B. DES MÉCANISMES INCITATIFS DOIVENT ÊTRE MIS EN PLACE POUR ENCOURAGER LA PRÉVENTION
1. Disposer de cartographies des risques précises et consolidées
Le bon fonctionnement d'un dispositif de prise en charge de risques tel que le régime CatNat et au-delà même, l'information, la capacité d'anticipation ou encore la responsabilisation de l'ensemble des acteurs, suppose une cartographie précise, partagée et accessible des zones d'exposition à ces risques. Si des progrès ont été réalisés dans cet objectif, notamment à travers la création et l'enrichissement de la plateforme Géorisques, beaucoup de chemin reste à parcourir. Cependant, au-delà des enjeux de complexité technique ou juridique, les évolutions en la matière doivent être réalisées de façon prudente et pragmatique en raison des effets de bords potentiellement très sensibles, notamment s'agissant de la valeur des biens immobiliers ou encore d'opportunités d'optimisation indésirables de certaines pratiques assurantielles.
Géorisques est un portail qui propose notamment un outil de cartographies de l'exposition des territoires à un certain nombre d'aléas naturels ou technologiques. Dans un premier temps davantage tourné vers les experts, les évolutions du portail ont récemment conduit à mieux prendre en compte les besoins des particuliers et des collectivités territoriales, acteurs majeurs de la prévention des risques. Si la montée en puissance de l'outil ces dernières années est indiscutable et doit être saluée, il ne remplit encore que partiellement son office et souffre encore de certaines limites.
En premier lieu, il est important de préciser que Géorisques n'est pas constitué de cartes de « risques » à proprement parler mais de cartes « d'aléas ». Les deux notions doivent être distinguées. L'aléa revient à estimer la probabilité qu'un évènement survienne sur un territoire tandis que le risque, concept plus complexe, combine la notion d'aléa avec celle de vulnérabilité, le cas échéant sur des granularités très fines, pour estimer la probabilité des dommages susceptibles d'être causés par la survenance de l'évènement.
Pour certains aléas, la précision et la granularité de certaines données disponibles pourraient être affinées. Il en va par exemple du RGA. Si elle s'est améliorée, la carte du BRGM relative au phénomène de RGA reste d'une certaine façon assez « macro » et ne descend pas au niveau de la parcelle. Une des façons d'enrichir et de préciser cette carte passerait notamment par l'exploitation de manière systématique du résultat des études de sol réalisées dans le cadre des dispositions introduites par l'article 68 de la loi Élan.
Une des principales limites des cartographies intégrées dans le portail Géorisques est qu'elles ne présentent qu'une photographie à un instant donné de l'exposition aux aléas. Par définition, elles n'intègrent pas les évolutions futures prévisibles de cette exposition, en particulier celles qui résulteront des conséquences du réchauffement climatique.
Géorisques se trouve également concurrencé par des plateformes en accès libre conçues par des compagnies d'assurance71(*), certaines d'entre elles s'affichant d'ailleurs ouvertement sur leur site internet comme une « alternative à Géorisques ». Pour constituer ces outils, les assurances utilisent les données publiques mises à disposition sur la plateforme Géorisques en les complétant de leurs propres données, notamment de sinistralités. Pour cette raison, les cartographies d'aléas des assureurs peuvent sensiblement différer de celles qui figurent sur la plateforme « Géorisques ». Ce phénomène est source d'illisibilité et facteur d'incompréhension.
Le rapport « Langreney » a cependant récemment souligné les nombreuses limites des systèmes de modélisation actuellement utilisés par les assureurs et les réassureurs. La plupart des modèles d'aléas actuels relèvent ainsi d'une approche dite « à l'expérience » ou « fréquentiste » en ce sens qu'elle prend pour base un historique d'évènements qu'elle analyse selon les lois de probabilité. Si ces méthodes ont pour avantage leur simplicité, à l'instar des cartographies d'aléa intégrées dans Géorisques, elles ne permettent pas de prendre en compte des paramètres d'évolution à long terme de l'exposition tels que le changement climatique.
