Rapport d'information n° 725 (2021-2022) de M. René-Paul SAVARY et Mme Cathy APOURCEAU-POLY , fait au nom de la mission d'évaluation et de contrôle de la sécurité sociale et de la commission des affaires sociales, déposé le 21 juin 2022
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L'ESSENTIEL
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I. DES PREMIERS RÉSULTATS SATISFAISANTS, DES
INTERROGATIONS SUR LA POURSUITE DU PROJET
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A. DÉBUTÉE EN 2011, L'UNIFICATION DU
RECOUVREMENT SOCIAL AFFICHE DES RÉSULTATS CONCRETS
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B. LA POURSUITE DU PROJET D'UNIFICATION A
ÉTÉ VOTÉE EN 2019
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A. DÉBUTÉE EN 2011, L'UNIFICATION DU
RECOUVREMENT SOCIAL AFFICHE DES RÉSULTATS CONCRETS
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II. UNE PAUSE DOIT DÉSORMAIS ÊTRE
ENVISAGÉE AU PROFIT DU DÉVELOPPEMENT DES CAPACITÉS DE
FIABILISATION DES URSSAF
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A. LES CONDITIONS D'UN TRANSFERT DU RECOUVREMENT
DES COTISATIONS DE RETRAITE COMPLÉMENTAIRE EN 2023 NE SONT PAS
RÉUNIES
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B. DES TRANSFERTS À GÉOMÉTRIE
VARIABLE
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C. DSN ET OUVERTURE DES DROITS SOCIAUX : UN
INDISPENSABLE EFFORT DE FIABILISATION À LA SOURCE ET TOUT AU LONG DE LA
CHAINE DÉCLARATIVE
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A. LES CONDITIONS D'UN TRANSFERT DU RECOUVREMENT
DES COTISATIONS DE RETRAITE COMPLÉMENTAIRE EN 2023 NE SONT PAS
RÉUNIES
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I. DES PREMIERS RÉSULTATS SATISFAISANTS, DES
INTERROGATIONS SUR LA POURSUITE DU PROJET
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LISTE DES PROPOSITIONS
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LISTE DES SIGLES
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I. L'UNIFICATION DU RECOUVREMENT SOCIAL, UN
PROCESSUS AMORCÉ DEPUIS PLUS DE DIX ANS ET DONT LE BILAN EST, À
CE JOUR, GLOBALEMENT POSITIF
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A. L'UNIFICATION DU RECOUVREMENT SOCIAL, QUI REPOSE
SUR CELLE DES DÉCLARATIONS SOCIALES ET SUR LE SAVOIR-FAIRE DU
RÉSEAU DES URSSAF, A ÉTÉ AMORCÉE DÈS LA FIN
DES ANNÉES 2000
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1. Les deux piliers de l'unification du
recouvrement social : la branche du recouvrement et la
déclaration sociale nominative
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a) La branche du recouvrement s'inscrit, depuis
l'origine, dans un mouvement d'unification du recouvrement social
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(1) L'émergence des Urssaf fut fortement
freinée par les velléités d'indépendance des
caisses d'allocations familiales
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(2) L'éclatement du recouvrement
social : une source de complexité et d'inefficience
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b) La déclaration sociale nominative (DSN),
un vecteur déclaratif unique indispensable à l'unification du
recouvrement social
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(1) La déclaration sociale nominative a
unifié les démarches déclaratives des employeurs
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(2) La maille de fiabilisation des données
DSN varie selon les collecteurs
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(3) La DSN doit permettre la
généralisation de la fiabilisation des données
individuelles
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(4) La rationalisation du champ des données
sociales constitue l'un des enjeux de l'unification du recouvrement
social
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a) La branche du recouvrement s'inscrit, depuis
l'origine, dans un mouvement d'unification du recouvrement social
-
2. Le transfert aux Urssaf du recouvrement des
contributions d'assurance chômage : la première phase de
l'unification du recouvrement social
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a) Le transfert du recouvrement des contributions
d'assurance chômage poursuivait un double objectif de simplification et
d'efficience
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(1) Avant la réforme, les contributions
d'assurance chômage étaient recouvrées par
l'Assédic
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(2) Le transfert du recouvrement des contributions
d'assurance chômage est effectif depuis le 1er janvier 2011
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b) Le bilan du transfert du recouvrement des
contributions d'assurance chômage s'avère plutôt positif,
malgré quelques difficultés pratiques
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(1) Les objectifs fixés dans le cadre du
transfert du recouvrement des contributions d'assurance chômage semblent
avoir été atteints
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(2) Pour autant, le transfert du recouvrement n'a
pas apporté pleine satisfaction à l'Assurance
chômage
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a) Le transfert du recouvrement des contributions
d'assurance chômage poursuivait un double objectif de simplification et
d'efficience
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3. Le champ d'intervention des Urssaf s'est
progressivement étendu aux travailleurs indépendants et aux
artistes-auteurs
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a) Le transfert de l'activité de
recouvrement du régime social des indépendants aux Urssaf a
entraîné la résorption des difficultés
rencontrées par les assurés
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(1) Le partage entre les Urssaf et le RSI des
responsabilités en matière de recouvrement a participé de
l'échec du régime
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(2) L'unification du recouvrement entre les mains
