dotation globale de fonctionnement (DGF), le produit affecté à un urbain et le produit affecté à un rural n'est pas le même. Nous estimons que ces écarts devraient être réduits, et nous introduirons d'ailleurs sans doute une question prioritaire de constitutionnalité (QPC) à ce titre.
Nos territoires ont besoin d'ingénierie au titre de la transition énergétique. Nous comptons sur l'État, mais aussi sur vous, Sénateurs et Sénatrices, pour faire en sorte que la théorie du ruissellement soit, en quelque sorte, inversée. Nous souhaitons en effet bénéficier de modalités d'accompagnements qui existent, mais qui ne descendent pas jusqu'aux petits villages comme les nôtres. Par exemple, certaines sociétés d'économie mixte et autres structures co-départementales s'intéressent aux projets des chefs-lieux, et beaucoup moins à ceux des petites communes. Nous avons besoin d'une action transversale et coordonnée pour répondre à ce besoin d'ingénierie.
Mme Chloé Brillon, présidente du réseau « 1 000 cafés ». - La structure « 1 000 cafés » est une initiative lancée en 2019 par le Groupe SOS, acteur de l'économie sociale et solidaire, face au constat que 60 % des communes rurales n'avaient plus de commerce de proximité. Or, 80 % des habitants de ces communes affirmaient parallèlement leur volonté de voir ces lieux de convivialité et de services renaître sur leurs communes. C'est autour de ce défi que nous avons créé le programme « 1 000 cafés », qui consiste à soutenir et développer des cafés multiservices en milieu rural. Ces cafés sont conçus comme des espaces de convivialité, à partir desquels se greffent des services, comme de l'épicerie, de la presse, ainsi que des initiatives numériques, ou encore de programmation culturelle. Il s'agit en somme de créer des « lieux qui respirent ». Aujourd'hui, nous accompagnons, nous formons, et nous animons une tête de réseau et nous développons des modèles pour gérer ces différents cafés. Depuis bientôt cinq ans, nous sommes intervenus dans un peu plus de 220 communes sises dans 70 départements.
Pour faire en sorte que ces lieux perdurent, la question de l'ingénierie est décisive, ce que j'illustrerai au travers de quelques points.
Premièrement, récréer un commerce relève d'un projet de village, ce qui suppose que les habitants se l'approprient, afin que l'offre de service et le lieu répondent aux besoins du territoire. C'est pour cela que nous avons développé une méthode de co-construction, qui permet de mener des enquêtes et des réunions publiques avec les habitants et les municipalités, qui sont nos premiers partenaires.
Le deuxième enjeu est la question du modèle économique. Certaines collectivités et communes investissent des montants importants sur un projet immobilier, de l'ordre de 300 000 euros et parfois jusqu'à 1 million. Or, la phase d'ingénierie manque parfois, en amont, pour penser le modèle d'exploitation de ce lieu. C'est pourquoi nous avons développé une expertise qui a consisté à tester, analyser et accompagner une série de modèles de gestion, entrepreneuriaux, itinérants ou associatifs.
Le troisième enjeu correspond à la question du recrutement et de la montée en compétences des porteurs de projets. Ce type de lieux de convivialité repose beaucoup sur une personne ou un collectif. La polyvalence de compétences est essentielle, puisqu'il s'agit pour un petit collectif de gérer une structure, maîtriser l'activité de cafetier et restaurateur, être commerçant, développer des services et faire de la co-construction. C'est pourquoi nous avons développé un parcours d'accompagnement et de formation.
Le dernier enjeu sur lequel nous travaillons est celui de la mutualisation. Les porteurs de projets manquent souvent de temps, une fois leur initiative lancée. De plus, ces porteurs de projets peuvent également se trouver quelque peu isolés dans le village. C'est pourquoi nous avons monté une activité qui consiste à mutualiser une série de contrats fournisseurs et d'ingénierie mise à disposition de ces porteurs de projets, et qui permet des échanges au sein des différentes communautés, par exemple au travers de journées des gérants ou de journées des élus.
