AVANT-PROPOS
S'il est bien un impensé de la vie politique locale, c'est la fin de mandat pour un élu. Le contraste est ainsi frappant entre l'attention portée au déroulement d'une campagne électorale, au mode de scrutin, bien sûr au résultat puis aux conditions d'exercice du mandat, d'une part, et, d'autre part, l'indifférence relative à l'égard de l'élu tournant la page de son engagement citoyen. Au point qu'il est permis de s'interroger s'il n'existerait pas un voile pudique autour de la sortie de mandat, comme par gêne ou quelque devoir de discrétion.
C'est précisément ce voile que vos rapporteurs ont voulu lever. Car non seulement cette étape n'est jamais anodine dans la vie d'un élu, mais elle fait partie intégrante du cycle électoral et de la règle du jeu démocratique. Les raisons du départ peuvent être multiples, du souhait de « passer à autre chose » jusqu'à la défaite interdisant le renouvellement, en passant par la démission pour raisons personnelles. La conséquence pratique n'en demeure pas moins toujours identique, avec un sentiment diffus du saut dans l'inconnu et l'impératif d'une nouvelle page à écrire.
L'avenir ne se présente toutefois pas dans les mêmes termes selon que l'on est issu de la fonction publique, avec la possibilité d'y retourner, ou du secteur privé, en étant alors confronté aux aléas de la recherche d'emploi ou de la création d'entreprise. De même, les enjeux diffèrent pour un ancien élu encore en âge actif et pour un autre, retraité.
Quelles que soient la nature du mandat (municipal, intercommunal, départemental ou régional) et les situations personnelles, l'horizon se dessine toujours autour de quelques grandes lignes de perspective communes : la perte de ressources en fin de mandat, le régime de retraite, le devenir des compétences et des connaissances acquises en cours de mandat, la réinsertion (ou reconversion) professionnelle dans le secteur privé, et les opportunités d'emploi offertes par la fonction publique. Vos rapporteurs ont souhaité explorer ces champs d'étude dans la continuité des travaux conduit par votre délégation en 2018, sous l'autorité de nos collègues alors Jean-Marie Bockel, Mathieu Darnaud et Marie-Françoise Pérol-Dumont dans leur rapport d'information « Faciliter l'exercice des mandats locaux : enjeux et perspectives »1(*). Mais ils ont aussi eu la volonté d'ouvrir de nouvelles réflexions, comme par exemple celle relative à la déontologie.
Le présent rapport flash d'information s'inscrit également dans le cadre de la trilogie initiée par votre délégation sur ce qui pourrait être, demain, un véritable statut de l'élu, les deux autres volets correspondant à la dimension indemnitaire liée au mandat2(*) et à l'exercice au quotidien de ce mandat. Apporter des réponses concrètes et opérationnelles sur ces trois champs représente en effet une condition nécessaire, si ce n'est suffisante, à cultiver les vocations auprès de futures générations d'élus locaux, qui prendront à leur tour soin et feront vivre nos territoires.
I. LA SORTIE DE MANDAT : UNE ÉTAPE IMPORTANTE DANS LA VIE DE L'ÉLU LOCAL, MAIS TROP NÉGLIGÉE
A. L'ANGLE MORT DE LA FIN DE MANDAT
1. Le manque de données statistiques
Réfléchir à la fin de mandat des élus locaux, c'est tout d'abord s'apercevoir du vide relatif concernant les travaux en la matière. En dehors des chiffres rendant compte du nombre de démissions de maire depuis 2020 (cf. Partie I. A. 3), les statistiques manquent pour objectiver le phénomène. Aucun suivi (tableaux de bord, appareil statistique...) n'est assuré du côté du Ministère de l'Intérieur et de la direction générale des collectivités locales (DGCL).
De même, à l'exception notable de la thèse de Mme Louise Dalibert, « Les retraits de la vie politique : un regard décalé sur la professionnalisation de la vie politique »3(*), rares sont les travaux universitaires s'étant penchés sur ce versant de la vie publique locale.
Pourtant les interrogations sont nombreuses concernant la situation des élus locaux en sortie de mandat et elles appellent un effort de compilation permettant une analyse exhaustive. Combien d'élus cessent définitivement d'exercer un mandat à l'issue de telle ou telle élection locale ? Que deviennent-ils ? Quelle est la proportion d'entre eux à retrouver un emploi dans le monde de l'entreprise, dans la fonction publique, ou à partir en retraite ? Certains font-ils le choix d'une reconversion professionnelle, après avoir éventuellement suivi une formation ?
