CONCLUSION
Il faut aujourd'hui éviter un double écueil pour la question de la fin de mandat des élus locaux. Le premier, qui ferait de cette question un sujet tabou, entouré d'une gêne mal contenue à l'égard de celui ayant perdu la faveur des électeurs. Le second, qui ferait très injustement de ces anciens élus les oubliés de notre République et de ses lois, alors qu'ils ont consacré une partie de leur vie au service de leur territoire et de leurs concitoyens.
La sortie de mandat constitue une étape aussi inéluctable que, dans la plupart des cas, délicate à vivre. La charge émotionnelle est en effet proportionnelle à l'intensité de l'engagement sur un mandat local, toujours exigeant. Aussi doit-elle trouver pour contrepartie une juste reconnaissance de cet engagement, au moment où le dernier mandat atteint son point d'achèvement.
Les propositions de vos rapporteurs s'inscrivent dans cet impératif, en comblant les nombreux angles morts de la situation des élus sortants non renouvelés. L'information, l'accompagnement et la sécurisation en sont les maîtres-mots. Une majorité de ces propositions demandent, pour être mises en oeuvre, une traduction législative.
Celle-ci pourrait s'insérer dans un chantier institutionnel plus vaste : l'édification d'un véritable statut de l'élu. Loin d'être un simple toilettage législatif, cette initiative répondrait non seulement à des manques évidents, mais aussi à une attente forte de la part d'élus locaux en souffrance. Les prochaines échéances électorales intervenant en 2026, pour nos communes, en 2027, pour nos départements, et en 2028 pour nos régions, le calendrier de ce chantier s'impose d'évidence afin de pouvoir apporter des réponses aux prochaines « promotions » d'élus quittant définitivement leur mandat.
EXAMEN EN DÉLÉGATION
Lors de sa réunion plénière du 14 décembre 2023, la délégation aux collectivités territoriales a autorisé la publication du présent rapport.
Mme Françoise Gatel, présidente. - Chers collègues, nous achevons aujourd'hui cette « mission flash » conduite à vive allure, qui comportait trois volets. Le premier concernant la revalorisation des indemnités a déjà été présenté. Ce matin, nous examinons deux autres rapports, dont l'un porte sur l'exercice du mandat et l'autre sur la sortie du mandat. Pour ce faire, nous avions la chance de disposer d'un certain nombre de réflexions « sur étagère » au Sénat, mais également de contributions d'associations d'élus. Une fois ces rapports adoptés, il s'agira de déposer une proposition de loi en début d'année prochaine à partir de ces travaux, ainsi que le président du Sénat l'a annoncé lors du Congrès des maires.
Pour des contraintes d'agenda, je vous propose que nous débutions nos travaux par les conclusions de la mission relative à l'après-mandat. Je laisse donc la parole à nos collègues rapporteurs, Agnès Canayer, Thierry, Cozic et Gérard Lahellec.
Mme Agnès Canayer, rapporteur. - En compagnie de mes deux collègues rapporteurs, il nous revient de vous présenter les conclusions de notre « mission flash » d'information sur la sortie de mandat des élus locaux. Comme vous le savez, il s'agit là du troisième et dernier volet du travail de réflexion entrepris, depuis plusieurs semaines, au sein de notre délégation sur la situation des élus locaux. Après nous être penchés sur la reconnaissance des élus au travers de leur indemnisation, puis sur les conditions d'exercice de ce mandat, il semblait fort logique de s'interroger sur la fin de mandat.
Le choix de mettre l'accent sur la sortie de mandat apparaît rétrospectivement comme particulièrement judicieux. Les travaux sur ce moment de la vie de l'élu sont en effet extrêmement rares, pour ne pas dire quasiment inexistants. Dans nos recherches, nous n'avons trouvé qu'une thèse universitaire sur ce sujet, qui est encore très loin d'épuiser la problématique, puisqu'elle embrasse la situation des membres du gouvernement et celle des députés, mais ne traite que des maires de grande ville. Toute modestie mise à part, il n'est donc pas exagéré de dire que le rapport, dont nous vous présentons les conclusions, fera date dans la mesure où il défriche un sujet trop longtemps, et injustement, laissé dans l'ombre.
