I. II. MALGRÉ DES APPORTS POSITIFS, LES ÉLUS ONT UN JUGEMENT CRITIQUE DE L'ACTION DE L'ANCT
Il faut d'abord rappeler que les attentes étaient nombreuses et fortes. Que ce soit dans les travaux à la genèse de l'agence10(*), que ce soit dans les discours du Président de la République annonçant la création de l'agence11(*) ou que ce soit dans les débats parlementaires, les attentes des élus et les ambitions de l'État sont clairement exprimées. Elles peuvent se résumer en cinq points principaux :
- L'objectif principal de l'agence doit être de lutter contre les fractures territoriales. L'idée d'une « alliance entre les territoires pour favoriser leur meilleure complémentarité » et d'une meilleure cohésion est avancée par le Président de la République12(*). La proposition de loi vise à permettre la concrétisation du principe d'égalité « dans de nombreux territoires fragiles, qu'ils soient ruraux ou urbains »13(*). Les échanges lors de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable du Sénat rappellent cet objectif de « remédier aux fractures multiples qui traversent le pays ».
- L'agence doit incarner cet « État facilitateur ». L'ANCT doit « faciliter la mise en oeuvre de projets par les élus locaux ou les porteurs de projets » comme l'exprime le président de la République au 100ème congrès des maires. Les sénateurs rappellent que l'agence doit aider les élus « à développer leurs projets, en tenant compte de leurs spécificités et de leurs atouts »14(*).
- La création de cette agence doit permettre de simplifier les choses pour les élus locaux. Il est question de développer la « logique de guichet unique et de simplification de projets pour les territoires ruraux et les villes moyennes en difficulté ». L'ANCT doit être une réponse au cloisonnement des différents ministères et services déconcentrés, en adoptant une posture transversale et interministérielle. Elle doit aussi permettre la rationalisation des interventions de l'État dans les territoires.
- Cette agence « d'un type nouveau » doit être l'occasion de renouveler les relations entre État et collectivités : confiance et logique ascendante. Les sénateurs appellent à « une relation de confiance, partenariale et de respect entre l'État et les territoires. ». Il s'agit aussi de mettre en place des démarches ascendantes fondées sur les besoins des territoires afin de sortir des « approches en silo », c'est-à-dire des décisions prises au niveau central sans que leurs impacts sur les territoires soient étudiés ou anticipés. Enfin, l'agence doit fonctionner avec l'association des élus locaux dans sa gouvernance nationale.
- Les sénateurs expriment dès le départ de fortes attentes sur les moyens de l'agence au vu de l'ampleur de ses missions.
Face à ces attentes, comment sont perçues les trois années d'action de l'agence ?
Au-delà de la mise en avant d'éléments positifs du bilan de l'action de l'agence (A), les élus auditionnés ont été majoritairement critiques sur l'action de l'ANCT (B). Cette appréciation s'illustre aussi dans les résultats du questionnaire adressé aux associations d'élus.
Il était demandé à ces derniers de décrire l'ANCT en trois mots. Sur les 33 mots cités : seuls deux sont cités à deux reprises (« silo » et « ingénierie »), ce qui reflète un éventail assez large de perceptions de l'agence et de sa plus-value. Les qualifications négatives dominent (13 en rouge) suivies de qualifications positives (11 en vert) et neutres (7 en noir).
NUAGE DE MOTS « L'ANCT EN TROIS MOTS »
Source : questionnaire et traitement Sénat
A. DES APPORTS POSITIFS RECONNUS
1. Les élus saluent plusieurs éléments positifs de son bilan
De façon analytique, en considérant le niveau national et local et l'ensemble de ses missions, il ressort les éléments suivants à mettre au crédit de l'agence :
- Capacité à formuler des enjeux nationaux (ré-industrialisation, déploiement d'infrastructures de télécommunication, revitalisation des centres-villes, transition environnementale...) et à poser des actes d'aménagement du territoire par des politiques publiques et des financements concrétisés dans des programmes. L'intention du retour de l'État dans les territoires est saluée par les élus, après des décennies de désengagement. Plusieurs acteurs soulignent aussi une meilleure prise en compte de la ruralité et des petites communes dans une logique de rééquilibrage avec ce qui était perçu comme un développement national à sens unique au bénéfice des métropoles. Même si certains élus estiment que cela ne va pas assez loin, nombreux soulignent avec satisfaction le retour d'une « politique d'aménagement du territoire même si elle ne dit pas son nom ».
