III. LES TROIS RECOMMANDATIONS DE VOTRE DÉLÉGATION
1. Prévenir la cacophonie : approfondir la coordination des dispositifs d'ingénierie en respectant un « principe de subsidiarité intelligent »
Ainsi que le relevait Mme Ivana Potelon, co-directrice et chargée de développement de BRUDED51(*), lors de la table ronde en conclusion des travaux de cette mission, « la réglementation est touffue, les enjeux techniques et les financements de projets se sont complexifiés, tandis que le paysage d'ingénierie est extrêmement prolifique »52(*). Dès lors, l'enjeu de la « lisibilité et de l'orchestration des ingénieries » est crucial, sachant que celles-ci sont « disséminées et parfois insuffisamment identifiées » par de nouveaux élus.
Vos rapporteurs souscrivent à un « principe de subsidiarité intelligent » consistant à « trouver des réponses au plus près des besoins et à ne pas déstabiliser l'ingénierie mobilisable localement »53(*). Cet effort de coordination et d'orientation est d'autant plus nécessaire que l'offre d'ingénierie est aujourd'hui « très éclatée » 54(*).
Dans le cadre de son audition par vos rapporteurs, M. Christophe Le Dorven, Président du conseil départemental d'Eure-et-Loir, regrettait le manque de synergies entre les offres d'ingénierie locales et nationale. L'ANCT fait encore trop souvent figure de « porte d'entrée supplémentaire », alors qu'une meilleure articulation entre les dispositifs de soutien à l'ingénierie (étatiques, régionaux, départementaux) aurait un effet multiplicateur sur les financements disponibles. Bien que des guides à l'usage des élus locaux, rassemblant en un unique document l'ensemble de l'offre d'ingénierie publique, existent d'ores et déjà « dans certains territoires »55(*), ceux-ci devraient être généralisés en même temps que serait finalisée la cartographie par l'ANCT des offres d'ingénierie disponibles.
Surtout, en leur qualité de délégués territoriaux de l'ANCT56(*), les préfets doivent jouer pleinement leur rôle d'orientation des élus, en identifiant et « en mobilisant les solutions - avant tout locales - susceptibles de venir en appui aux projets des collectivités »57(*). Vos rapporteurs souhaitent que la logique d'un « guichet unique » accessible aux élus locaux - défendue de longue date au sein de la délégation aux collectivités territoriales, récemment réaffirmée par une circulaire en date du 28 décembre 2023 - trouve à se déployer dans l'ensemble des départements (sachant qu'un tiers d'entre eux en étaient jusqu'alors privés58(*)).
La qualité du dialogue entre les services préfectoraux et les collectivités est déterminante pour orienter les élus locaux, et singulièrement ceux issus des « petites communes », vers les dispositifs d'ingénierie pertinents. C'est pourquoi vos rapporteurs insistent sur la nécessité de faire fonctionner partout les comités locaux de la cohésion territoriale (CLCT)59(*), alors que leur bilan est aujourd'hui inégal60(*). À cette fin, il est nécessaire de (re)donner aux préfets les moyens humains et financiers nécessaires pour assumer pleinement leur rôle « d'interlocuteur de premier niveau sur les questions d'ingénierie »61(*).
Vos rapporteurs appellent ainsi à renforcer la coordination des offres d'ingénierie publique, dans un esprit de subsidiarité, en veillant à l'application homogène de la circulaire du 28 décembre 2023. À l'échelle des territoires, pour proposer des solutions adaptées et au plus près des besoins, il convient parallèlement de renforcer les moyens de l'ingénierie territorialisée, ainsi que le soulignait M. Pierre LEROY, président du Pôle d'équilibre territorial et rural (PETR) du Briançonnais, des Écrins, du Guillestrois et du Queyras, lors de son audition dans le cadre de cette mission.
2. Pérenniser les financements : donner aux petites communes les moyens de leurs ambitions et faciliter la planification des projets
La pérennité et la lisibilité des financements restent insuffisantes pour permettre aux petites communes de mener à bien leurs projets, malgré les dispositifs déployés par l'ANCT et ses partenaires (cf. supra I/.).
La logique d'appel à projets - qui irrigue les programmes nationaux tels que « Villages d'avenir » -- a pour principale limite de créer une incertitude sur les financements futurs, et une dépendance pouvant brider les capacités des petites communes à planifier et à investir dans des projets d'ingénierie structurants. Les financements disponibles sont souvent ponctuels, liés à des projets spécifiques, rendant difficile la planification à long terme.
Vos rapporteurs réitèrent la recommandation formulée au sein de cette délégation par Charles Guené et Céline Brulin dans leur rapport « Mettre l'ANCT au diapason des élus locaux ! », consistant à expertiser la création d'un fonds national dédié à l'ingénierie.