Quelles que soient les situations personnelles et la nature du mandat (municipal, intercommunal, départemental ou régional), les enjeux de la fin de mandat sont communs : la perte de ressources, le régime de retraite, le devenir des compétences et des connaissances acquises, la réinsertion dans le privé ou la fonction publique. Dans notre rapport d'information, nous avons également souhaité éclairer les questions de déontologie, car elles se posent, y compris lorsque le mandat est achevé.
M. Thierry Cozic, rapporteur. - Le constat de départ est celui d'un angle mort. Les questions à propos du devenir des élus en fin de mandat sont nombreuses, mais le suivi statistique fait défaut. Ce n'est que par extrapolation que l'on peut actuellement prendre la mesure du sujet : 40 % des élus locaux ont plus de 60 ans (60 % pour les maires) et un quart des élus sont retraités (40 % s'agissant des maires). On en déduit que les questions de recherche d'emploi post mandat concerneraient potentiellement un peu moins d'un élu sur deux, mais il n'est évidemment guère possible de pousser beaucoup plus loin l'analyse. La consultation lancée auprès des élus locaux par le Sénat, à l'occasion du Congrès des maires, permettra utilement de compléter et d'affiner cette approche. Mais pour disposer d'un suivi plus durable, la direction générale des collectivités locales (DGCL) doit désormais se doter d'un appareil statistique spécialement orienté sur ces sujets.
L'après-mandat est souvent difficile à vivre. Pour rendre compte de cette réalité, je veux partager avec vous quelques commentaires que nous avons entendus tout au long de nos auditions :
« Du jour au lendemain, le maire change de statut, de sauveur il devient le demandeur » ; « Il était quelqu'un et devient personne » ; « Dès lors qu'il n'est plus élu, il disparaît dans la nature » ; « Quand le mandat s'arrête, commence une phase de déni ou de deuil ».
Quand le non-renouvellement n'est pas souhaité, mais subi, la transition est d'autant plus délicate à vivre. Des cabinets de coaching se sont d'ailleurs mis à accompagner d'anciens élus dans leur reconversion professionnelle, car certains éprouvent le besoin d'être accompagnés dans le démarrage de leur nouvelle vie.
La question de la fin de mandat se pose avec une acuité d'autant plus vive que le paysage de la vie publique locale est en évolution. La règle du non-cumul rend la sortie de mandat plus fréquente, tout comme la volatilité relative des électorats. Dans le même temps, de nouvelles générations émergent et prennent place dans nos assemblées locales. Or ces générations ont des priorités différentes et une relation au mandat peut être moins forte que par le passé. L'exercice du mandat est alors davantage perçu comme une étape que comme un aboutissement, avec pour conséquence des envies et des besoins de réinsertion professionnelle par la suite.
Dans ce contexte, des aménagements nous paraissent devoir être apportés aux conditions de sortie de mandat. Leur but consiste à faciliter la transition. Nous préconisons la diffusion, par le préfet, d'un guide d'information recensant les droits des élus en fin de mandat. Dans un souci pédagogique, cette distribution du guide se ferait en début, en milieu et en fin de mandat. Il convient également de maintenir, sur un semestre, les coordonnées institutionnelles de l'ancien élu (réception du courrier, adresse mail), et ce pour éviter toute rupture sèche.
Depuis 2002, une allocation, dite différentielle de fin de mandat, existe pour aider les élus locaux, ayant exercé des fonctions exécutives, à amortir la perte de revenu provoquée par la disparition de l'indemnité de mandat. Toutefois, malgré les efforts de la Caisse des dépôts et consignations et de l'AMF pour la faire connaître, cette aide financière reste confidentielle : selon les prévisions de la Caisse, elle devrait concerner, de 2022 à 2027, uniquement 145 élus communaux, pour un montant moyen de 1 500 euros mensuels.
Afin de la rendre plus efficiente, nous proposons que cette allocation fasse l'objet d'une information systématique en fin de mandat, par le préfet, et qu'elle soit étendue aux maires des communes de moins de 1 000 habitants, ainsi qu'aux élus démissionnaires (pour maladie ou raisons familiales, par exemple).
Dans le but de reconnaître au mieux l'engagement des anciens élus, nous recommandons aussi l'octroi d'une bonification de trimestres pour la retraite : un trimestre par mandat, par exemple. Cette mesure est d'ailleurs également défendue par l'AMF.