L'ingénierie est donc tout à fait clef dans notre équation de lieu de convivialité et de service. Dans notre cas, l'enjeu n'est pas tant d'identifier les besoins, puisque nous avons reçu près de 2 000 candidatures de communes, et 5 000 candidatures de porteurs de projets. Notre mission est bien plutôt de rendre notre accompagnement et cette ingénierie accessibles à ces communes rurales. Nous allons chercher des subventions pour accompagner ces communes. Ces subventions sont publiques, avec l'ANCT, le fonds de soutien au commerce rural, et les fonds européens, ou peuvent être des subventions privées. Tous ces montages sont à la fois complexes et chronophages, y compris pour des fonds aux enveloppes relativement modestes tels que le fonds de soutien au commerce rural, permettant d'obtenir un ticket d'ingénierie plafonné à 5 000 euros.
Enfin, il est essentiel de veiller à la qualité de l'ingénierie proposée sur les territoires. Trop souvent, nous sommes confrontés à des exemples d'études pensées sans opérateur, ou de manière trop éloignée des réalités du métier, qui sont alors inopérantes. C'est pourquoi nous plaidons pour des études de préfiguration qui impliquent des opérateurs.
M. Jean-Marc Labbé, maire de La Méaugon, vice-président de l'association BRUDED. - BRUDED est une association d'élus créée en 2005, dont l'acronyme signifie « Bretagne rurale et rurbaine pour un développement durable ». Cette association est forte d'un réseau de 270 collectivités en Bretagne, mais également en Loire-Atlantique, qui se sont engagées depuis 2005 dans des réalisations concrètes de développement durable et solidaire.
Les petites communes ne disposent pas d'ingénierie en propre. Avec ce réseau, les élus parlent aux élus et échangent sur les bonnes pratiques de leurs communes. Ce dialogue enrichissant permet de tisser des liens et de se soutenir techniquement et juridiquement entre élus, à l'heure où certains maires hésitent à se représenter. Ce réseau, structuré à l'échelle d'une région, est unique en France. Notre site Internet met en valeur la grande diversité des actions menées dans les collectivités adhérentes.
Mme Ivana Potelon, co-directrice et chargée de développement de BRUDED. - BRUDED est un réseau de petites communes, puisque 80 % des communes adhérentes comptent moins de 2 000 habitants. Nous avons la particularité d'être un réseau qui a émergé du terrain, à l'initiative d'élus de petites communes qui ont ressenti le besoin d'échanger leurs pratiques innovantes et vertueuses en matière de développement durable et participatif. Nous ne sommes pas des experts. Nous intervenons plutôt en tant que facilitateurs, au travers des huit chargés de développement de notre équipe, qui agissent auprès des communes en proposant des visites, des rencontres et des échanges de documents support tels que des cahiers des charges ou des conventions.
L'ingénierie est un sujet très transversal. Notre témoignage sera centré sur l'ingénierie en lien avec le renouvellement urbain et les enjeux d'intensification des centres bourgs, mais nous constatons aussi des besoins importants en matière de soutien à l'agriculture, d'alimentation, de mobilité ou encore d'énergie. Nous constatons une multiplication de partenaires techniques mobilisables, y compris par les petites communes. L'enjeu concerne davantage aujourd'hui la lisibilité et l'orchestration de ces différentes ingénieries existantes, mais disséminées et parfois insuffisamment identifiées par de nouveaux élus. La réglementation est touffue, les enjeux techniques et les financements de projets se sont complexifiés, tandis que le paysage d'ingénierie est extrêmement prolifique.
L'orchestration des projets par les élus, pour être bénéfique, doit être réalisée de « A à Z », c'est-à-dire de la définition initiale des objectifs jusqu'à la mise en oeuvre opérationnelle des projets. Il convient donc d'adopter une approche globale et de prendre le temps, dès la phase de faisabilité, d'associer les porteurs potentiels pour appréhender correctement la faisabilité des projets, à l'instar des bailleurs sociaux dont l'intervention n'est pas toujours aisée en milieu rural.