Un socle minimal d'ingénierie, nécessaire au montage de projets, à la recherche de financements et plus largement à l'exercice de leurs compétences par les élus locaux, aurait pour avantage de garantir des moyens réguliers et pérennes pour l'ingénierie des petites communes, leur permettant de mieux planifier leurs projets à long terme, en ayant une vision claire de leurs capacités financières.
À cet effet, l'audition de représentants de l'Association Nationale des Pôles d'Équilibre Territoriaux et Ruraux et des Pays (ANPP) a permis de présenter la proposition visant à allouer 1 % des volumes financiers dédiés aux politiques d'investissement au financement de l'ingénierie territoriale, qui a recueilli un soutien substantiel de la part des élus locaux62(*). Cette piste est d'autant plus pertinente dans un contexte où de nouveaux besoins en ingénierie émergent, concernant aussi bien la transition énergétique63(*) que le numérique.
Charles Guené et Céline Brulin suggéraient que ce fonds soit alimenté par une cotisation sur l'investissement des collectivités à hauteur de 0,1 % (la proposition du « 1 % ingénierie » deviendrait, au moins transitoirement, le « 1%o ingénierie »). En d'autres termes, l'idée est de permettre une « forme de ruissellement vertueux » pour abonder un fonds commun national d'ingénierie, suivant une logique de péréquation pour les territoires les moins bien pourvus en ingénierie.
Enfin, vos rapporteurs, reprenant à leur compte l'une des 50 propositions du Sénat pour le plein exercice des libertés locales64(*), plaident pour que les dépenses en « ingénierie d'animation » comptent parmi les dépenses éligibles à la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR), qui devrait donc être subséquemment élargie. En effet, ces dépenses d'animation, non rattachables à un investissement, sont souvent gage de la pérennité des projets locaux, en particulier dans les territoires ruraux. Ainsi, lors de son audition par vos rapporteurs, M. Philippe Ponsard, maire de la Savennes (Creuse), regrettait le manque de financements pour des « animateurs de terrain », capables de mobiliser la population, sans laquelle « on ne change pas l'âme d'un bourg ». Pour rendre effective cette proposition, cette possibilité serait associée à une évaluation de l'efficacité et de l'efficience du projet envisagé.
3. Prévenir la création d'une « ingénierie à deux vitesses » : renoncer au caractère systématique des appels à projets et structurer des réseaux d'ingénierie solides
Vos rapporteurs, sans nier l'intérêt que peuvent revêtir des initiatives telles que le programme « Villages d'avenir », appellent à tempérer la logique des appels à projets nationaux65(*) et à renforcer parallèlement les outils pérennes à disposition des petites communes. En d'autres termes, un véritable service continu d'ingénierie implique prioritairement le renforcement d'une offre d'« ingénierie sur mesure » aujourd'hui largement insuffisante (cf. supra, I/.).
Comme le relevait M. Gilles Noël, vice-président de l'AMRF et maire de Varzy, lors de la table ronde tenue en conclusion de cette mission, la maturation des projets suppose « du temps », et un accompagnement « au-delà de la logique de manifestations d'intérêt et d'appels à projets en tous genres »66(*).
Le recours fréquent aux appels à projets pénalise les communes qui ne disposent pas de la capacité administrative et technique nécessaire pour y répondre. En particulier, les carences des petites communes en matière d'ingénierie stratégique et pré-opérationnelle (« phase amont ») les « exclu(e)nt souvent de la possibilité de s'inscrire dans des dispositifs permettant de trouver un cadre et un accompagnement financier pour faire émerger ou concrétiser les projets qu'elles voudraient porter »67(*).
Ainsi sera-t-il sans doute nécessaire, dans le cadre du programme « Villages d'avenir », afin d'encourager les initiatives, de donner aux projets des communes qui se sont portées candidates, mais n'ont pas été retenues une priorité dans l'étude de leur dossier afin de pouvoir faire partie de la prochaine cohorte de communes accompagnées (qui devrait être annoncée à l'horizon de la fin d'année 2024).
Plus structurellement, un réseau d'ingénierie solide passe également par la diffusion continue de bonnes pratiques, afin - comme les représentants de la Banque des territoires l'indiquaient dans le cadre de leur audition par vos rapporteurs - de « ne pas perdre d'énergie à ``réinventer'' des solutions duplicables ou qui ont fait leurs preuves ailleurs » 68(*). En somme, il apparaît nécessaire - là encore - de faire confiance à « l'intelligence territoriale », en diffusant les expériences issues des gisements d'ingénierie.
