TRAVAUX EN COMMISSION
Désignation d'un rapporteur
(mercredi 12 avril 2023)
M. Jean-François Longeot, président. - Comme vous le savez, une concertation gouvernementale a été lancée le 30 janvier dernier concernant la mise en place de dispositifs de consigne pour recyclage et réemploi, notamment sur les bouteilles plastiques. Prévue à l'article 66 de la loi de 2020 relative à la lutte contre le gaspillage et à l'économie circulaire, dite « Agec », cette concertation constitue une étape d'application attendue de la mise en oeuvre de ce texte, que notre commission avait largement contribué à enrichir.
Dans un communiqué de presse que nous avons cosigné avec Marta de Cidrac, présidente du groupe d'études Économie circulaire et rapporteure de la loi Agec, nous avions déploré la méthode retenue par le Gouvernement. Le législateur avait en effet prévu la remise préalable d'un bilan par l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (Ademe), avant toute évaluation éventuelle des impacts des dispositifs de consigne et concertation avec les parties prenantes. Nous estimons que, en commençant la concertation sans disposer des éléments d'expertise, le Gouvernement a agi dans le désordre. Cette remise en cause du calendrier, contraire à l'esprit de la loi votée en 2020, est d'autant plus dommageable que d'autres volets du texte ont depuis lors pris du retard, en raison notamment de la crise sanitaire.
Il me semble donc nécessaire que nous exercions une vigilance renforcée, afin que le débat déjà engagé soit le plus complet possible.
Par exemple, l'opportunité d'une consigne pour recyclage des bouteilles en plastique devra s'apprécier globalement et de manière équilibrée, au regard de l'objectif de 90 % de collecte pour recyclage en 2029, mais également de celui - plus décisif encore en matière d'économie circulaire - de réduction de 50 % du nombre de bouteilles en plastique à usage unique d'ici 2030. L'évaluation ne pourra, enfin, faire abstraction du contexte marqué par la généralisation du bac jaune pour tous les Français en 2023 : une consigne pour recyclage ne devra pas réduire à néant les efforts de simplification du geste de tri, en introduisant une source de complexité pour nos citoyens.
Afin de faire valoir ces points de vigilance et d'identifier d'éventuelles pistes alternatives, il me semble donc important de mettre en place, au sein de notre commission, une mission flash qui permettra au Sénat de faire entendra sa voix avant la conclusion de la concertation prévue en juin. Vous l'aurez compris, le rapporteur, que nous allons maintenant désigner, travaillera dans des délais restreints !
La commission désigne Mme Marta de Cidrac rapporteure de la mission flash sur l'opportunité de la mise en place d'une consigne sur les bouteilles plastiques.
Examen du rapport
d'information
(mercredi 5 juillet 2023)
M. Jean-François Longeot, président. - Deuxième point à l'ordre du jour : la présentation du rapport de la mission flash relative à la consigne pour réemploi et recyclage sur les emballages.
Avant de laisser la parole à notre rapporteure, Marta de Cidrac, permettez-moi de vous partager quelques éléments de contexte.
En janvier dernier, le Gouvernement a annoncé le lancement d'une concertation portant sur la mise en place éventuelle d'un ou plusieurs dispositifs de consigne pour recyclage et réemploi des emballages.
Il s'agissait d'une application attendue de la loi « AGEC » de 2020. Toutefois, au terme du débat parlementaire et des négociations entre le Sénat et l'Assemblée nationale, nous étions arrivés à un compromis : nous avions exigé la remise en 2023 d'un bilan par l'Ademe avant le début de la concertation avec les parties prenantes et avant toute décision gouvernementale sur la mise en place de dispositifs de consigne.
En commençant cette concertation sans disposer des éléments d'expertise nécessaires, le Gouvernement a manifestement fait le choix d'agir dans le désordre, en laissant planer un doute quant à ses intentions.
Cette remise en cause du calendrier, contraire à l'esprit de la loi votée en 2020, est d'autant plus dommageable que d'autres volets du texte ont depuis pris du retard, en raison notamment de la crise sanitaire.