Ce n'est que par recoupement et par extrapolation que l'on peut actuellement cerner la mesure du sujet. La sociologie type des élus des élus locaux éclaire de façon très parcellaire le phénomène. On dénombre en effet 40 % des élus locaux ayant plus de 60 ans (60 % des maires) et un quart des élus sont retraités (40 % des maires)4(*). On en déduit que les questions de recherche d'emploi post mandat concerneraient potentiellement un peu moins d'un élu sur deux, mais il n'est évidemment guère possible de pousser beaucoup plus loin l'analyse. La consultation lancée auprès des élus locaux par votre délégation, le 20 novembre 2023 à l'occasion du Congrès des maires, permettra utilement de compléter et d'affiner cette approche, mais elle reste ponctuelle5(*).
Face à ce déficit de suivi et d'information, vos rapporteurs considèrent comme une condition préalable la production de données chiffrées afin de suivre les sorties de mandat des élus locaux.
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Recommandation n° 1 : production de données chiffrées (statistiques) afin de suivre les sorties de mandat des élus locaux. Délai : avant les prochaines élections municipales en 2026 Acteur(s) : Ministère de l'Intérieur, direction générale des collectivités locales (DGCL) |
2. La difficulté à vivre « l'après-mandat »
La vie d'élu local est riche d'expériences, de projets et de rencontres, et c'est précisément là, au-delà du goût de l'engagement pour le Bien commun et l'intérêt général, l'un des principaux ressorts de l'engagement dans la vie politique locale. Les temps forts qui la rythment sont parfois heureux, parfois difficiles. Au rang de ces derniers, la sortie de mandat doit retenir l'attention. Car on ne quitte jamais le service de la collectivité sans, au moins, un pincement au coeur, quand ce n'est pas dans la douleur d'une défaite électorale.
Compréhensible en ce qu'il traduit un attachement à sa commune, son département ou sa région, ce sentiment n'est que rarement appréhendé par ceux qui n'ont jamais exercé de mandat électoral. Bien souvent, il n'est même pas soupçonné par l'électeur effectuant son choix en conscience et dans le secret de l'isoloir.
Sans qu'il soit question de s'apitoyer ni se lamenter sur le sort de l'élu partant, il n'en demeure pas moins que la difficulté à vivre la sortie de mandat représente une réalité incontournable et le point de départ de toute réflexion sur ce thème. Cette difficulté a régulièrement été soulignée lors des auditions conduites par vos rapporteurs. Sans que ce verbatim soit exhaustif, la reprise de quelques propos permet de prendre la mesure des choses :
« Du jour au lendemain, le maire change de statut, de sauveur il devient le demandeur »
« Il était quelqu'un et devient personne »
« Dès lors qu'il n'est plus élu, il disparait dans la nature »
« Quand le mandat s'arrête, commence une phase de déni ou de deuil »
« Le premier travail sur la sortie de mandat s'effectue surtout le plan personnel. Car derrière un élu, il y a toujours une personne... »
Ce constat est notamment partagé par Mmes Christelle Fouchet, fondatrice du cabinet « Expertiss », et Gwenaële Hamon-Carre, co-fondatrice du cabinet « Reliance », toutes deux anciennes élues locales, reconverties dans le conseil et le coaching. En tant qu'expertes dans l'accompagnement, ces deux professionnelles n'hésitent pas à aller jusqu'à parler de « période de deuil » pour évoquer les semaines ou les mois suivant l'abandon du mandat.
La transition peut se révéler d'autant plus délicate à gérer qu'elle est non pas souhaitée, mais subie. S'il n'est pas aisé de se préparer à une défaite électorale, il est parfois encore plus difficile d'admettre d'avoir été écarté dans la composition d'une liste ou à l'occasion d'une fusion de listes d'entre deux tours.
Dans ces conditions, on comprend que certains élus éprouvent, au lendemain de leur sortie définitive de mandat, le besoin d'être accompagnés, et même conseillés, dans le démarrage de leur nouvelle vie.
3. Les conséquences de l'absence d'un véritable statut de l'élu
Dans le cadre des lois de décentralisation, l'article 1er de la loi n° 82-213 du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions prévoit que « des lois détermineront (...) le mode d'élection et le statut des élus ». Depuis lors, le législateur a essayé de satisfaire cette demande au travers d'une série de texte approfondissant ou précisant le mouvement de décentralisation engagé : on peut notamment rappeler la loi n° 92-108 du 3 février 1992 relative aux conditions d'exercice des mandats locaux, la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité, la loi n° 2015-366 du 31 mars 2015 visant à faciliter l'exercice, par les élus locaux, de leur mandat, ainsi que la loi n° 2019-1461 du 27 décembre 2019 relative à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique.
