II. EN RÉPONSE À LA CRISE DES PRIX DE L'ÉNERGIE L'ÉTAT POURRAIT DÉPENSER PLUS DE 85 MILLIARDS D'EUROS EN 2022 ET 2023
A. DES DISPOSITIFS PARTICULIÈREMENT COÛTEUX POUR LES FINANCES PUBLIQUES
1. Des mécanismes de compensation des fournisseurs principalement fondés sur le concept de charges de service public de l'énergie (CSPE)
Le financement par l'État des mesures de soutien aux consommateurs d'énergie transite par deux circuits principaux. D'une part42(*) les compensations pour charges de service public de l'énergie (CSPE) pilotées par la CRE et, d'autre part, les aides gérées par l'agence de services et de paiement (ASP)43(*).
Concernant les compensations de CSPE, en 2022, s'agissant du bouclier sur les prix de l'électricité, seul un acompte de 131 millions dédié aux fournisseurs d'électricité de moins d'un million de clients44(*) a été versé. Le dispositif de bouclier tarifaire sur les prix du gaz pour 2022 prévoyait également le versement d'acomptes aux fournisseurs45(*). En 2022, les versements correspondants aux acomptes relatifs aux compensations du bouclier sur les prix du gaz ont atteint 580 millions d'euros. Le reste des compensations de CSPE au titre des boucliers sera versée en 2023.
En 2023, contrairement à 2022, l'article 181 de la LFI pour 2023 prévoit que l'ensemble des fournisseurs, en gaz comme en électricité, peuvent bénéficier d'acomptes mensuels au titre des compensations pour CSPE liées aux dispositifs de soutien aux consommateurs. Compte-tenu des enjeux financiers et des avances de trésorerie considérables que ces mesures auraient occasionnées pour les fournisseurs en l'absence d'acomptes prévisionnels, il ne pouvait raisonnablement en être autrement.
S'agissant des dispositifs d'accompagnement des prix de l'électricité (bouclier et amortisseurs), et en vertu des dispositions de l'article 181 de la LFI pour 2023, l'évaluation de ces acomptes par la CRE s'est faite en plusieurs étapes. Un guichet organisé du 1er au 20 janvier 2023 a permis de réaliser une première évaluation, dite « préliminaire », et de déterminer un premier échéancier d'acomptes prévisionnels pour les premiers mois de l'année46(*). Puis, un deuxième guichet, qui s'est tenu en mars a permis de réévaluer le montant de ces acomptes prévisionnels47(*). Dans le cadre de la délibération annuelle de la CRE de juillet prochain relative à l'évaluation des compensations de CSPE pour 2024, une nouvelle réévaluation des acomptes relatifs aux compensations des dispositifs d'aide pour 2023 sera réalisée avec un effet immédiat, dès le mois d'août 2023, sur les acomptes prévisionnels dus aux fournisseurs. Enfin, la délibération annuelle de la CRE de juillet 2024 portant sur l'évaluation des CSPE pour 2025 établira le montant définitif des compensations de CSPE dues aux fournisseurs aux titres des dispositifs en vigueur en 2023, notamment après analyse de leurs coûts d'approvisionnement.
Concernant le bouclier tarifaire sur le gaz, une délibération n° 2023-3248(*) du 25 janvier 2023 a déterminé le montant des acomptes prévisionnels à verser aux fournisseurs du 1er janvier au 30 juin 2023.
2. Des enjeux financiers difficilement prévisibles mais considérables pour les finances publiques
a) Entre 2021 et 2023, environ 85 milliards d'euros de dépenses publiques pour répondre aux conséquences de la crise des prix de l'énergie
D'après les estimations les plus récentes, les principales mesures de soutien aux consommateurs mises en oeuvre dans le cadre de la crise des prix de l'énergie depuis la fin de l'année 2021 pourraient se traduire par un coût total situé entre 80 milliards d'euros et 90 milliards d'euros49(*). Ce montant a été revu à la baisse depuis la fin de l'année 2022, principalement en raison de la baisse plus rapide qu'anticipé des prix du gaz naturel qui s'est traduite par une diminution très sensible du coût prévisionnel en 2023 des dispositifs visant à accompagner les consommateurs de gaz.