- Capacité à entrainer et fédérer les acteurs publics, parapublics et privés dans des dynamiques structurées, collectives et partenariales. L'ANCT s'est montrée en mesure d'assembler et de faire coopérer des opérateurs et des partenaires tant au niveau national qu'au niveau local. Par exemple, au niveau national, le réseau France services agrège 9 partenaires nationaux (La Poste, Pôle Emploi, DGFiP...) autour d'un cahier des charges commun exigeant l'implication financière de chacun. Au niveau local, le programme Action Coeur de Ville parvient quant à lui à réunir autour d'une table des opérateurs publics et privés au service d'une même cause : la revitalisation des centres-villes. Dans un autre secteur ou l'agence est peut-être moins attendue, celui de la santé, elle vient en soutien des acteurs locaux, pour fédérer les dynamiques collectives (soutien à des projets de maison médicale, organisation des réseaux de soins ou de télémédecine...).
- Capacité à impulser de la vision stratégique et transversale et de la méthodologie de projet. Les programmes essayent de sortir de la logique de guichet et du financement de plusieurs projets qui se succèdent. L'agence entend promouvoir une vision globale, plus stratégique, plus transversale, plus intégrée en matière de politique publique. Elle vise à ce que les acteurs se projettent dans des enjeux d'avenir, enrichissent leurs réflexions locales. Elle recherche aussi à développer la logique de projet, tant dans l'État déconcentré que sur les thématiques d'échange avec les collectivités. Les données, analyses et études de l'ANCT forment un autre vecteur, encore trop peu connu et trop peu utilisé par les collectivités, mais porteur d'une véritable valeur ajoutée pour celles qui s'en sont saisies : elles enrichissent les connaissances sur les dynamiques territoriales et permettent de mieux appréhender les défis à venir.
- Capacité à proposer des produits innovants, expérimenter, capitaliser des bonnes pratiques et favoriser le partage des connaissances. Les Fabriques prospectives15(*) sont par exemple très appréciées, car elles allient production intellectuelle et pratiques territoriales. Très qualitatives - seulement 3 fabriques sont lancées par an - elles affichent un bilan de 56 territoires accompagnés depuis 2018.
Les fabriques prospectives
Elles permettent aux élus et aux territoires d'être accompagnés, individuellement et collectivement, afin de travailler sur une transition (écologique, démographique, économique...) d'intérêt national et territorial. Pendant un an, chaque Fabrique Prospective regroupe quatre à huit territoires volontaires accompagnés par un prestataire qualifié, piloté et financé, en tout ou partie, par l'ANCT. Elles débouchent sur une feuille de route incluant un programme d'actions à mener à court terme. Elles aboutissent également à des enseignements méthodologiques utiles à tous les territoires ou sur des pistes d'évolution de la législation.
- Capacité à mettre en réseau les acteurs, organiser des communautés d'échanges, les accompagner dans leur montée en compétence et capitaliser sur les réussites. L'ANCT et ses programmes génèrent des effets d'apprentissage positifs pour les participants. Ses actions de mise en réseau contribuent à être des éléments de plus-value mis en avant. Le Club PVD par exemple est souvent cité comme une plus-value concrète au service des acteurs locaux.
L'accompagnement des élus locaux : l'exemple de l'Académie des territoires16(*)
L'ANCT, Sciences Po et la Banque des Territoires réunissent leurs expertises pour proposer aux élus une nouvelle offre de formation transversale avec l'ambition de créer une communauté apprenante au service des dynamiques territoriales. L'Académie des territoires dispense des formations pour permettre aux élus locaux de mieux appréhender les grandes transitions, écologique, démocratique, sociétale, numérique et territoriale, pour construire des projets de territoire durables et inclusifs. Ces formations sont regroupées en trois blocs : vision, stratégie et action, avec des formats pédagogiques interactifs et variés pour confronter les savoirs scientifiques et opérationnels et favoriser l'intelligence collective : intervenants de haut niveau, visites sur site, ateliers collectifs et cas pratiques. Le rythme est adapté pour alterner des modules en présentiel dans les campus de Sciences Po en régions et des modules à distance.
- Capacité de mise en récit et de communication sur ses produits, ses labels. Les productions de l'agence sont nombreuses, de qualité, et mettent en valeur ses actions et son bilan. Une partie des élus le soulignent, même si d'autres estiment que l'agence est plus dans le récit que dans le concret et que sa communication accroit le sentiment de déconnexion avec le terrain.
De façon plus thématique, les élus citent presque toujours les 4 programmes les plus connus : ACV, PVD, France services, Territoires d'Industrie, et plus rarement les autres. En outre, deux dispositifs annexes sont cités comme très appréciés : les Fabriques prospectives et les Volontaires Territoriaux en Administration17(*).
2. L'impact de la mise en place de l'agence interroge
La difficulté d'évaluer la plus-value de l'ANCT subsiste pour plusieurs raisons.