S'il en a résulté un ensemble de droits, de règles, de garanties et de devoirs concernant les élus locaux, ce n'est que de façon très impropre que l'on a pu parler, ou que l'on parle encore, d'un statut de l'élu pour rendre compte de cet ensemble de dispositions. Ainsi, aucune codification n'est jamais intervenue pour agréger les mesures visant tous les élus locaux, mais dans des champs extrêmement variés. C'est d'ailleurs bien là une différence majeure avec les agents de la fonction publique, qu'elle soit d'État, territoriale ou hospitalière. En effet, à compter de 1946 et avec la loi n° 46-2294 du 19 octobre 1946 relative au statut général des fonctionnaires, ceux-là ont bénéficié d'un statut clairement identifié, structuré à partir d'une hiérarchie de normes et de grands principes fondateurs. Par contraste, l'absence de codification des règles applicables aux élus locaux traduit, dans une large mesure, le défaut de réflexion globale autour de ce qui pourrait être demain un statut juridique de l'élu.
Cette carence pèse bien évidemment à chaque étape de l'exercice du mandat. La fin de mandat de l'élu local ne fait, sans surprise, pas exception : elle n'a jamais été l'objet central d'aucun texte législatif, ni d'aucune étude parlementaire spécifique. Assez logiquement, ce n'est donc que de façon incidente, ou secondaire par rapport à un objet principal, que la sortie de mandat a jusqu'à présent été traitée.
Le paradoxe est saisissant dès lors que l'on rapproche cet état de fait avec les milliers d'élus pourtant concernés à chaque fin de mandat municipal, départemental ou régional. Il l'est tout autant si l'on songe aux difficultés morales et psychologiques traversées par les anciens élus au lendemain de leur départ et qui mériteraient de trouver, si ce n'est des réponses, au moins des outils juridiques correspondant aux attentes et aux besoins lors de ce moment souvent pénible à vivre.
4. La mise en lumière sous l'effet de l'émergence d'une nouvelle sociologie politique
Si le souci porté à la sortie de mandat présente bien un caractère de nouveauté, son exacerbation aujourd'hui puise ses explications dans les évolutions de l'environnement de la sociologie politique en France sur la période récente.
Pendant longtemps, notre pays s'est appuyé au niveau local sur des majorités remarquablement stables et solides. La prime au sortant, une relative immobilité géographique et des phénomènes de reproduction familiale et sociale expliquaient pour une bonne part ce conservatisme électoral. Cependant, les fluctuations électorales tendent à devenir aujourd'hui plus fréquentes quelles que soient les zones géographiques (rurales, urbaines, péri-urbaines). La crise profonde de la démocratie représentative6(*), la moindre identification à une figure locale (souvent le maire), le déclin des fidélités partisanes et politiques sont autant de facteurs cumulatifs et explicatifs d'une certaine forme de versatilité de l'électorat7(*). Or, qui dit fluctuations électorales plus nombreuses, dit également un accroissement du nombre d'élus contraints de tourner la page de leur mandat.
Dans ces cas-là, il faut d'ailleurs souligner que les difficultés psychologiques et morales à surmonter sont parmi les plus aiguës. En effet, l'alternance électorale est rarement préparée et encore moins souhaitée par la majorité en place. Dès lors, la défaite électorale n'en est que plus imprévisible, soudaine et brutale. Chaque élu de la majorité défaite doit pourtant, tant bien que mal, s'en accommoder et trouver les ressources, en lui et dans son entourage (familial, professionnel, politique...), pour franchir le cap.
Dans un autre registre, les modifications des règles électorales ont également joué depuis une dizaine d'années pour contribuer à amplifier les problèmes posés par la fin de mandat. Introduite par la loi organique n° 2014-125 du 14 février 2014 interdisant le cumul de fonctions exécutives locales avec le mandat de député ou de sénateur et la loi n° 2014-126 du 14 février 2014 interdisant le cumul de fonctions exécutives locales avec le mandat de représentant au Parlement européen, la fin du cumul des mandats, entre un exécutif local et un mandat parlementaire, a ainsi représenté un point de bascule important dans le paysage de la démocratie locale. Jusqu'alors, une défaite à une élection ne signifiait pas nécessairement l'abandon de tout mandat, le cumul jouant en quelque sorte comme une courroie de rappel. L'instauration de règles beaucoup plus restrictives en matière de cumul accroit un double risque : du point de vue politique, la perte définitive de tout mandat, et, du point de vue financier, la perte des ressources liées à l'indemnisation attachée au mandat.
À ce cadre juridique transformé par la fin du cumul entre certains mandats, s'ajoute une conjoncture difficile pour les élus locaux de plus en plus tentés par la démission de leur mandat. À l'occasion du Congrès des maires (novembre 2023), David Lisnard, président de l'Association des maires de France (AMF), a ainsi déploré une tendance de quarante démissions de maires en moyenne par mois. Les freins à leur capacité d'action, l'inflation normative, la lourdeur administrative, les violences et agressions à leur encontre, la faiblesse de l'indemnisation du mandat, la difficulté à concilier celui-ci avec la vie familiale et professionnelle, conduisent les élus locaux à des choix difficiles. Ainsi, de facto, le nombre de sorties de mandat, y compris en cours de mandature, tend à s'accroître.