Actualisation du coût des principaux
dispositifs mis en oeuvre
dans le cadre de la crise des prix de
l'énergie depuis 2021
(en milliards d'euros)
Source : commission des finances du Sénat
Alors que les dernières estimations du coût des boucliers sur les prix de l'électricité 2022 et 2023 s'élèvent à 23,6 milliards d'euros, les dispositifs dédiés au chauffage électrique collectif pourraient occasionner des dépenses de l'ordre de 1,1 milliard d'euros, soit un total de 24,7 milliards d'euros.
Il est à noter qu'en 2022, le bouclier tarifaire sur les prix de l'électricité a été en partie financé par une augmentation de 20 TWh du plafond du volume d'ARENH occasionnant une charge d'environ 8 milliards d'euros pour EDF. Enfin, le dispositif global permettant de réduire les prix de l'électricité inclut également la diminution des taux de l'accise sur l'électricité (l'ancienne TICFE) à leur niveau minimum autorisé par le droit de l'Union européenne. En termes de réduction de ses recettes, cette mesure aura un coût pour l'État d'environ 18 milliards d'euros sur la période 2022-2023.
Le coût total des boucliers sur les prix du gaz 2022-2023 a été nettement réduit du fait de la baisse des prix constatée en 2023. D'après les dernières estimations, ils pourraient se traduire par des dépenses publiques à hauteur de 5,4 milliards d'euros tandis que les mesures dédiées à l'habitat collectif pourraient coûter 4,6 milliards d'euros, soit un total de 10 milliards d'euros.
Le coût prévisionnel de l'amortisseur de droit commun a légèrement diminué à 2,9 milliards d'euros par rapport à la prévision réalisée en LFI pour 2023 (3 milliards d'euros). En revanche, la création du dispositif de sur-amortisseur dédié aux TPE non éligibles au bouclier devrait se traduire par une dépense nouvelle d'environ 700 millions d'euros50(*), soit un coût total prévisionnel de 3,6 milliards d'euros pour les dispositifs d'amortisseurs sur les prix de l'électricité.
Sur la mission « Économie », un total de 7 milliards d'euros de crédits ont été ouverts pour financer les aides de guichet destinées aux entreprises les plus consommatrices d'énergie. À ces crédits viennent s'ajouter les 200 millions d'euros liés au mécanisme de compensation des coûts du marché européen d'échanges des quotas d'émissions.
Le total des crédits ouverts pour financer les chèques énergie exceptionnels en 2021 (600 millions d'euros) puis en 2022 (1,8 milliard d'euros) ainsi que les chèques destinés à soutenir les ménages qui se chauffent au fioul domestique (230 millions d'euros) ainsi que ceux qui se chauffent au bois (230 millions d'euros) s'établit quant à lui à 2,9 milliards d'euros.
Cumul des coûts des chèques
exceptionnels mis en oeuvre
dans le cadre de la crise des prix de
l'énergie (2021-2022)
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
La hausse des prix des carburants a également été à l'origine, en 2022 et dans une moindre mesure en 2023, d'une série de mesures de soutien pour un coût cumulé d'environ 10,4 milliards d'euros pour les finances publiques.
La principale et la plus onéreuse de ces mesures est la remise carburants qui a été mise en oeuvre à compter du mois d'avril 2022 avant d'être renforcée à compter du mois d'août. Son coût total s'est élevé à 8 milliards d'euros. Par ailleurs, 1 milliard d'euros de crédits ont été ouverts en LFI pour 2023 afin de financer une aide de 100 euros destinée à compenser une part de la hausse des prix des carburants pour les actifs modestes qui utilisent un véhicule individuel pour se rendre sur leur lieu de travail.
Dans le cadre du décret d'avance d'avril 2022 destiné à financer les mesures du plan dit de « résilience » ainsi que de la première loi de finances rectificative (LFR) pour 202251(*), 510 millions d'euros de crédits ont par ailleurs été ouverts pour financer des aides destinées aux secteurs du transport routier (400 millions d'euros), du fret ferroviaire (26 millions d'euros), du BTP (80 millions d'euros) et de la pêche (30 millions d'euros).
Enfin, compte-tenu notamment des conséquences de la hausse du prix des carburants sur le secteur du BTP, l'article 22 de la première LFR pour 2022 a reporté d'un an, au premier janvier 2024, la suppression du tarif réduit d'accise sur le gazole non routier (GNR) occasionnant un manque à gagner budgétaire d'environ 900 millions d'euros pour l'État.