M. Gérard Lahellec, rapporteur. - Une fois ce constat dressé, une question se pose : comment sécuriser le retour à la vie professionnelle de l'élu local ? L'exercice d'un mandat n'est pas toujours vécu spontanément par l'employeur comme un atout pour le développement de son entreprise. En réponse, trois axes sont à retenir : la valorisation des compétences et des connaissances acquises durant le mandat, l'accompagnement déontologique en sortie de mandat et la facilitation de la réinsertion professionnelle dans le privé.
Tout au long de l'exercice de son mandat, l'élu local acquiert des compétences, il enrichit son bagage de connaissances des rouages de l'administration et il développe des savoirs en matière de procédures (aménagement du territoire, finances locales, urbanisme, gestion des ressources humaines...). L'un des leviers pour valoriser l'expérience des élus locaux concerne la validation des acquis de l'expérience (la VAE). Si la démarche de VAE réussit, elle permet l'acquisition d'un diplôme de même niveau que s'il avait été obtenu par la voie de l'enseignement supérieur ou professionnel.
Cependant, la situation n'est pas si simple. À la différence des autres formations dispensées aux élus, la VAE peine à trouver son public. Par exemple, l'Université de Bretagne occidentale dispose d'une formation labélisée depuis 2008 à l'attention des élus et elle a déjà offert 9 500 formations, dont 1 700 depuis les dernières élections municipales en 2020. En revanche, depuis 2020, seuls deux élus ont eu recours à la VAE. Les raisons de ce manque d'attrait ne résident pas dans le coût financier de la VAE, mais bien davantage dans le manque d'information des élus. Il paraît donc indispensable d'avoir une action incitative et informative, en direction des élus en fin de mandat, sur le processus de VAE. Le développement de synergies entre le monde des élus locaux et l'Université, en tant qu'organisme formateur et certificateur, recèle un fort potentiel pour susciter chez les élus une prise de conscience. À terme, il pourrait en découler la mise en oeuvre d'un référentiel national et, éventuellement, des passerelles vers d'autres formations.
Le deuxième point d'attention porte sur la déontologie, qui occupe une place essentielle en vue d'une reprise d'activité, d'une reconversion professionnelle ou d'une création d'entreprise réussie. Il s'agit là d'écarter tout risque juridique pénal, une fois la page du mandat tournée.
Même lorsque le mandat est achevé et qu'il n'est pas renouvelé, ses implications juridiques peuvent encore se faire sentir. En effet, le code pénal interdit, pendant trois ans, à un ancien exécutif local d'exercer une activité rémunérée dans une société, dès lors qu'il en a assuré le contrôle ou la surveillance en tant qu'élu, ou avec laquelle il a conclu des contrats ou formulé un avis sur de tels contrats, ou à l'égard de laquelle il a proposé à l'autorité compétente de prendre des décisions ou formulé un avis sur de telles décisions.
Il nous semble donc opportun d'ouvrir la faculté à l'ancien élu local d'en appeler à une expertise juridique, afin de le protéger et d'être accompagné à l'issue de son mandat. Il faudra naturellement définir l'instance qui sera de nature à coordonner ces aspects.
Enfin, la réinsertion professionnelle dans le privé doit être facilitée. La loi « Pacte » a créé, en 2019, un nouveau statut de « société à mission », désignant les entreprises qui se donnent statutairement une finalité d'ordre social ou environnemental, en complément du but lucratif. Ce statut pourrait utilement être renforcé d'un volet « citoyen », qui comprendrait notamment la manifestation de la volonté de recruter d'anciens élus, d'accompagner leur réinsertion ou d'encourager leur reconversion professionnelle.
Mme Agnès Canayer, rapporteur. - En conclusion, la question de la fin de mandat des élus locaux ne doit pas être un sujet tabou. En outre, les anciens élus ne doivent pas être oubliés de notre République, alors qu'ils ont consacré une partie de leur vie au service de leur territoire. La sortie de mandat constitue une étape aussi inéluctable que délicate à vivre. La charge émotionnelle y est proportionnelle à l'intensité de l'engagement sur un mandat local, toujours exigeant. Il faut donc trouver, en contrepartie, une juste reconnaissance à cet engagement.
Les maîtres mots sont assurément « information », « accompagnement » et « sécurisation ». L'enjeu ne se limite pas aux élus cessant leur mandat, il va bien au-delà et concerne aussi ceux qui ont le goût de la chose publique, qui pourraient être tentés par un mandat local, mais qui hésitent aujourd'hui. Nous savons tous qu'ils sont nombreux. Il est de notre devoir de les rassurer et de leur permettre de s'engager sereinement au service de leur territoire, en leur démontrant que l'on peut « être », après avoir été élu local.