Un autre enjeu de l'orchestration de ces projets a trait à l'adéquation des solutions proposées aux petites communes. L'ingénierie qui intervient dans les petites communes reproduit parfois des solutions plutôt urbaines, par exemple en matière de traduction technique avec des voiries disproportionnées coûteuses et qui ne correspondent pas aux usages ruraux.
Le dernier enjeu de l'orchestration consiste à inclure une dimension de gouvernance et d'animation de projets. On ne naît pas porteur de projets, et l'élu doit par exemple savoir comment et jusqu'où associer les habitants. Cela suppose une ingénierie de pilotage, en complémentarité de l'ingénierie technique qui existe déjà.
Dans les petites communes, de moins de 4 000 ou 5 000 habitants, les services en interne sont très rares. Le directeur général des services n'a pas forcément le temps ou les compétences pour piloter ces projets, ce qui traduit une véritable inégalité de faits au sein des collectivités. Le pilotage renvoie donc aussi à la question du statut de l'élu et à la notion de formation. Une très grande majorité des élus ne mobilise pas ses droits à la formation, qui leur permettraient pourtant de s'outiller en matière de pilotage de projet.
Les échanges de pratiques concrètes sont en outre nécessaires entre élus, en parallèle d'échanges plus techniques. Le besoin d'une assistance à maîtrise d'ouvrage, internalisée ou externalisée, se fait ressentir. Plus le pilotage de projet est proche du terrain, plus l'assistance à maîtrise d'ouvrage prendra en compte le contexte local, au rebours d'une logique d'appel à projets qui peut être fatigante pour les financeurs, les élus et les partenaires.
Mme Sonia de La Provôté. - Ma question porte d'abord sur les modalités de financement et le budget de BRUDED. Quelle est la nature exacte de votre structure, et comment est-elle financée ? Par ailleurs, quelle est votre articulation avec les autres dispositifs d'ingénierie locale disponibles en Bretagne ? Par exemple, avez-vous mis en place un programme partenarial ?
M. Cédric Chevalier. - Ma question s'adresse au réseau « 1 000 cafés ». L'étude de marché est-elle intégrée dans votre aide à l'ingénierie, ou le porteur de projet doit-il avoir conduit cette étude avant de vous solliciter ?
M. Cédric Vial. - Ma question s'adresse également à Madame la présidente de l'association « 1 000 cafés ». Vous avez évoqué le plafonnement à hauteur de 5 000 euros du fonds pour les commerces ruraux. Pourriez-vous revenir sur le fonctionnement de ce fonds. Avez-vous déjà pu intégrer dans votre action les nouveaux dispositifs d'aides pour les associations agissant dans les territoires ruraux, à la suite des annonces récentes de la ministre déléguée chargée des collectivités territoriales et de la ruralité ? Quels seraient pour vous les moyens qui devraient être développés pour accélérer vos initiatives ?
Mme Ivana Potelon. - Le budget de BRUDED se monte à environ 600 000 euros annuels, financé à 40 % par les cotisations de nos adhérents, elles-mêmes calculées au prorata du nombre d'habitants, sans effet de seuil, selon une logique de solidarité. Les 60 % restant de nos ressources correspondent à des subventions au titre du contrat de plan État-région, ainsi qu'à des financements de l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (Ademe), des départements et des conventions au projet sur certains cycles de visite que l'on peut proposer ou sur des rencontres d'échanges entre-élus.
Ce budget est équilibré, mais reste fragile. Il s'agit en effet d'un projet solidaire d'échanges entre collectivités, qui n'a pas vocation à glisser vers de la prestation de projet.