La seconde LFR pour 2022 a également ouvert 275 millions d'euros sur la mission « Recherche et enseignement supérieur » au titre d'un fonds de compensation du surcoût de l'énergie dédié aux établissements d'enseignement supérieur. En 2022, seuls 100 millions d'euros ont été effectivement versés, le reste ayant été reporté sur 2023
Il conviendrait également d'ajouter à ces montants les versements effectués dans le cadre des dispositifs de filets de sécurité 2022 et 2023 destinés à accompagner les collectivités territoriales et pour lesquels respectivement 0,4 milliard d'euros et 1,5 milliard d'euros de crédits ont été ouverts en lois de finances mais dont le coût réel demeure à ce stade difficile à estimer compte-tenu notamment de leur articulation avec les mécanismes de boucliers et d'amortisseurs.
Par ailleurs, et même si sa vocation était de couvrir des augmentations de prix au-delà du seul périmètre de l'énergie, l'indemnité inflation adoptée par la LFR de fin de gestion 2021 pour un coût de 3,2 milliards d'euros de crédits pourrait également être, au moins en partie intégrée à ce décompte.
b) Des boucliers et amortisseurs dont le coût pourrait à lui seul avoisiner les 40 milliards d'euros en 2022 et 2023
D'après les estimations les plus récentes réalisées par la CRE et la DGEC, le coût total des dispositifs de soutien des consommateurs de gaz et d'électricité qui sont suivis sur la mission « Écologie, développement et mobilité durables », à savoir les mesures de boucliers, d'amortisseurs et dédiées à l'habitat collectif, pourrait, au titre des années 2022 et 2023, atteindre plus de 38 milliards d'euros. Le bouclier tarifaire sur les prix de l'électricité devrait représenter à lui seul près des deux tiers de ces dépenses (24 milliards d'euros).
Coût prévisionnel au titre des années 2022 et 2023 des dispositifs d'accompagnement des prix de l'électricité et du gaz suivis sur la mission « Écologie, développement et mobilité durables »
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat, d'après les réponses de la DGEC au questionnaire du rapporteur spécial et la délibération n° 2023-106 de la CRE du 13 avril 2023
À ce montant pourrait également être ajouté les 18 milliards d'euros de pertes de recettes fiscales pour l'État en raison de la minoration des tarifs de l'accise sur l'électricité en 2022 puis en 2023 ainsi que les 8 milliards d'euros de charges assumées par EDF au titre du relèvement du volume d'ARENH en 2022, ce qui pourrait représenter un coût total de près de 65 milliards d'euros.
À date, l'estimation des coûts prévisionnels des boucliers tarifaires a diminué d'environ 15 milliards d'euros par rapport aux hypothèses sous-jacentes de la LFI pour 2023, 5 milliards d'euros pour les dispositifs électricité et 10 milliards d'euros pour les dispositifs gaz. Cette évolution s'explique principalement par la baisse plus forte et plus rapide que prévue des prix de l'énergie en 2023, tout particulièrement s'agissant du gaz.
Pour les dispositifs financés via le mécanisme des compensations de CSPE, le calendrier d'exécution des dépenses effectives déborde sur l'année N+1 dans la mesure où, en vertu des dispositions du code de l'énergie, la dernière mensualité au titre d'une année N est versée aux fournisseurs au mois de janvier de l'année N+1. On observe également un décalage dans le temps des versements effectués par l'ASP dans le cadre des dispositifs qu'elle gère dans la mesure où ils interviennent ex-post.
Aussi, en comptabilité budgétaire52(*), les dépenses effectives relatives aux dispositifs d'accompagnement des prix de l'électricité et du gaz mis en oeuvre au titre des années 2022 et 2023 financés par la mission « Écologie, développement et mobilité durables » pourraient-elles s'élever, au regard des prévisions les plus actualisées, à près de 35 milliards d'euros en 2023 puis à environ 3 milliards d'euros en 2024. Seuls 1,3 milliard d'euros avaient été effectivement décaissés à ce titre en 2022.