Dans ce contexte, nous avons donc décidé de lancer, en avril dernier, une mission d'information flash relative à la consigne pour réemploi et recyclage sur les emballages, avec deux objectifs clairs : exercer sur la concertation engagée une vigilance renforcée et s'assurer que le débat engagé soit le plus complet possible.
Je remercie Marta de Cidrac qui a dû travailler dans des délais particulièrement resserrés, qui ne l'ont pas empêchée de mener un large cycle d'auditions et de tenir compte des expertises les plus récentes, notamment celles de l'Ademe, dont les bilans, tant attendus, ont été rendus publics la semaine dernière.
Sans plus tarder, je laisse la parole à notre rapporteure.
Mme Marta de Cidrac, rapporteure. - Comme vous l'avez dit, Monsieur le Président, ce rapport s'inscrit dans la continuité de la loi « AGEC » à laquelle nous avons tous énormément oeuvré.
Comme il y a quatre ans, mes travaux ont été guidés par une exigence : fonder notre politique d'économie circulaire sur une priorité : la protection de l'environnement. Cette exigence se traduit de plusieurs manières.
Premièrement, il me semble indispensable de faire de la réduction et du réemploi des emballages une priorité réelle, et non seulement théorique. Car derrière les priorités affichées, la prévention est indéniablement le « parent pauvre » de nos politiques publiques d'économie circulaire. Réduire les quantités d'emballages ne se décrète pas ; cette ambition se planifie, appelle une attention politique constante et requiert d'importants moyens opérationnels et financiers.
Deuxièmement, il m'a semblé primordial de nous intéresser à tous les emballages, et pas seulement au « totem » que constitue la bouteille plastique, qui ne représente qu'un centième des déchets ménagers, 2,8 % des déchets d'emballages et 15,4 % des déchets emballages en plastique.
Enfin, j'estime nécessaire que nous nous intéressions à l'ensemble des leviers disponibles, les dispositifs de consigne n'étant qu'un moyen parmi d'autres pour améliorer nos performances en matière de prévention et de gestion des déchets d'emballages.
Reflétant, certes, les préoccupations et les priorités qui furent celles de notre commission lors de l'examen de la loi « AGEC », le rapport d'information que je vous présente ce matin tient également compte de l'évolution du contexte depuis la promulgation de ce texte.
Contexte sanitaire, d'abord : la pandémie a retardé la mise en oeuvre de plusieurs volets de la loi « AGEC », à l'instar du déploiement de la filière de responsabilité élargie des producteurs (REP) « emballages de la restauration », initialement programmée en 2021 et repoussée à 2023. Elle a, dans le même temps, accéléré la mutation des modes de consommation, en accentuant par exemple les pratiques de vente à emporter ou de livraisons à domicile, génératrices de déchets d'emballage.
Contexte économique et social, par ailleurs. La guerre en Ukraine a provoqué une vague inflationniste inédite au XXIème siècle, nous invitant à manier avec précaution des politiques publiques qui pourraient avoir un impact sur le pouvoir d'achat de nos concitoyens. Ce conflit a également souligné la nécessité de renforcer notre souveraineté économique, en réduisant notre dépendance aux importations. En contribuant à relocaliser la matière dans les territoires, l'économie circulaire répond à ce défi, faisant un trait d'union entre développement durable et aménagement du territoire, cher à notre commission.
Une chose est certaine : les retards accumulés par la France, tant en matière de prévention que de collecte et tri pour recyclage, appellent une action déterminée. C'est le sens des 28 propositions que je vous soumets ce matin.
Commençons par la prévention. En la matière, à rebours de nos objectifs, on observe une stagnation de la quantité d'emballages mis sur le marché et une forte hausse des emballages plastiques, passés de 2 millions de tonnes à 2,4 millions de tonnes entre 2010 et 2020, soit une augmentation de 20 %.
L'impact environnemental des emballages - en particulier en plastique - ne sera pourtant limité efficacement qu'en réduisant la quantité de contenants à usage unique : d'un point de vue environnemental et économique, le meilleur déchet est celui qui n'est pas produit. Seule la prévention permet de réduire la pression sur le climat et la biodiversité, comme l'ont très bien montré les travaux de l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques (OPECST) menés par Angèle Préville et Philippe Bolo concernant la pollution plastique.