des Urssaf a permis de rétablir un haut niveau de qualité de
service
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b) Lié à de graves
défaillances, le transfert de la collecte des cotisations des
artistes-auteurs aux Urssaf a pâti d'un manque de
coopération
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(1) Dans le cas des artistes-auteurs, le transfert
du recouvrement visait à remédier à des
défaillances majeures
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(2) Le transfert a occasionné d'importantes
difficultés, dont certaines fragilisent fortement le contrôle de
l'affiliation au régime
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a) Le transfert de l'activité de
recouvrement du régime social des indépendants aux Urssaf a
entraîné la résorption des difficultés
rencontrées par les assurés
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1. Les deux piliers de l'unification du
recouvrement social : la branche du recouvrement et la
déclaration sociale nominative
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B. UNE NOUVELLE PHASE DE L'UNIFICATION DU
RECOUVREMENT SOCIAL A ÉTÉ LANCÉE SOUS LA DERNIÈRE
LÉGISLATURE
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1. Le projet d'un collecteur social unique s'est
concrétisé au cours du premier quinquennat d'Emmanuel
Macron
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a) Le rapport Gardette a fixé la feuille de
route d'une nouvelle étape de l'unification du recouvrement
social
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(1) Le Gouvernement envisageait initialement le
rapprochement des sphères fiscale et sociale
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(2) La poursuite de l'unification du recouvrement
social se justifiait, entre autres, par le projet d'instauration d'un
système universel de retraite
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(3) Le projet d'unification du recouvrement social
entre 2020 et 2024
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b) Sur cette base, le législateur a
prévu de nouveaux transferts de recouvrement et rénové les
relations financières des Urssaf avec leurs attributaires
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(1) La loi de financement de la
sécurité sociale pour 2020 a déterminé les
conditions de réalisation de l'unification du recouvrement social
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(2) Le reversement des sommes dues garantit
désormais la prévisibilité des recettes des attributaires
des montants recouvrés par les Urssaf
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a) Le rapport Gardette a fixé la feuille de
route d'une nouvelle étape de l'unification du recouvrement
social
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2. L'intérêt des transferts
opérés depuis 2020 semble limité
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a) Un transfert réalisé dans des
conditions exemplaires, mais dont l'intérêt semble
limité : le recouvrement social des industries électriques
et gazières
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(1) Un transfert préparé
suffisamment tôt pour garantir son succès
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(2) En dépit de ce constat,
l'intérêt du transfert du recouvrement des IEG n'est toujours pas
évident
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b) Les limites de l'unification à marche
forcée : le cas du régime des marins
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(1) Le transfert du recouvrement social du
régime des marins a été réalisé
concomitamment à son passage à la DSN
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(2) Les spécificités du
régime n'ont pas été aplanies avant le transfert du
recouvrement, suscitant des difficultés importantes
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a) Un transfert réalisé dans des
conditions exemplaires, mais dont l'intérêt semble
limité : le recouvrement social des industries électriques
et gazières
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1. Le projet d'un collecteur social unique s'est
concrétisé au cours du premier quinquennat d'Emmanuel
Macron
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A. L'UNIFICATION DU RECOUVREMENT SOCIAL, QUI REPOSE
SUR CELLE DES DÉCLARATIONS SOCIALES ET SUR LE SAVOIR-FAIRE DU
RÉSEAU DES URSSAF, A ÉTÉ AMORCÉE DÈS LA FIN
DES ANNÉES 2000
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II. LES TRANSFERTS PROGRAMMÉS NE SEMBLENT
PAS POUVOIR S'OPÉRER DANS DES CONDITIONS SATISFAISANTES EN L'ÉTAT
ACTUEL DES CHOSES
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A. LE TRANSFERT DU RECOUVREMENT DES COTISATIONS DE
RETRAITE COMPLÉMENTAIRE SUSCITE DES INQUIÉTUDES ET DES
RÉTICENCES
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1. Le « modèle
Agirc-Arrco » : la garantie du lien entre cotisations et
droits
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a) Un régime par points au coeur du
mouvement d'unification du recouvrement social
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(1) L'Agirc-Arrco collecte 80 milliards d'euros de
cotisations chaque année
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(2) Un régime en points présentant
certaines particularités
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b) La fiabilisation des données au coeur de
l'activité de recouvrement de l'Agirc-Arrco
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(1) Un dispositif éprouvé de
fiabilisation des données DSN
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(2) La fiabilisation des données
individuelles : une nécessité pour un régime par
points
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c) Malgré un déficit de
coopération avec les Urssaf, le transfert du recouvrement a
été enclenché dans une logique de performance et de
simplification
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(1) Le contrôle des cotisations de retraite
complémentaire n'a jamais pu être assuré par les