Compte-tenu du principe de mutualisation du régime et du coût de ce type de dispositifs, les outils de modélisation poussés et à maille fine en matière de catastrophe naturelle ont longtemps été l'apanage de la seule CCR. Aujourd'hui, compte-tenu des enjeux financiers de plus en plus significatifs associés aux risques couverts par le régime Catnat, davantage d'assureurs investissent dans ce type d'outils à des fins de segmentation géographique de leurs offres. Le rapport « Langrenay » qui document le développement de ce phénomène souligne son caractère « toxique à long terme pour l'universalité du régime ».
Plusieurs évolutions des cartographies publiques mises à disposition sur la plateforme Géorisques pourraient être envisagées pour les affiner. Le passage à une granularité plus fine, la transition progressive de cartographies d'aléas vers des cartographies des risques en intégrant des données relatives à la vulnérabilité ou encore l'intégration des projections résultant des conséquences liées au réchauffement climatique sont autant de pistes qui devront être poursuivies. Un autre sujet est celui de l'intégration des données de sinistralité dont disposent les assureurs. Ces données relèvent du secret des affaires et son précieusement conservées par chaque compagnie mais la CCR dispose de données agrégées qui, après anonymisation, pourraient le cas échéant venir compléter les données mises à disposition sur la plateforme Géorisques.
Cependant, si ces évolutions peuvent paraître séduisantes au premier abord, le rapporteur tient à souligner à quel point elles doivent être conduites avec une extrême précaution du fait des effets de bords sensibles qu'elles sont susceptibles de provoquer.
Le premier de ces effets de bord tient au fait que des cartographies toujours plus précises pourraient être utilisées par les compagnies d'assurance pour développer plus avant des stratégies de segmentation géographique qui pourraient à terme remettre en cause les principes de solidarité et de mutualisation du régime CatNat.
La direction générale du Trésor a notamment alerté le rapporteur sur les risques pour le régime CatNat qui pourraient être associés à un accès libéralisé de l'ensemble des données de sinistralité, en particulier s'agissant de l'entrée sur le marché français de nouvelles compagnies d'assurance : « Nous alertons sur les risques de cette approche concernant le régime CatNat, dans la mesure où la mise à disposition publique de données d'exposition et de sinistralité climatique est de nature à renforcer la possibilité que de nouveaux entrants sur le marché assurantiel français exploitent ces données dans des logique de segmentation très fine et de sélection des risques, au détriment de l'objectif de préserver une large de mutualisation et une solidarité nationale entre assurés, qui sous-tend le régime d'indemnisation des catastrophes naturelles ». Á ce titre, les négociations européennes en cours au sujet du projet de règlement visant à fixer un nouveau cadre d'accès aux données financières (FIDA pour Framework for Financial Data Access) présentent un risque significatif pour la pérennité du régime français.
Le deuxième effet de bord qui résulterait de cartographies beaucoup plus fines serait le risque de décote sensible de certains territoires et la perte de valeur significative de certains biens.
En raison de ces deux conséquences prévisibles, le rapporteur considère que l'effort nécessaire d'amélioration, d'accessibilité et de consolidation des données relatives à l'exposition aux risques naturels doit être couplé à des garde-fous à l'égard des compagnies d'assurance essentiellement et à des mesures d'accompagnement notamment destinés aux particuliers concernés.
2. Les taux de la franchise doivent être modulés pour encourager la prévention
Un des enjeux principaux de l'équilibre du régime « CatNat » est l'adoption de mesures de prévention par les assurés, qui permettent de diminuer la sinistralité associée à une catastrophe naturelle, et donc le coût supporté par le régime pour indemniser l'assuré.
Deux moyens principaux apparaissent pour inciter l'assuré à mettre en oeuvre des mesures de prévention : la modulation de la surprime et celle de la franchise en fonction du déploiement de telles mesures.
Une modulation de la surprime en fonction de l'adoption de mesures de prévention fragiliserait l'adhésion au régime « CatNat » puisque par nature, une personne résidant dans une zone non exposée aux catastrophes naturelles n'a pas d'intérêt particulier à mettre en oeuvre de telles mesures : elle supporte déjà une surprime sans rapport avec son exposition au risque afin de mutualiser ce dernier, il serait injuste qu'elle supporte encore davantage pour n'avoir pas mis en oeuvre des mesures qui lui sont inutiles.