L'adoption d'objectifs, fussent-ils législatifs, ne suffit plus, pas plus que l'empilement de mesures parfois ponctuelles, certes bienvenues, mais inaptes à engager un changement structurel des modes de production et de consommation.
Des premières briques ont été posées par la loi « AGEC » et la loi « Climat et résilience », avec l'appui constant de notre commission, parfois même à son initiative. Les leviers à disposition doivent désormais être activés et amplifiés, avant d'être retranscrits dans le nouveau cahier des charges de la REP « emballages ménagers » ainsi que dans le cahier des charges de la REP « emballages de la restauration », attendus d'ici la fin de l'année 2023.
Je vous proposerai, à cet égard, des propositions - les 1 et 2 - visant à planifier le développement du réemploi pour donner de la visibilité aux acteurs économiques et accélérer la sortie du « tout jetable ».
Au regard des derniers bilans publiés par l'Ademe, qui confirme les nombreux gains environnementaux permis par un système de consigne pour réemploi, le Gouvernement doit maintenant se saisir de la faculté qui lui est donnée par la loi de mettre en oeuvre des dispositifs de consigne pour réemploi sur les emballages en verre en vue d'atteindre nos objectifs de réduction et de réemploi.
Je vous proposerai également plusieurs recommandations - les 3 à 7 - tendant à lever les freins financiers et techniques à la réduction des emballages et au développement du réemploi, notamment en accélérant le développement et la diffusion des standards d'emballages réemployables.
Enfin, en particulier pour concrétiser nos ambitions en matière de réduction et de réemploi, il conviendra de mieux contrôler les éco-organismes, comme le soulignent les propositions 8 et 9. Le montant des pénalités éventuelles en cas de non-respect des objectifs devrait être inscrit au sein des cahiers des charges des filières REP, par exemple en formalisant un montant par point d'écart avec les objectifs fixés.
Passons maintenant à la collecte pour recyclage. En la matière, nous sommes également loin du compte. Le retard est particulièrement marquant pour les emballages en aluminium et surtout en matière plastique.
Ces mauvaises performances nous invitent à sortir du statu quo : tous les leviers pertinents d'un point de vue environnemental et économique doivent donc être mobilisés.
Je vous soumettrai tout d'abord de nombreuses propositions, tendant à améliorer le geste de tri.
Tout d'abord, par une meilleure communication, afin de mieux informer nos concitoyens et de les rassurer sur le bien-fondé de la politique d'économie circulaire. C'est le sens des propositions 10 et 11. J'estime par exemple nécessaire de lancer dans les plus brefs délais une campagne nationale de grande ampleur, notamment pour permettre la montée en puissance des extensions des consignes de tri.
Après avoir été informés et sensibilisés, les citoyens consommateurs doivent être plus largement incités à respecter les consignes de tri. C'est pourquoi nous devons largement soutenir le développement de la tarification incitative - dont l'efficacité n'est plus à prouver - sur tout le territoire.
Selon le rapport de l'Ademe de juin 2023, la trajectoire sans consigne pour recyclage, permettant d'atteindre l'objectif de 90 % de collecte pour recyclage des bouteilles plastiques pour boisson, implique de déployer la tarification incitative pour 41,5 millions de Français en 2029. Nous n'en sommes qu'à 10 millions aujourd'hui, en comptant les Français pour qui la tarification incitative est en cours de déploiement.
L'urgence à agir rend ainsi primordiale la levée des freins financiers, techniques, réglementaires ou législatifs qui entravent aujourd'hui le développement de la tarification incitative. C'est le sens des propositions 12 à 15.
Dans les cas où l'information et l'incitation n'auront pas suffi à améliorer le geste de tri, un levier répressif doit pouvoir être activé par les collectivités territoriales chargées de la collecte des déchets. Je vous proposerai donc des recommandations - les 16 et 17 - tendant à faire du tri une obligation dont la méconnaissance est susceptible d'être sanctionnée.