De ce point de vue, les auditions menées par vos rapporteurs - ainsi que la table ronde venant en conclusion de leurs travaux - auront permis de mettre en exergue diverses expériences locales remarquables menées par des communes de taille modeste. Pour faire des collectivités territoriales de véritables « moteurs de l'ingénierie publique »69(*), la structuration des réseaux d'ingénierie publique territoriale, la recension de bonnes pratiques et la diffusion des expériences restent plus que jamais d'actualité.
* 51 BRUDED (acronyme de « Bretagne rurale et rurbaine pour un développement durable ») est un réseau de partage d'expériences entre collectivités dans tous les champs du développement durable, en Bretagne et Loire-Atlantique, qui compte plus de 270 communes et 7 communautés de communes adhérentes en Bretagne et en Loire-Atlantique. Les expériences et bonnes pratiques sont recensées sur le site internet du réseau, consultables à cette adresse : https://www.bruded.fr/
* 52 Voir compte rendu, annexé au rapport, de la table ronde organisée lors de la réunion plénière de la délégation du 23 mai 2024.
* 53 Pour reprendre la formule utilisée par les représentants de la Banque des territoires dans leur réponse écrite au questionnaire de vos rapporteurs.
* 54 Conseil d'État, Étude annuelle sur l'administration jusqu'au dernier kilomètre, p. 210.
Les élus locaux doivent aujourd'hui trouver leurs marques entre une multiplicité d'opérateurs et institutions de l'État (Anah, Ademe, ANCT, Anru, Cerema, Banque des territoires), auxquels s'ajoutent désormais les opérateurs d'ingénierie locale, ainsi que les prestataires privés.
* 55 Voir le compte rendu de l'audition de M. Christophe BOUILLON, président de l'ANCT, par la commission des finances de l'Assemblée nationale le 31 janvier 2024, p. 6.
* 56 Au terme de l'article 4 de la loi n° 2019-753 du 22 juillet 2019 portant création de l'ANCT, les préfets de départements sont désignés comme les délégués territoriaux de l'Agence.
* 57 Cour des comptes, communication à la commission des finances du Sénat sur L'Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT), février 2024, p. 50.
* 58 Voir le compte rendu de l'audition de M. Stanislas BOURRON, directeur général de l'Agence nationale de cohésion des territoires (ANCT), par la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable du Sénat le 30 avril 2024.
* 59 Ainsi que le soulignait M. Stanislas Bourron, directeur général de l'ANCT, lors de son audition le 14 février 2024 devant la commission des finances du Sénat, ces comités locaux sont « l'espace adéquat pour discuter des questions d'ingénierie en lien avec le président de l'Association des maires de France et des présidents d'intercommunalité (AMF), le président de l'Association des maires ruraux de France (AMRF), les agences techniques départementales ou encore les agences d'urbanisme, afin d'apporter une offre de services structurée dans les territoires. »
* 60 Voir compte rendu de l'audition de Mme Cécile Raquin, directrice générale des collectivités locales, le 14 février 2024 devant la commission des finances du Sénat.
* 61 Rapport d'information n°313 (2022-2023) de Mme Céline BRULIN et M. Charles GUENÉ, déposé le 2 février 2023.
* 62 Plus de 11 900 signatures recueillies sur une plateforme de pétition en ligne.
* 63 On se rapportera utilement aux travaux de la délégation aux collectivités territoriales consacrés à la transition environnementale des collectivités ( Rapport d'information n° 87 (2023-2024), déposé le 9 novembre 2023).
* 64 Rapport « 50 propositions du Sénat pour le plein exercice des libertés locales », de MM. Philippe BAS et Jean Marie BOCKEL 2 juillet 2020, page 32.
* 65 Vos rapporteurs ne peuvent ainsi que souscrire à la recommandation formulée par le Conseil d'État dans son étude annuelle consacrée au dernier kilomètre de l'action publique (page 20), appelant à ce que les « territoires les plus fragiles [soient] mieux accompagnés en les orientant vers une offre d'ingénierie adaptée et en mettant fin au caractère systématique des appels à projets nationaux ».
* 66 Voir compte rendu, annexé au rapport, de la table ronde organisée lors de la réunion plénière de la délégation du 23 mai 2024.
* 67 Conseil d'État, « L'usager du premier au dernier kilomètre de l'action publique : un enjeu d'efficacité et une exigence démocratique », étude annuelle 2023.
* 68 On pourra citer de ce point de vue les 32 mesures « sur étagère » construites avec l'ensemble des partenaires de l'ANCT au niveau national.
* 69 Rapport d'information du Sénat n°557 (2009-2010) au nom de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation, de M. Yves Daudigny, « Les collectivités territoriales : moteurs de l'ingénierie publique ».