Coût prévisionnel des dispositifs d'accompagnement des prix de l'électricité suivis sur la mission « Écologie, développement et mobilité durables » et calendrier des décaissements effectifs (2022-2024)
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat, d'après les réponses de la DGEC au questionnaire du rapporteur spécial et la délibération n° 2023-106 de la CRE du 13 avril 2023
Le coût prévisionnel total des différents dispositifs au titre de la seule année 2023 (dont certaines des dépenses ne seront exécutées qu'en 2024) s'élève à un peu plus de 31 milliards d'euros.
Coût prévisionnel au titre de
l'année 2023
des dispositifs d'accompagnement des prix de
l'électricité et du gaz
suivis sur la mission
« Écologie, développement et mobilité
durables »
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat, d'après les réponses de la DGEC au questionnaire du rapporteur spécial et la délibération n° 2023-106 de la CRE du 13 avril 2023
Du fait de la diminution significative des coûts prévisionnels des mesures relatives au gaz en raison de la baisse des prix de cette énergie en 2023, le bouclier électricité à lui seul représenterait plus des trois-quarts du coût total (24 milliards d'euros). Les 10 milliards d'euros de pertes de recettes pour l'État liés à la prolongation de la minoration des tarifs de l'accise sur l'électricité en 2023 pourraient être ajoutés à ce montant. Le total avoisinerait alors les 50 milliards d'euros dont 46 milliards d'euros, soit 90 %, au titre des mesures destinées à accompagner les consommateurs d'électricité53(*).
Répartition du coût
prévisionnel en 2023
des dispositifs d'accompagnement des prix de
l'électricité
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat, d'après les réponses de la DGEC au questionnaire du rapporteur spécial et la délibération n° 2023-106 de la CRE du 13 avril 2023
D'après la délibération n° 2023-106 du 13 avril 2023 de la CRE relative à l'évaluation des acomptes versés aux fournisseurs d'électricité, environ 10 % du coût du bouclier tarifaire sur les prix de l'électricité relèverait du soutien aux « petits professionnels », c'est-à-dire notamment les TPE et communes éligibles aux TRVe.
À ce jour, 87 fournisseurs ont déposé des demandes de compensation auprès de la CRE au titre des dispositifs de soutien aux prix de l'électricité.
À travers le mécanisme budgétaire relatif aux charges de service public de l'énergie (CSPE) retracées sur le programme 345 « Service public de l'énergie » de la mission « Écologie, développement et mobilité durables », les recettes exceptionnelles dues par les producteurs d'EnR, sous la forme de primes négatives, en raison de l'augmentation des prix de l'électricité sur le marché de gros depuis 2021, qui transitent par les fournisseurs, au premier rang desquels EDF et sa filiale EDF obligation d'achat, viennent couvrir les compensations dues par l'État aux fournisseurs au titre des mesures prises pour soutenir les consommateurs d'énergie reconnues comme des charges de service public de l'énergie.
Ainsi, budgétairement, le Gouvernement peut-il présenter, au sein du programme 345, un coût net des dispositifs de soutien. Or, il apparaît que, pour les mêmes raisons qui expliquent la diminution des coûts des mesures d'aides, à savoir la baisse des prix de l'énergie, en l'occurrence essentiellement la diminution des prix de gros de l'électricité, les recettes exceptionnelles attendues par l'État au titre des primes négatives versées par les producteurs d'EnR ont diminué de 17 milliards d'euros, soit plus de 50 %, par rapport à la prévision sous-jacente de la LFI pour 2023.
Aussi, d'après les prévisions les plus récentes, et avant que la CRE ne réévalue les compensations de CSPE au titre de 2022 et 2023 dans sa délibération annuelle de juillet prochain, il apparaît que pour 2023, le montant net de compensations de CSPE devrait se traduire par des recettes exceptionnelles pour l'État limitées à environ 15 milliards d'euros.