Depuis quelques années, la sociologie des nouveaux entrants dans les conseils locaux, notamment municipaux, a également joué un rôle dans la montée en puissance du sujet de la sortie de mandat. Les nouvelles générations d'élus vivent leur engagement au service de la collectivité différemment de leurs prédécesseurs. Souvent moins politisés, ces élus conçoivent de plus en plus fréquemment leur mandat comme un passage transitoire, et non plus comme un aboutissement appelé à durer. Cette évolution dans le rapport au temps rend d'autant plus prégnante la question de sortie de mandat et de la vie professionnelle à poursuivre ensuite.
La relation plus distanciée au cursus politique vient se cumuler à une tendance préexistante et de fond chez les élus locaux : la méconnaissance de leurs droits. Aussi surprenant que cela puisse sembler, une majorité d'élus demeurent largement ignorants des droits attachés au mandat. Auteur d'une thèse sur « La formation des élus locaux en France (1880-2020). Les conditions d'une institutionnalisation instable. », Pierre Camus confirme cette tendance observée dans le cadre de ses travaux universitaires. Le manque de temps, la complexité des règles et l'absence de code de l'élu les rassemblant dans un même document, expliquent grandement cet état de fait, rendant indispensable un effort d'information auprès des élus dès le début du mandat.
Ainsi caractérisé, le changement de paradigme pour la vie publique locale redistribue notablement les priorités chez nombre d'élus locaux. Inhérents à la vie d'élu, les sacrifices financiers, professionnels et familiaux sont alors plus difficiles à supporter et interrogent sur le sens de l'exercice du mandat au fil du temps. D'où parfois le découragement des bonnes intentions initiales et une certaine forme de désillusion, pouvant conduire à la démission du mandat ou, moins brutalement, au souhait de ne pas se représenter à l'élection suivante.
La prochaine échéance électorale, lors des élections municipales en 2026, traduira assurément dans les faits ces modifications profondes de comportement et d'approche. Apporter des réponses concrètes aux incertitudes entourant la sortie de mandat n'en devient que d'autant plus nécessaire et urgent, selon vos rapporteurs.
L'ensemble de ces considérations amènent à prévoir des mesures pour aider les élus locaux à mieux vivre et gérer cette période délicate de la vie que représente la sortie de mandat.
Ces dispositions s'imposent avant le scrutin local le plus proche, à savoir les élections municipales en 2026. Elles trouveront ensuite à s'appliquer en 2027 lors du scrutin départemental et en 2028 au lendemain de l'élection régionale.
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Recommandation n° 2 : aménagement des conditions de sortie de mandat afin de faciliter cette transition parfois délicate dans la vie des élus locaux : - diffusion par le préfet d'un guide d'information recensant les droits des élus en fin de mandat. La distribution du guide se fait en début, en milieu et en fin de mandat ; - maintien sur un semestre des coordonnées institutionnelles de l'ancien élu (réception du courrier, adresse mail...). Délai : avant les prochaines élections municipales en 2026 Acteur(s) : associations représentantes des élus locaux / Ministère de l'Intérieur, direction générale des collectivités locales (DGCL) |
* 1 Sénat, rapport d'information n° 642 (2017-2018).
* 2 Sénat, rapport d'information n° 121 (2023-2024), « Indemnités des élus locaux : reconnaître l'engagement à sa juste valeur », rapporteurs Mme Françoise Gatel, Présidente de votre délégation, MM. François Bonhomme et Éric Kerrouche.
* 3 Thèse de doctorat en Science Politique, soutenue le 9 décembre 2022, à Nantes Université, dans le cadre de École doctorale Droit et Science Politique (Rennes ; 2016-2021), en partenariat avec le laboratoire Droit et Changement Social (Nantes). Encore cette thèse ne se consacre-t-elle pas uniquement à l'étude des élus locaux, son panel étant à la fois restreint aux maires de grandes villes et élargi aux députés et aux ministres sur la période 1977-2020.
* 4 Cf. « Les collectivités locales en chiffres » (DGCL, 2023).
* 5 À consulter sur la plateforme du Sénat à l'adresse : https://participation.senat.fr/
* 6 Cf. Sénat, rapport d'information n° 520 (2021-2022), « Pour une nouvelle dynamique démocratique à partir des territoires : la démocratie implicative », de Mme Françoise Gatel et M. Jean-Michel Houllegatte, au nom de votre délégation.
* 7 Pour une analyse plus détaillée de la « fin des fiefs » politiques, on peut consulter « La France d'après - Tableau politique » de Jérôme Fourquet (octobre 2023).