M. Pascal Martin. - Je remercie nos collègues pour la qualité de leurs travaux et des propositions formulées.
À cet égard, vos auditions ont-elles permis d'établir une distinction entre les situations des élus dont le mandat s'achève de leur propre chef et celles qui sont plus brutales car résultant d'une défaite électorale ?
Mme Agnès Canayer, rapporteur. - Les situations peuvent différer individuellement, mais tous les élus font état d'une forme de deuil, qu'ils s'y soient préparés ou non.
M. Gérard Lahellec, rapporteur. - Parmi les élus qui décident de cesser leurs fonctions, il faut également mentionner ceux qui n'en peuvent plus, pour différentes raisons. En toute modestie, nos prescriptions cherchent à rassurer et à conforter l'exercice du mandat.
M. Thierry Cozic, rapporteur. - Il convient aussi d'évoquer le cas des élus qui sont sortis des listes contre leur gré. Au-delà, les élus sont dans l'action au quotidien et n'envisagent pas l'après-mandat. Il est nécessaire que la littérature s'étoffe sur ce sujet.
M. Cédric Chevalier. - Je m'associe aux remerciements pour le travail effectué par nos collègues. Préparer la sortie permet également de faciliter l'entrée d'acteurs aux profils diversifiés et qui sont intéressés à prendre part à la vie collective. À ce titre, j'ai relevé dans la synthèse du rapport d'information le terme d'« étape » pour caractériser l'engagement citoyen qui peut porter jusqu'à une fonction élective.
La complexité de la VAE a-t-elle été évoquée lors de vos auditions, notamment concernant les équivalences universitaires éventuelles ? Ensuite, vous avez mentionné la réinsertion et je souhaite pour ma part parler de la réintégration professionnelle des élus. Les dispositifs légaux existent certes, mais un salarié à 80 ou 50 % en raison de son activité d'élu ne connaît nécessairement pas la même évolution professionnelle que celle de ses collègues. Enfin, l'accompagnement, notamment psychologique, apparaît incontournable tant il est vrai que beaucoup d'élus se retrouvent seuls face à la fin de mandat. Comment envisagez-vous cet accompagnement ?
M. Patrice Joly. - Lors de vos auditions, avez-vous pu aborder un autre phénomène, réel, mais moins mis en lumière, c'est-à-dire celui des élus qui s'accrochent à leur mandat, par crainte d'une perte de statut social, mais aussi de revenus ? La question de la fluidité d'un monde à l'autre me semble essentielle pour disposer d'une vie démocratique saine. À ce titre avez-vous évoqué et envisagé l'intégration d'anciens élus dans la fonction publique, en particulier la fonction publique d'État, compte tenu des savoir-faire acquis en matière d'administration, de gestion financière, de management, de conduite de projets ?
M. Bernard Buis. - Je pense qu'il faut distinguer les situations selon que l'élu était en activité ou déjà retraité avant sa prise de fonction. Quoi qu'il en soit, même pour les retraités, le changement brutal de statut vis-à-vis de la population, mais aussi d'emploi du temps, du jour au lendemain, est difficilement vécu, y compris par les familles.
M. Jean-Marie Mizzon. - Je souhaite prolonger la question sur la réinsertion et la réintégration professionnelle au cas spécifique des départements frontaliers. Ainsi, près d'un quart des salariés mosellans travaillent en réalité au Luxembourg et ceux qui sont élus ne bénéficient pas de crédits d'heures ou d'autorisations d'absence. Les élus du Luxembourg profitent par exemple de nombreux avantages qui ne sont malheureusement pas octroyés aux ressortissants français. Comment faire en sorte que les élus français travaillant dans un pays frontalier puissent bénéficier de droits à peu près comparables à ceux qui travaillent en France ?
Mme Françoise Gatel, présidente. - La réponse à cette dernière question pourra sans doute vous être apportée lors de l'examen du second rapport.
Mme Agnès Canayer, rapporteur. - Plusieurs dimensions se conjuguent effectivement dans la « vie d'après » et concernent la vie professionnelle, la vie familiale, la perte de statut et de reconnaissance. C'est la raison pour laquelle notre rapport met en exergue le nécessaire accompagnement et surtout la mise en place d'amortisseurs pour éviter de tourner la page définitivement, du jour au lendemain. Il importe d'assurer la transition, notamment à travers une période temporaire où les adresses mail seraient par exemple conservées ; mais également par l'accompagnement, qu'ouvre le droit individuel à la formation pour les élus (DIFE), notamment par de bons coachs agréés par le ministère de l'Intérieur. De même, la collectivité doit être en mesure d'accompagner les élus lors de cette fin de mandat.