Le rapporteur a donc privilégié l'idée, soutenue par la Caisse centrale de réassurance, d'une modulation de la franchise en fonction de l'adoption de mesures de prévention adaptées. À la manière de ce qui existe déjà pour les biens à usage professionnel, dans le cas d'entreprises dont la surface est supérieure à 300 m2, les franchises règlementaires liées à l'indemnisation des catastrophes naturelles doivent dépendre beaucoup plus étroitement des mesures de prévention mises en place par les assurés. En cas de sinistre, et lorsque de telles mesures sont prises, la franchise doit être inférieure à ce qu'elle serait sans ces mesures.
Cette proposition, pour être efficace, doit naturellement s'accompagner d'une information renforcée de la part des assureurs pour permettre aux assurés dont l'habitation se situe dans une zone exposée aux catastrophes naturelles, de prendre conscience de l'intérêt qui s'attache, pour eux, à la mise en oeuvre de mesures de prévention, et du risque financier supplémentaire qu'ils encourent dans le cas contraire. On ne saurait trop souligner l'importance de l'information pour que cette disposition soit effective.
Pour pouvoir mettre en oeuvre une telle modulation de la franchise, il faut par ailleurs pouvoir identifier que des mesures de prévention ont bien été prises, et ce par un organisme compétent et labellisé. Par ailleurs, la mise en place de ces mesures doit être soutenue par l'État dans la mesure des moyens dont dispose chaque ménage (cf. infra).
Recommandation : faire diminuer la franchise en cas d'adoption de mesures de prévention par l'assuré et en informer celui-ci en amont afin de l'inciter à prendre ces mesures.
3. Les dépenses de prévention des risques des particuliers doivent faire l'objet d'une véritable stratégie de politique publique
a) La possibilité pour les particuliers de faire financer des travaux de prévention des risques par le fonds Barnier doit être rendue effective
Les travaux de prévention des risques menées par les particuliers ne sont structurellement pas rentables pour les ménages, dans la mesure où le risque ne se matérialise pas nécessairement, et où le régime d'indemnisation des catastrophes naturelles peut prendre en charge le sinistre lorsqu'il survient. Dans ce cadre, il est justifié que l'État incite à la réalisation de ces travaux, et apporte une aide pour les ménages les moins aisés.
Le fonds Barnier peut déjà financer les travaux obligatoires prescrits par les plans de prévention des risques naturels (PPRN) ou dans le cadre d'un programme d'actions et de prévention des inondations (PAPI). Les financements sont toutefois limités à 80 % du coût des travaux, et la contribution ne peut pas dépasser 36 000 euros par bien ni être supérieure à 50 % de la valeur vénale du bien72(*). Cette valeur est constatée à la date de réalisation de l'étude de diagnostic de vulnérabilité ou à la date d'approbation du plan.
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Le « fonds Barnier » L'article L. 561-3 du code de l'environnement prévoit l'existence du Fonds de prévention des risques naturels majeurs. Le FPRNM, mieux connu sous le nom de « fonds Barnier », est devenu la principale source de financement de la politique de prévention des risques naturels de l'État, ainsi qu'un élément central de sa structuration. Le fonds Barnier permet de financer l'acquisition de biens à l'amiable ou par expropriation lorsque les biens en question sont exposés à un risque, dans les conditions prévues à l'article L. 561-1 du code de l'environnement. Il permet également de financer des mesures de prévention mises en place par les collectivités territoriales, et il soutient sous conditions, des mesures de réduction de la vulnérabilité du bâti pour les particuliers (habitations) et les petites entreprises. Source : commission des finances |
Si les travaux interviennent en réparation des dégâts d'une catastrophe naturelle, les éventuelles indemnités perçues dans le cadre du régime CatNat, au titre de l'article L. 125-2 du code des assurances, doivent être décomptées de la contribution du fonds Barnier. Par exemple, une maison dont la valeur vénale est de 80 000 euros, qui entreprend des travaux d'un montant de 50 000 euros, et qui a bénéficié d'une indemnité de 30 000 euros, pourra bénéficier de 10 000 euros du fonds Barnier. Le reste à charge du ménage sera donc de 10 000 euros, soit 20 % du coût des travaux73(*).