Évolution entre les estimations
réalisées en fin d'année 2022 et aujourd'hui
des
coûts prévisionnels brut et net en 2023
des dispositifs de
boucliers et d'amortisseurs
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat, d'après les réponses de la DGEC au questionnaire du rapporteur spécial
L'ampleur de cette réduction des recettes exceptionnelles qui étaient attendues par l'État pourrait conduire à une hausse du coût net des dispositifs de soutien aux consommateurs financés par le programme 345. Or, en vertu des dispositions exceptionnelles prévues à l'article 181 de la LFI pour 2023, la délibération que la CRE doit prendre en juillet aura un effet immédiat sur les échéanciers des producteurs d'EnR, et non différé à l'année N+1 comme c'est le cas dans la procédure habituelle. Autrement dit, le cas échéant, les crédits disponibles sur le programme 345 pourraient venir à manquer ce qui se traduirait, du fait de la souplesse de gestion des crédits de ce programme atypique, réalité par ailleurs éminemment contestable au regard de l'autorisation parlementaire, par un report accru de charges à payer sur la gestion 2024.
Par ailleurs, en vertu notamment des prescriptions du règlement européen du 6 octobre 202254(*), le Gouvernement avait annoncé que les recettes tirées de la contribution sur la rente inframarginale de production d'électricité (la CRI) adoptée dans le cadre de la LFI pour 202355(*), bien que non affectées, avaient vocation à contribuer au financement des dispositifs de soutien aux consommateurs finals d'énergie et donc à en réduire le coût net pour les finances publiques.
Cependant, là aussi en raison de la baisse des prix de gros de l'électricité plus rapide qu'anticipée en fin d'année 2022, son rendement prévisionnel a été plus que divisé par deux, passant de 12,3 milliards d'euros (1,3 milliard d'euros au titre de son application au deuxième semestre de l'année 2022 et 11 milliards d'euros au titre de 2023) annoncés à la fin de la période d'examen du projet de loi de finances (PLF) pour 2023 au Parlement à 5,5 milliards d'euros (1,2 milliard d'euros au titre de 2022 et 4,3 milliards d'euros au titre de 2023) d'après les dernières estimations.
Ce rendement prévisionnel ne permettrait plus, comme il était prévu à l'origine, de couvrir les dépenses publiques relatives à l'amortisseur sur les prix de l'électricité et aux aides de guichet suivies sur la mission « Économie », dont le total pourrait s'élever, si les crédits ouverts pour les aides de guichet sont bien consommés, à 10,6 milliards d'euros.
Comparaison des coûts prévisionnels
des dispositifs d'amortisseur
et « d'aides de
guichet » avec le rendement prévisionnel de la
contribution
sur la rente inframarginale de production
d'électricité
(en milliards d'euros)
Source : commission des finances du Sénat
* 42 Pour les boucliers et les amortisseurs.
* 43 Pour les mesures destinées à l'habitat collectif.
* 44 En vertu du X de l'article 181 de la loi n° 2021-1900 du 30 décembre 2021 de finances pour 2022.
* 45 De moins de 500 000 clients.
* 46 Cette évaluation a été publiée dans le cadre de la délibération n° 2023-61 de la CRE du 16 février 2023 relative à l'évaluation des acomptes versés aux fournisseurs d'électricité pour la compensation des pertes de recettes définies à l'article 181 de la loi de finances pour 2023.
* 47 Cette réévaluation a été publiée dans le cadre de la délibération n° 2023-106 de la CRE du 13 avril 2023 relative à l'évaluation des acomptes versés aux fournisseurs d'électricité dans le cadre du second guichet simplifié pour la compensation des pertes de recettes définies à l'article 181 de la loi de finances pour 2023.
* 48 Délibération n° 2023-32 de la CRE du 25 janvier 2023 portant évaluation des pertes des fournisseurs dans le cadre de la définition des acomptes à verser aux fournisseurs en compensation du gel des tarifs réglementés de vente de gaz naturel prise en application de l'article 181 de la loi de finances pour 2023.
* 49 Ce montant intègre les 8 milliards d'euros de coût estimé pour EDF du relèvement du plafond du volume d'ARENH en 2022.
* 50 En tenant compte du guichet ASP complémentaire destiné à financer une partie du dispositif.
* 51 La loi n° 2022-1157 du 16 août 2022 de finances rectificative pour 2022.
* 52 C'est-à-dire les décaissements effectifs ou les consommations de crédits de paiements.
* 53 Bouclier, habitat collectif et amortisseurs.
* 54 Règlement (UE) 2022/1854 du Conseil du 6 octobre 2022 sur une intervention d'urgence pour faire face aux prix élevés de l'énergie.
* 55 Article 54 de la loi n° 2022-1726 du 30 décembre 2022 de finances pour 2023.