J'en viens à la question sur le lien à l'ingénierie locale. Nous ne sommes des experts en rien. Nos huit salariés, qui jouent le rôle de facilitateurs, accompagnent nos collectivités adhérentes en Bretagne et en Loire-Atlantique. Notre travail consiste à soutenir des projets dès la phase amont, en aidant les élus à définir leurs objectifs, puis à les orienter vers les partenaires adaptés, en les aidant à définir leur gouvernance. Nous travaillons donc en lien avec l'ingénierie locale et nous jouons un rôle de porte d'entrée et de soutien moral auprès des élus, quand ils se fixent des objectifs ambitieux. Je pense notamment aux élus qui avaient porté, il y a quelques années, des projets d'établissements recevant du public avec des matériaux locaux biosourcés alors que les règles de construction n'étaient pas encore clairement établies.
M. Jean-Marc Labbé. - Nous entretenons des relations très fluides par exemple avec les Agences locales de l'énergie et du climat en Bretagne, ainsi qu'avec les Conseils d'architecture, d'urbanisme et de l'environnement (CAUE) que nous sollicitons.
Mme Françoise Gatel, présidente. - Ce mode de travail est donc très collaboratif !
M. Laurent Somon. - L'association « 1 000 cafés » n'a-t-elle trait qu'aux cafés et bars-tabacs ou d'autres activités peuvent-elles également être développées, notamment dans le domaine de l'hôtellerie ?
Mme Chloé Brillon. - « 1 000 cafés » mène des études de préfiguration, assez proches des études de marché, mais qui en sont une forme approfondie. Souvent, nous intervenons dans des communes dans lesquelles le marché n'existe pas. Dans cette phase de préfiguration, nous travaillons donc également sur le volet de mobilisation municipale et citoyenne dans le village. Notre deuxième objectif consiste à livrer une recommandation sur le bon modèle économique. La diversité des possibilités - entrepreneuriales, ou itinérantes par exemple - permet de trouver le modèle adapté aux besoins de chaque commune.
La deuxième question touchait au fonds de soutien aux commerces ruraux. Ce dispositif est souvent sollicité par les communes avec lesquelles nous travaillons, et comprend plusieurs aspects. Le premier correspond à la subvention aux travaux et aux projets immobiliers. Le deuxième aspect concerne la subvention à l'équipement. Le troisième axe de ce dispositif, plafonné à 5 000 euros de prestations, touche à l'ingénierie. Ce montant reste relativement faible si l'on met bout à bout l'étude de préfiguration, le recrutement, l'accompagnement à l'ouverture ou encore le soutien à l'exploitation. Ces dépôts de demande d'ingénierie sont en outre structurés commune par commune, ce qui est très chronophage. Nous plaiderions plutôt pour une approche régionale, voire nationale, et une justification a posteriori de l'accompagnement des communes.
Enfin, il existe autant de cafés et de services proposés que de communes. Dans certaines communes, nous avons développé une offre d'hébergement parce que cela était pertinent pour le territoire et parce que les locaux s'y prêtaient. Dans d'autres, nous travaillons un volet de programmation culturelle ou encore de numérique. Les cafés et les lieux sont à géométrie variable, en fonction des territoires.
Mme Françoise Gatel, présidente. - Le réseau « 1 000 cafés » est une illustration du mécénat de compétences.
M. Daniel Oliveau, mécène de compétences auprès du réseau « 1 000 cafés ». - J'ai la chance d'être détaché en mécénat de compétences chez « 1 000 cafés », ce qui me permet de mettre à profit mon expérience dans le secteur bancaire au service de ce réseau intergénérationnel.
M. Gilles Noël. - Je tiens à ajouter que l'ingénierie suppose également des actions dans le temps. Par exemple, la durée du programme « Petites Villes de demain » gagnerait à être allongée de trois à six ans. Nous souhaiterions que les offres d'ingénierie puissent s'inscrire dans le temps.
Par ailleurs, dans ce maquis des soutiens, l'ANCT peut jouer un rôle particulier sur les territoires, afin d'orienter les élus vers les bons interlocuteurs.
Mme Françoise Gatel, présidente. - Au Sénat, nous ne cessons effectivement de penser à vous. Nous sommes de grands avocats de la cause des petites communes et du sujet existentiel de l'ingénierie.