Les sommes engagées à ce titre sont en augmentation depuis 2018, mais demeurent faibles : l'année dernière, 13 millions d'euros ont servi à financer des travaux menés par des particuliers, ce qui représente 6,4 % des sommes allouées au fonds Barnier.
Financements du fonds Barnier ayant servi à
la réalisation
de travaux de prévention par des
particuliers
(en millions d'euros)
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2018 |
2019 |
2020 |
2021 |
2022 |
2023 |
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0,6 |
3,0 |
3,9 |
4,7 |
11,1 |
13,1 |
Source : commission des finances, d'après les réponses de la direction générale de la prévention des risques.
Les entreprises peuvent également bénéficier de subventions du FPRNM pour renforcer la résilience de leur bâti. Dans ce cas, les financements sont limités à 40 % des dépenses éligibles, dans la limite de 10 % de la valeur vénale ou estimée de chaque bien. Cette faculté est à ce jour très peu utilisée : en 2023, seuls cinq entreprises ont été bénéficiaires, pour un montant inférieur à 100 000 euros. Le Gouvernement avait pourtant doublé le taux de subvention cette année-là (de 20 % à 40 %), ce qui montre que le dispositif n'est pas encore suffisamment connu.
Outre la question du faible recours, les financements permis par le fonds Barnier ne prennent pas en compte les différences de revenu entre les ménages, et le reste à charge peut être prohibitif pour ceux qui disposent de revenus modestes.
Il faut néanmoins relever que le fonds Barnier est spécialisé sur les projets des collectivités territoriales, et il ne dispose pas à ce jour de la logistique nécessaire pour faire une distinction fine entre les situations des ménages - cela reviendrait essentiellement à créer une nouvelle politique d'aide aux particuliers au sein du même fonds Barnier.
Un fonds ad hoc pourrait être créé pour remplir cette mission74(*), mais il ne bénéficierait cependant pas de l'image du fonds Barnier. De plus, les dépenses de prévention menées par les particuliers ne peuvent jamais être considérées de façon purement individuelle : l'installation de protections contre les inondations sur une habitation peut conduire à faire dévier l'eau vers des habitations voisines, et donc à un transfert du risque. Le fonds Barnier, dans la mesure où il agit à l'échelle des collectivités territoriales, peut permettre une meilleure cohérence entre les mesures de prévention réalisées par les particuliers.
Recommandation : favoriser la réalisation de travaux de prévention des risques par les particuliers via le fonds Barnier.
b) Une meilleure articulation est nécessaire entre les travaux de préventions et ceux de rénovation énergétique menés par les particuliers
Quelle que soit l'option retenue, la création d'un fonds ad hoc (en contradiction avec la volonté affichée de vouloir simplifier et rationaliser l'action publique) ou une extension du fonds Barnier, il est indispensable de prévoir une meilleure articulation entre les dépenses de prévention et les dépenses de rénovation énergétique.
Dans son dernier rapport annuel, la Cour des comptes pose la question de l'inclusion des dépenses de prévention du retrait-gonflement des argiles parmi les dispositifs d'aide à la rénovation énergétique : « La question reste en revanche posée de l'inclusion de travaux d'adaptation des logements aux risques d'inondation et de phénomènes de retrait-gonflement des sols argileux dans le dispositif de soutien à la rénovation, aujourd'hui centré sur la rénovation énergétique »75(*). Cette proposition peut être étendue non seulement au RGA, mais à l'ensemble des travaux de prévention des catastrophes naturelles.
Les rénovations globales sont des travaux lourds, qui, lorsqu'ils ne sont pas réalisés au moment de la mutation, peuvent conduire les ménages à quitter leur logement pendant plusieurs mois, et qui par conséquent sont entrepris très rarement dans la vie d'une habitation. Les travaux de prévention des risques peuvent également être très contraignants, et il est compréhensible qu'un ménage, après avoir entrepris une rénovation globale, ne souhaite pas mener des travaux supplémentaires. Par ailleurs, ces travaux successifs peuvent concerner les mêmes éléments constitutifs du logement. Par conséquent, il est logique d'inciter les ménages qui entreprennent une rénovation globale à réaliser, dans le même temps, des travaux de prévention des risques. Dit autrement, il convient de ne pas « louper le coche » de d'adaptation d'un logement au changement climatique.