Parallèlement à l'amélioration du geste de tri, une amélioration de la collecte est indispensable à l'atteinte des objectifs que notre pays s'est fixés.
Il convient tout d'abord de mieux collecter à domicile, en faisant « monter en puissance » le bac jaune, comme le proposent les recommandations 18 à 20. Il nous faut adapter les schémas de collecte aux objectifs, par exemple par une augmentation de la fréquence des collectes et de la taille des bacs dans les habitations lorsque cela est possible.
Pour financer cette adaptation, le principe de responsabilité élargie du producteur - qui fait reposer les coûts afférents à la prévention et à la gestion des déchets sur les metteurs sur le marché - doit mieux s'appliquer dans le cadre de la REP « emballages ».
Je propose donc d'augmenter le taux de couverture des coûts du service public de gestion des déchets, dans la continuité de nos travaux sur la loi « fusion des filières » REP d'avril dernier. Ce taux de couverture pourrait de surcroît constituer un excellent levier incitant les collectivités territoriales à développer un programme de collecte ambitieux, compatible avec nos objectifs nationaux.
Un bonus incitatif - tendant vers une couverture intégrale des coûts du service public - pourrait être attribué pour récompenser les collectivités territoriales menant et programmant des actions compatibles avec nos objectifs, par exemple pour celles mettant en place une tarification incitative.
Nous devons aussi améliorer les performances de la collecte sélective pour les produits consommés hors du foyer. C'est l'objet des propositions 21 à 23. J'estime ainsi que, dans le cahier des charges de la REP « emballages ménagers », des objectifs d'installation de corbeilles de rue par habitant et par commune devraient être fixés.
Améliorer la collecte, c'est enfin l'adapter à la réalité des territoires. Les propositions 24 à 26 sont donc spécifiques aux territoires urbains, touristiques et ultra-marins, dont les performances sont souvent bien inférieures à la moyenne nationale.
Si on s'appuie sur le bilan de l'Ademe publié la semaine passée, le déploiement de l'ensemble de ces leviers pourrait permettre d'atteindre l'objectif spécifique de 90 % de collecte pour recyclage des bouteilles plastiques pour boisson, à la condition toutefois d'être intégralement et pleinement mis en oeuvre.
Améliorer nos performances en matière de collecte et de tri pour recyclage implique-t-il de mobiliser, en complément, une consigne pour recyclage sur les emballages de boissons, notamment sur les bouteilles plastiques, voire sur les canettes en aluminium ?
Pour moi, cela ne fait pas de doute : à ce stade, la consigne pour recyclage ne constitue pas un levier pertinent d'un point de vue environnemental et économique : séduisant au premier abord, le dispositif est en réalité porteur de nombreux effets pervers.
De plus, à l'inverse du scénario reposant sur une consigne pour recyclage - qui ne porterait que sur un gisement spécifique, bouteilles en plastique et, éventuellement, canettes en aluminium - les solutions que je vous ai présentées ont un avantage majeur : elles contribueront à améliorer le recyclage de l'ensemble des déchets d'emballages ainsi que des papiers et cartons, tout en incitant, pour certaines d'entre elles, au tri à la source des biodéchets, aujourd'hui très peu valorisés alors qu'ils représentent un tiers des ordures ménagères résiduelles.
Pourquoi s'opposer, à ce jour, à cette consigne pour recyclage ? Les arguments que je développerai dans mon rapport, étayés par les bilans de l'Ademe publiés la semaine passée, sont nombreux. Ils peuvent se résumer en trois grands axes.
Premièrement, la consigne n'est pas aussi performante qu'il n'y paraît. L'atteinte de l'objectif de 90 % porte sur l'ensemble des bouteilles plastiques, et pas seulement sur celles en PET - or, de nombreux dispositifs de consigne mis en place en Europe ne concernent que sur les bouteilles en PET. De plus, les situations en Europe sont plus diverses que ce que les défenseurs de la consigne pour recyclage laissent penser : il me semble difficile de répliquer chez nous les modèles étrangers. Enfin, l'atteinte de l'objectif de 90 % avec un dispositif de consigne repose sur un ensemble de conditions, dont rien n'indique qu'elles puissent être remplies.