D'une part, certains de ces programmes et services existaient avant la mise en place de l'ANCT et étaient déjà appréciés : commissariat de massifs, programmes France très haut débit, France mobile, ACV, tout le volet politique de la ville, l'expertise de l'EPARECA... Les élus ont du mal à mesurer la valeur ajoutée de l'ANCT en tant que telle par rapport aux dispositifs précédents déployés par le CGET ou d'autres structures. Les élus peinent à verbaliser ce que leur a apporté le rattachement de ces dispositifs à l'agence.
Verbatim et contribution écrite
« Les programmes n'avaient pas besoin d'une agence pour exister. » Un maire
« L'ANCT a été bâti sur une administration centrale et il n'est pas surprenant qu'elle conserve les réflexes d'administration centrale des agents qui la composent ». Un acteur national
« L'apport, par rapport aux dispositifs précédents est loin d'être évident. » Ville et Banlieue.
D'autre part, certains éléments cités plus haut, au crédit de l'ANCT, sont avant tout liés aux caractéristiques d'une action étatique et ne doivent pas forcement à la mise en place de l'agence. Par exemple la capacité à entrainer acteurs publics, parapublics et privés dans des dynamiques collectives et partenariales s'illustre dans l'accord historique « New Deal Mobile» porté par l'ANCT et signé par l'État, les opérateurs mobiles - Bouygues Telecom, Free, Orange et SFR - et l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (Arcep). Mais en réalité, sa signature n'a rien à voir avec l'agence puisqu'elle est intervenue en janvier 2018, deux ans avant la mise en place de l'ANCT.
Il est donc difficile de repérer les éléments de plus-value proprement liés au regroupement de plusieurs services sous le chapeau ANCT.
Il ne faut sans doute pas avoir un regard trop sévère sur l'ANCT compte tenu de sa mise en place récente et des conditions dans lesquelles elle s'est constituée. Trois ans pour une organisation représentent très peu de choses, particulièrement dans un contexte de fusion d'organismes très différents. Les transformations sont toujours susceptibles d'être anxiogènes pour les équipes et demandent du temps pour bâtir une culture commune. D'autant plus que sa mise en place est intervenue dans une période de crise sanitaire particulièrement pénalisante pour structurer des collectifs de travail, partager en présentiel et se déplacer sur les territoires. Le plan de relance, en faisant porter par l'ANCT certains dispositifs, a aussi perturbé, alourdi et complexifié la mise en place de l'agence alors que ses dispositifs propres n'étaient pas encore stabilisés.
3. Une plus-value à rapporter aux moyens mis en oeuvre
a) L'affaiblissement continu de l'État local
Dans leur rapport « À la recherche de l'État dans les territoires », Mme Agnès CANAYER et M. Éric KERROUCHE constataient que « si chaque réforme de l'État déconcentré a été portée par l'ambition d'améliorer le fonctionnement de ces services et de répondre au mieux à la demande d'État dans les territoires, la réalité constatée est celle d'une baisse des moyens de l'État dans les territoires ». La chute de 36 % des effectifs physiques des directions départementales interministérielles entre 2011 et 2020 (de 39 796 agents à 25 474 agents) n'en est qu'une illustration. Près d'un maire sur deux des communes de moins de 1 000 habitants estime que l'offre de services publics sur son territoire est défaillante, rappelle ce rapport.
Les acteurs locaux auditionnés ont tous souligné que les services de l'État déconcentré ne disposaient plus des effectifs, ni même des compétences techniques, pour remplir leur mission. Le préfet cumule de plus en plus de missions et voit ses moyens se réduire. Les directions départementales des territoires (DDT) sont parfois dans des situations de fragilité. Des DDT ont même signalé à la mission de devoir se limiter dans l'évocation de l'ANCT et de ses offres auprès des élus pour ne pas les « décevoir ».
Cette fragilité freine le développement de la logique d'accompagnement de l'agence. Certains interlocuteurs ont évoqué les préfets « verrous » qui éteignaient les possibles sollicitations des collectivités, faute d'avoir les moyens de les traiter.
Verbatim et contributions écrites
« Au niveau local, le positionnement de l'ANCT n'est pas lisible. Les services déconcentrés de l'État sont dans l'incapacité de relayer les offres et travaux de l'ANCT. » Intercommunalité de France
« La DDT c'est le bras armé de l'ANCT mais dans notre département, cela représente un ingénieur TPE qui porte avec beaucoup de conviction l'accompagnement, mais aussi à bout de bras, jusqu'à qu'il s'épuise ». Une agence départementale d'ingénierie
« Au-delà des grands programmes (ACV, PVD ...), force est de constater une vraie déception quant à l'animation au quotidien des dispositifs sur le terrain et des moyens humains réellement disponibles pour porter les projets ». Régions de France
« On s'occupe de décliner les programmes et on a pas les moyens de faire plus. Si on ne veut pas décevoir, il ne faut pas survendre l'ANCT ». Une DDT
« Les programmes présentés sont parfois complexes et nécessitent un investissement local très important et réactif afin de les appréhender en profondeur et les faire correspondre aux réalités et besoins de chaque territoire, tant au niveau des collectivités que des services de l'État qui ne disposent pas d'effectifs supplémentaires pour assurer cette mission ». Une préfecture
« La création de l'ANCT a entraîné un appel d'air, créatif et bienvenu, auprès des collectivités qui se sont empressées de déposer des projets en vue d'un accompagnement en ingénierie, alors que les effectifs des services de l'État local n'ont pas vu leurs effectifs augmenter. Une préfecture
Le questionnaire du Sénat diffusé dans les préfectures comportait une interrogation relative à la charge de travail consacrée à accompagner les demandes des élus relatives à ces questions d'ingénierie. La réponse moyenne est de 2,7 ETP et la réponse médiane de 2,5 ETP pour 55 réponses.