Recommandation : rendre obligatoire la réalisation d'un diagnostic de prévention des risques au moment du lancement de travaux de rénovation énergétique globale, et inciter à la réalisation de travaux de prévention des risques à cette occasion.
En sens inverse, la rénovation énergétique de logements fortement exposés au RGA, et pour lesquels aucune mesure de prévention n'est prise représente un gâchis de dépense publique. Le rapport du député Vincent Ledoux souligne à juste titre que : « la mission appelle l'attention sur le pilotage de ces financements dans les zones à risque RGA. Il serait inconséquent de rénover des logements sans avoir un minimum d'assurance sur leur résistance future à ce risque RGA. »76(*) En effet, à l'heure actuelle la vulnérabilité du bâti aux risques naturels ne fait pas partie des critères conditionnant le financement par MaPrimeRénov'.
Par conséquent, la mission Ledoux « est favorable à ce que l'aide « MaPrimeRénov' » soit conditionnée à un diagnostic minimal au regard du risque RGA, dans le cas des maisons individuelles les plus exposées à ce risque. »77(*) Le rapporteur spécial partage cette conclusion, et défend une solution plus radicale : MaPrimeRénov' ne devrait pas pouvoir être accordée aux logements qui présentent des risques trop importants, sauf si les travaux de prévention des risques nécessaires sont réalisés.
Recommandation : accorder MaPrimeRénov' aux logements qui présentent une exposition aux risques importante, uniquement sous réserve que les travaux de prévention des risques nécessaires aient été réalisés.
c) Le prêt à taux zéro « résilience » : une nouvelle solution de financement
Les prêts à taux zéro représentent des solutions de financement complémentaires pertinentes pour le domaine de la prévention. Ils présentent en particulier un véritable intérêt pour les ménages de classe moyenne, qui disposent de suffisamment de ressources pour rembourser un prêt, mais qui ne peuvent pas assumer l'ensemble des coûts de travaux qui, dans certains cas, peuvent se révéler être particulièrement lourds.
Un prêt à taux zéro est déjà mis en oeuvre dans le domaine de la rénovation énergétique. L'éco-PTZ « rénovation énergétique », a connu une progression importante sur les dernières, passant de 35 574 éco-PTZ émis en 2019 à 82 049 en 202278(*), à la faveur de l'augmentation des taux d'intérêt. Malgré l'augmentation des taux d'ailleurs, son coût est resté limité pour la puissance publique (42 millions d'euros en 2023, contre 39 millions d'euros en 2019), surtout lorsque celui est comparé au coût des subventions directes par MaPrimeRénov' (plus de 2 milliards d'euros en 2023).
Ce prêt peut être combiné à un dispositif de prêt garanti par l'État, sur le modèle de ce qui existe déjà pour la rénovation énergétique des bâtiments. En effet, le prêt avance rénovation peut bénéficier d'une garantie via le fonds de garantie pour la rénovation énergétique (FGRE), qui porte sur 75 % du crédit. Un dispositif de garantie similaire permettrait d'inciter les banques à la distribution de ce prêt.
Recommandation : créer un prêt à taux zéro « résilience » pour aider au financement des dépenses de prévention des risques des particuliers.
* 71 Il en existe aujourd'hui principalement deux, « aux alentours » de la Maif et « ensemble face aux risques » de Générali.
* 72 article D. 561-12-7 du code de l'environnement
* 73 Un simulateur des aides du fonds Barnier à destination des particuliers est disponible sur le site gouvernemental « géorisque » : https://www.georisques.gouv.fr/simulateur-fprnm-particulier.
* 74 Il s'agit de la solution défendue dans le rapport de la mission sur l'assurabilité des risques climatiques.
* 75 CDC, Rapport annuel, tome 1, page 261.
* 76 Rapport « RGA, n'attendons pas que ce soit la cata ! », Vincent Ledoux, octobre 2023, page 66.
* 77 Rapport « RGA, n'attendons pas que ce soit la cata ! », Vincent Ledoux, octobre 2023, page 67.
* 78 Données de la Société de gestion des financements et de la garantie de l'accession sociale à la propriété, citées par la commission d'enquête sur la rénovation énergétique, page 140.