IV. LES POUVOIRS PUBLICS DOIVENT DISPOSER DES DONNÉES NÉCESSAIRES POUR ÉCLAIRER LEURS DÉCISIONS ET FAIRE PREUVE DE PLUS DE TRANSPARENCE
A. MIEUX CONNAÎTRE LES CONSOMMATEURS FINALS D'ÉNERGIE
L'un des enseignements majeurs de cette crise et une des raisons principales des différents désagréments qui ont émaillé la conception, l'adoption et la mise en oeuvre des différents dispositifs de soutien, tient au manque évident de connaissance par les pouvoirs publics des profils et de l'exposition au risque de volatilité des prix de l'énergie des différents types de consommateurs particuliers mais plus encore professionnels.
Au stade de la conception des dispositifs, cette lacune a rendu très complexe le ciblage ex-ante de leur périmètre, entraînant des phénomènes de lacunes qui ont conduit à devoir réviser à plusieurs reprises les mesures au détriment de la lisibilité d'ensemble de l'architecture de soutien. Elle a également grandement affecté les capacités des pouvoirs publics à calibrer au plus juste les dispositifs et à en évaluer les coûts prévisionnels. Au stade de la mise en oeuvre des mesures, cette méconnaissance des profils de consommation nuit à leur suivi et à leur contrôle.
Pour qu'à l'avenir les pouvoirs publics puissent répondre à ce type de crises autrement que dans l'improvisation et en ayant une idée claire sur les conséquences socio-économiques et budgétaires des mesures susceptibles d'être mise en oeuvre, il est impératif qu'ils puissent disposer d'informations beaucoup plus fines sur les différentes catégories de consommateurs et sur le degré de sensibilité de leur exposition aux fluctuations des prix de l'énergie.
Recommandation : pour pouvoir répondre efficacement à des crises de ce type et ne pas se retrouver démunis, les pouvoirs publics doivent pouvoir disposer de données beaucoup plus fines sur les différentes catégories de consommateurs finals d'énergie et sur le degré de sensibilité de leur exposition aux fluctuations des prix.
B. LA CLARTÉ DE L'INFORMATION AUX CITOYENS ET À LA REPRÉSENTATION NATIONALE DOIT ÊTRE AMÉLIORÉE
Le rapporteur spécial a rappelé supra les conditions extrêmement insatisfaisantes dans lesquelles les dispositifs budgétaires et fiscaux adoptés en réponse à la crise des prix de l'énergie ont dû être examinés au Parlement. Cette situation a été causée par l'impréparation du Gouvernement qui, pour des mesures dont les coûts se chiffrent en dizaines de milliards d'euros, s'est exonéré de véritables évaluations préalables et a proposé à la représentation nationale, au fil de l'examen des lois de finances, des dispositifs inaboutis qui ressemblaient davantage à des documents de travail provisoires qu'à de véritables dispositions législatives opérationnelles.
Fort du retour d'expérience emmagasiné après deux ans de crise des prix de l'énergie et alors que, les problématiques à venir sur l'année 2024 semblent aujourd'hui bien cernées, le Gouvernement n'aura plus aucune excuse pour ne pas intégrer, dès le dépôt du PLF pour 2024 et accompagnées d'évaluations préalables sérieuses, l'ensemble des mesures de soutien proposées pour l'année à venir. Il est absolument impensable que les conditions d'examen du PLF 2023 se reproduisent à l'automne prochain.
Recommandation : anticiper dès maintenant la prolongation des dispositifs de soutien aux particuliers et aux entreprises pour que des dispositifs complets, appuyés par des évaluations préalables sérieuses, puissent être intégrés au projet de loi de finances (PLF) pour 2024 dès sa présentation.
Au-delà des conditions d'examen des dispositifs en loi de finances, la transparence de l'exécutif sur ces mesures passe aussi par la clarté de la présentation des documents budgétaires, au premier rang desquels les projets et rapports annuels de performance (PAP et RAP) du programme 345 « Service public de l'énergie » qui porte, au sein de son action 17 « Mesures exceptionnelles de protection des consommateurs », les crédits des compensations pour charges de service public de l'énergie (CSPE) liées aux dispositifs de soutien tels que les boucliers et les amortisseurs.
Or, force est de constater que le PAP annexé au PLF pour 2023 manquait singulièrement de lisibilité. Certains fournisseurs, au premier rang desquels EDF mais également TotalEnergies, Engie ou les entreprises locales de distribution (ELD) ont également une activité de production d'électricité et, à ce titre, du fait de la hausse des prix de marché, sont redevables de primes négatives à l'État au titre du mécanisme des compensations de CSPE. Dans la mesure où la majeure partie des compensations versées par l'État aux fournisseurs au titre des dispositifs de soutien aux consommateurs ont été consacrées comme des compensations de CSPE à part entière et incluses à leur mécanisme budgétaire, pour chacune des sociétés concernées, il est déterminé un montant net entre les sommes qu'elle doit à l'État au titre de son activité de fournisseur et les sommes que l'État lui doit au titre des mesures d'aides aux consommateurs.
Budgétairement, l'action 17 du programme 345 reflète cette couverture et, sur le modèle d'une sorte de « compte d'affectation spéciale » conduit en quelque sorte à affecter une recette à une dépense pour ne présenter qu'un montant de crédits budgétaires lié aux compensations versées aux fournisseurs net des primes négatives qu'ils doivent par ailleurs à l'État au titre de leur activité de production d'EnR.
Outre les limites en termes de respect du principe d'universalité budgétaire, le PAP du programme 345 annexé au PLF 2023 ne permettait pas d'établir de façon transparente le rapprochement entre les dépenses brutes et les recettes qui venaient en déduction de ces dépenses pour parvenir aux crédits budgétaires nets réellement alloués au versement des compensations. Ainsi, les informations figurant sur le PAP du programme 345 ne permettaient pas d'éclairer suffisamment le législateur et la portée de l'autorisation parlementaire s'en est trouvée affectée.
Par ailleurs, s'agissant du traitement comptable des dépenses liées aux mesures de soutien, notamment en engagements hors bilan (EHB) pour les dispositifs prévus en 2023, dans son acte de certification des comptes 202268(*) la Cour des comptes a constaté « l'absence d'éléments probants suffisants et appropriés pour fonder son opinion sur le montant des charges relatives aux boucliers tarifaires ». Elle a signalé que les informations communiquées « ne lui ont pas permis de s'assurer de la réalité et de l'exhaustivité » des montants inscrits dans les comptes de l'État.
Dans les réponses qu'elles ont faites au rapporteur spécial, la direction générale de l'énergie et du climat (DGEC) comme la direction du budget se sont engagées à retravailler en profondeur la présentation du PAP du programme 345 qui sera annexé au PLF pour 2024 afin d'en améliorer sensiblement la lisibilité. Le rapporteur spécial se montrera bien sûr très vigilant au respect d'un engagement essentiel pour garantir la bonne information de la représentation nationale et des citoyens sur des dispositifs si sensibles et aux enjeux si importants pour les finances publiques.
Recommandation : compléter les informations figurant sur le projet annuel de performance (PAP) du programme 345 « Service public de l'énergie » et améliorer très sensiblement la lisibilité des crédits de l'action 17 « Mesures exceptionnelles de protection des consommateurs ».
* 68 Certification des comptes 2022 de l'État, Cour des comptes, avril 2023.