b) Les moyens limités de l'agence en centrale
Les élus locaux reconnaissent la compétence et l'engagement des équipes de la tête de réseau parisienne de l'ANCT.
Cependant, le plafond d'emplois est de 345 agents, quand les trois structures fusionnées représentaient 389 agents (CGET : 30618(*), Agence du numérique : 40, EPARECA : 43) alors que les missions sont largement plus étendues.
En matière de budget, l'agence se finance grâce à une pluralité de recettes. L'une des plus importantes est la subvention pour charge de service public (SCSP) dont le montant était au budget initial pour 2022 de 58,7 millions d'euros. Le produit des autres recettes peut être fortement fluctuant d'un exercice budgétaire à l'autre. Les dépenses, qui doivent être couvertes par la SCSP (masse salariale, crédits d'ingénierie, fonctionnement courant...), sont d'environ 70 millions. Comme le note l'agence « il en résulte une incapacité structurelle à financer l'ensemble des dépenses prévues ». L'équilibre atteint lors des exercices précédents ne s'explique que par la faiblesse des dépenses en 2020 lors de la crise covid qui a permis de constituer une cagnotte qui a été utilisée depuis.
Les auditions ont permis de mesurer, sur des exemples précis, que l'ajout de nouvelle missions ou dépenses aux activités de l'agence était réalisé sans compensation par des recettes supplémentaires. Le caractère fortement interministériel des missions de l'agence l'expose à des demandes régulières visant à élargir ses missions, malgré sa création récente.
- À titre d'exemple, l'agence a récupéré la gestion administrative et budgétaire des programmes France Très Haut débit et France Mobile, auparavant confiés à la Caisse des Dépôts et Consignation, sans pour autant avoir reçu la masse salariale correspondante pour rémunérer les postes de gestionnaires nécessaires à l'exercice de ces nouvelles missions, du fait des arbitrages budgétaires intervenus en PLF 2022 (estimation 10 postes).
- Autre exemple : un dispositif expérimental déployé sur une dizaine de collectivités a fait ses preuves et il est maintenant question de le généraliser sur une centaine de collectivités, mais cela à moyens constants...
- En 2022, l'ANCT a pris, par exemple, en charge deux missions nouvelles structurantes : la gestion de la réserve d'ajustement du Brexit et la gestion administrative et budgétaire du fonds pour une société numérique d'un montant de 3,5 Mds €. A l'inverse, des exemples précédents, l'ANCT a reçu des postes pour ces missions (respectivement 9 et 4 équivalents temps plein).
La contribution écrite de l'ANCT conclut ce point en ces termes : « Sans abondement de la SCSP, l'agence risque en 2023 de ne pouvoir assurer sur la base de ces crédits que les paiements liés à des engagements des années antérieures ».
Extrait de la contribution écrite de l'Assemblée des Départements de France
« Elle est aujourd'hui sans doute trop parisienne et dotée de trop peu de moyens pour avoir un véritable impact dans de nombreux territoires qui nécessitent des moyens (humains et financiers) suffisants et déconcentrés pour être proche des acteurs. »
* 10 Comme le rapport d'information des sénateurs Hervé MAUREY et Louis-Jean de NICOLA• « Aménagement du territoire : plus que jamais une nécessité » de 2017,
* 11 Voir son discours à la conférence des territoires, le 17 juillet 2017 et au 100ème congrès de maires.
* 12 Voir son discours à la conférence des territoires, le 17 juillet 2017 et au 100ème congrès de maires.
* 13 Proposition de loi déposée par les sénateurs du groupe Rassemblement Démocratique et Social Européen (RDSE).
* 14 Proposition de loi.
* 15 https://agence-cohesion-territoires.gouv.fr/les-fabriques-prospectives-accompagner-les-territoires-dans-les-transitions-211
* 16 https://www.academiedesterritoires.fr/
* 17https://www.vie-publique.fr/en-bref/279543-lancement-du-volontariat-territorial-en-administration-vta
* 18 Dont 25 agents mis à disposition.