Deuxièmement, la consigne pour recyclage est une « fausse bonne » idée environnementale, s'inscrivant à contre-courant de la « marche de l'histoire » tendant à réduire les déchets, en particulier plastiques. Loin de lutter contre le plastique, la consigne pour recyclage en pérennise la production et la consommation. De même, la consigne complexifie le geste de tri, alors qu'il venait tout juste d'être simplifié, avec l'extension des consignes de tri. Par ailleurs, les bouteilles en plastique ne sont que la partie visible de la pollution plastique et des enjeux d'économie circulaire.
Enfin, la consigne pour recyclage est un gouffre financier qui sera supporté par les contribuables et les consommateurs. À la lecture du bilan de l'Ademe, j'estime le surcoût des scénarios avec consigne pour les citoyens à un montant compris entre 181 et 229 millions d'euros par an à partir de 2029.
En définitive, il me semble que la consigne pour recyclage constitue pour l'heure une impasse. Comme le permet, en l'état, le projet de règlement européen « emballages », une clause de revoyure pourrait être prévue en 2026, pour réévaluer la pertinence de mettre en place une consigne pour recyclage sur les emballages et juger de l'efficacité de l'ensemble des autres leviers ambitieux identifiés par le présent rapport d'information.
Je vous remercie de votre attention et me tiens à votre entière disposition pour répondre à vos éventuelles questions.
M. Jacques Fernique. - Je remercie la rapporteure pour ce rapport d'information et ses propositions.
En ma qualité de parlementaire, je suis associé depuis janvier dernier à cette fameuse concertation relative à l'éventualité de dispositifs de consigne pour recyclage ou réemploi mise en place par la Ministre Bérangère Couillard. J'ai ainsi pu constater les conditions chaotiques, incohérentes et bien peu pratiques dans lesquelles se déroule cette concertation. Le dernier rebondissement est le report à l'automne de la décision sur la mise en place de la consigne pour recyclage, initialement prévue en juin ou juillet.
J'accueille avec satisfaction les recommandations proposées par la rapporteure, qui ne prend pas l'affaire par un petit bout de lorgnette. Je crois que nous obtenons un ensemble cohérent à travers ces 28 recommandations.
En effet, il est utile de muscler le cahier des charges des REP pour que le réemploi progresse et de s'appuyer à cette fin sur les modulations d'éco-contributions.
Dans la foulée de ce qui a été mis en place en Alsace, la consigne pour réemploi des contenants en verre doit se développer et se généraliser.
Les REP concernés doivent également assurer le déploiement des équipements et de la logistique. Si dans les territoires ces équipements de collecte, de regroupement et de lavage ne se développent pas, la généralisation annoncée par la ministre en 2025 n'aura pas lieu.
Par ailleurs, les éco-organismes doivent rendre des comptes sur leur trajectoire au regard des objectifs légaux. Il faut systématiser les sanctions en cas de non-respect de ces objectifs.
L'amélioration de nos performances ne peut plus être une affaire de choix personnels et de bonnes volontés. La communication d'ampleur et le développement d'une campagne nationale permettront à chacun de prendre conscience qu'il s'agit bien d'obligations au tri, qui peuvent être sanctionnées ou conduire à une hausse de la fiscalité sur les déchets.
Les propositions 18 à 26 sur l'amélioration de la collecte sont tout à fait positives, notamment la proposition relative à la prise en compte des difficultés propres aux quartiers populaires. En effet, la tarification incitative n'est pas évidente dans ces territoires.
Il faut aussi améliorer les performances dans les zones touristiques et dans les outre-mer. Les propositions sur les outre-mer sont en phase avec les recommandations du rapport de la délégation aux outre-mer des sénatrices Gisèle Jourda et Viviane Malet.
J'aborderai enfin le sujet qui a conduit à la rédaction de ce rapport, à savoir l'éventualité de la consigne pour recyclage sur les bouteilles plastiques. Cette question fait écho au règlement européen qui se profile, comme cela a été constaté par la commission des affaires européennes. La valeur de la matière bouteille plastique est de l'ordre de 2 000 euros la tonne. À partir du moment où le coût de la collecte sélective s'élève à 700 euros, il n'est pas étonnant que les acteurs privés, à travers les éco-organismes, s'intéressent à ce gisement.