M. Thierry Cozic, rapporteur. - La question de la réintégration professionnelle s'est effectivement posée lors de nombreuses auditions. Je pense particulièrement à la fonction publique d'État ou territoriale, dont l'accès préférentiel s'effectue malgré tout par le concours. Dès lors, offrir des droits spécifiques d'accès aux élus soulèverait nécessairement des difficultés. De son côté si le Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) organise des formations pour les élus, sa vocation première est d'être au service des agents.
Ensuite, nous sommes tous conscients que l'expérience d'élu permet d'acquérir des savoir-faire qu'il est intéressant de valoriser. Mais le statut diffère selon que l'on est un maire ou adjoint, ce dernier pouvant devenir un véritable expert de la matière dont il a la charge. En réalité, à chaque élu correspond une VAE différente. Mais au-delà, une des principales difficultés porte sur le manque d'information concernant la fin de mandat. Il est nécessaire de pratiquer des piqûres de rappel au cours du mandat. À ce titre, le préfet peut jouer un rôle d'information auprès des élus.
M. Gérard Lahellec, rapporteur. - Lors de nos auditions, nous avons pu constater que toutes les demandes ne sont pas du même ordre. Ensuite, j'ai indiqué précédemment que depuis 2020, seuls deux élus avaient eu recours à la VAE. Mais dès lors qu'il n'y a pas de demandes, on ne suscite pas non plus d'évolution dans l'offre de formation. Parmi nos recommandations, la valorisation de la VAE doit ainsi constituer un objectif soutenu.
Ensuite, le sujet de la réinsertion-réintégration est extrêmement complexe. J'y ai été confronté à 59 ans et j'ai eu la chance d'avoir un employeur disposant d'une surface nationale suffisante, qui lui a permis d'être bienveillant à mon égard. Mais tous les élus ne bénéficient pas de cette chance. Il ne suffit pas de se réinsérer, il faut également tenir compte des contingences des entreprises.
En outre, comme Thierry Cozic le rappelait, il est plus facile de valoriser les acquis d'un maire-adjoint que de prendre en considération le caractère généraliste de la fonction de maire. Il est donc fondamental de diffuser l'information tout au long du mandat.
Mme Agnès Canayer, rapporteur. - Le parcours du combattant de la VAE mentionné par Cédric Chevalier ne vaut pas que pour les élus. Puisqu'il ne s'agissait pas d'un sujet spécifique, nous ne l'avons pas intégré dans le rapport, mais nous sommes conscients de la difficulté supplémentaire qu'elle implique pour les élus locaux.
Mme Françoise Gatel, présidente. - Je souscris aux propos concernant le parcours du combattant en matière de VAE. Vous avez également souligné à juste titre la distinction entre la validation des acquis d'un adjoint spécialisé et ceux d'un maire, qui est en quelque sorte d'abord un patron de TPE ou de PME. Il faut sans doute avancer sur des compétences en savoir-faire, mais aussi en savoir-être. Quand un maire quitte un mandat, il subit une forme de deuil et il est difficile de lui permettre de s'inscrire spontanément dans une autre dynamique, alors qu'il est effacé du paysage. À ce titre, j'ai été très sensible à vos propos sur cet aspect psychologique, qui est rarement évoqué.
Je me souviens d'une conversation avec une collègue qui avait dû choisir entre son mandat de maire et celui de sénatrice. Celle-ci m'indiquait que pendant plusieurs mois, elle avait subi ce flottement et avait dû se reconstruire, alors même qu'un élu se doit de montrer une image de solidité auprès de ses administrés. Le même raisonnement vaut pour l'ancien maire qui réintègre une vie professionnelle, passant du statut de décisionnaire à celui d'exécutant. La société doit aider cet accompagnement, ce passage, cette conversion mentale. Personne ne regrette d'avoir été élu local, mais il convient de parler de ces réalités, insuffisamment mentionnées.
Chers collègues, je vous soumets à présent l'adoption des recommandations ce rapport.
Le rapport est adopté à l'unanimité des sénateurs présents.