Pour avoir pris connaissance la semaine dernière des études de l'Ademe, je partage tout à fait l'avis de la rapporteure : la mise en place de dispositifs de consigne pour recyclage semble plutôt négative. Cette solution ne permettra pas le redressement de la trajectoire vers nos objectifs.
Mme Angèle Préville. - Merci à la rapporteure pour le travail très important réalisé sur ce sujet.
En 2020, j'ai réalisé un rapport d'information au nom de l'OPECST sur la pollution plastique. Par ailleurs, à l'automne dernier, nous avons souhaité, avec le député Philippe Bolo, faire un travail poussé sur le recyclage des plastiques, à travers une note scientifique de l'OPECST, qui vient d'être publiée. Nous partageons ainsi le même avis que la rapporteure notamment concernant le recyclage des bouteilles plastique en PET.
Nous avons indiqué que les performances de la France en matière de collecte des bouteilles plastiques ne permettent pas d'atteindre les objectifs fixés au niveau de l'Union européenne.
La mise en place d'une consigne recyclage sur les bouteilles en PET présente des inconvénients, au-delà de la confusion qu'elle pourrait créer au sein de la population.
Sur le plan économique, elle remettrait en cause l'équilibre financier des collectivités territoriales, notamment celui des plus vertueuses. Cela se traduirait par une captation par le secteur privé des déchets ayant le plus de valeur - à savoir les bouteilles en PET - tandis que les collectivités territoriales géreraient les déchets les plus difficiles à valoriser.
Sur le plan environnemental, la consigne tend à banaliser l'utilisation de bouteilles en plastique pour boisson. Pourtant, la France s'est fixé un objectif de réduction de 50 % de la mise sur le marché de ces bouteilles d'ici 2030.
Je tiens également à souligner que, dans toutes les recommandations formulées par la rapporteure, les propositions 10 et 11 qui prônent une meilleure communication, me semblent très importantes. En effet, nous devons mener des campagnes de grande ampleur.
Je rappelle aussi que tous les citoyens ont la faculté de se rendre dans les magasins avec leur propre contenant pour se faire servir à la découpe. Or, dans la loi, l'autorité en charge de communiquer sur ce sujet n'a pas été précisée. De fait, aucune communication n'est mise en place. Nous avons interpellé plusieurs fois le ministère en indiquant qu'une campagne est nécessaire. En effet, il y a ici un levier très important de réduction des emballages plastiques.
Nous avons également insisté dans notre note scientifique de l'OPECST sur la nécessité de réduire la quantité d'emballages produits et consommés. Lorsque nous évoquons la notion d'économie circulaire, nous avons l'impression que tout sera recyclé. Or en réalité, le flux des déchets plastiques est très élevé et ne fait qu'augmenter. Quand nous regardons le taux de recyclage, nous sommes très loin du compte.
M. Gilbert Favreau. - Je souhaiterais indiquer à la rapporteure que je partage totalement ses recommandations.
J'aimerais également souligner que l'éco-organisme Citéo disposait d'un agrément de la filière de responsabilité élargie des producteurs (REP) d'emballages ménagers. Si, normalement, cet agrément devait se terminer l'année dernière, il a été finalement prolongé d'une année supplémentaire.
Mme Marta de Cidrac, rapporteure. - Je vous remercie pour votre écoute.
Je précise à Gilbert Favreau qu'un nouvel agrément pour la REP des emballages ménagers est attendu d'ici la fin de l'année.
M. Jean-François Longeot, président. - Je remercie la rapporteure pour le travail effectué sur un sujet un lien avec nos territoires. Les citoyens ont du mal à assimiler ce qui se fait et ce qui ne se fait pas. Ainsi, par souci de visibilité, de clarté et de performance, je pense qu'il est indispensable de garantir une certaine stabilité des règles et pratiques au sein de nos territoires.
La commission adopte le rapport d'information ainsi que ses recommandations et en autorise la publication.