Urssaf
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(2) Le transfert du recouvrement aux Urssaf
devrait théoriquement porter ses fruits
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(3) Les contraintes subies par les entreprises
depuis 2020 ont conduit à un report du transfert du recouvrement
Agirc-Arrco
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a) Un régime par points au coeur du
mouvement d'unification du recouvrement social
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2. Un transfert dont les motifs mêmes sont
battus en brèche
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3. Le projet de transfert présente des
risques non négligeables en ce qui concerne la garantie des droits des
assurés et le bon fonctionnement du processus de recouvrement
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a) La fiabilisation effective des données
individuelles des assurés : un prérequis indispensable au
transfert
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(1) Les divergences de pratiques en matière
de fiabilisation des données sociales influent nécessairement sur
les droits des assurés
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(2) Les capacités de fiabilisation des
données individuelles en cours de développement par les Urssaf
peinent à convaincre l'Agirc-Arrco
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(3) Les conditions du maintien de
l'activité de fiabilisation de l'Agirc-Arrco dans le cadre du nouveau
processus de recouvrement ne semblent pas clarifiées
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b) Des risques « industriels »
pourraient menacer la lisibilité et le bon fonctionnement du futur
processus unifié de recouvrement
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(1) La nécessité d'une double
interlocution remet en question la possibilité d'aboutir à un
système de recouvrement compréhensible par tous
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(2) Malgré la montée en puissance de
la phase pilote du transfert, le flou entourant la future répartition
des compétences entre les Urssaf et l'Agirc-Arrco limite
considérablement son apport
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(3) L'anticipation des dates d'appel des
cotisations Agirc-Arrco exige un délicat effort de trésorerie de
la part des entreprises
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a) La fiabilisation effective des données
individuelles des assurés : un prérequis indispensable au
transfert
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1. Le « modèle
Agirc-Arrco » : la garantie du lien entre cotisations et
droits
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B. EN DEHORS DU CAS DE LA CIPAV, LA PERTINENCE DES
AUTRES TRANSFERTS PROGRAMMÉS N'A PAS ÉTÉ
DÉMONTRÉE
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1. La performance de l'activité de
recouvrement de la Cipav ne pourra que s'accroître à l'issue de
son transfert aux Urssaf
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a) Depuis plusieurs années, la performance
du recouvrement opéré par la Cipav s'avère très
limitée
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(1) Les taux de restes à recouvrer de la
Cipav demeurent supérieurs à 10 %
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(2) Une sensible amélioration a toutefois
été constatée au cours des dernières
années
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b) Compte tenu des difficultés
rencontrées par la Cipav, le transfert de son activité de
recouvrement aux Urssaf est particulièrement attendu
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(1) Le transfert de collecte : un
remède aux insuffisances du recouvrement de la Cipav
-
(2) Les modalités de mise en oeuvre du
transfert donnent pleine satisfaction aux parties prenantes
-
a) Depuis plusieurs années, la performance
du recouvrement opéré par la Cipav s'avère très
limitée
-
2. Dans les autres cas, l'unification du
recouvrement social ne coule pas de source
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a) Malgré la bonne volonté de la
CRPCEN, le transfert de son activité de recouvrement ne présente
pas d'intérêt particulier
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(1) L'anticipation du projet de transfert a
favorisé son bon déroulement
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(2) Les gains attendus par rapport à la
situation actuelle paraissent extrêmement faibles
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b) La fiabilisation des cotisations
recouvrées par la Caisse des dépôts et consignations :
une future pomme de discorde ?
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(1) L'activité de recouvrement de la Caisse
des dépôts et consignations ne devrait pas être
confiée aux Urssaf avant 2024
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(2) La question du périmètre du
transfert doit encore être tranchée
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c) Unifier pour unifier : le cas de la
Cavimac, une illustration par l'absurde
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(1) Un organisme déjà
intégré au régime général de
sécurité sociale
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(2) Un transfert... sans transfert !
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a) Malgré la bonne volonté de la
CRPCEN, le transfert de son activité de recouvrement ne présente
pas d'intérêt particulier
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1. La performance de l'activité de
recouvrement de la Cipav ne pourra que s'accroître à l'issue de
son transfert aux Urssaf
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C. RENONCER À L'UNIFICATION À MARCHE
FORCÉE ET FAIRE CONFIANCE AUX PARTENAIRES SOCIAUX : LE CHOIX DU BON
SENS
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1. Le collecteur unique reste encore
inenvisageable
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a) Une « unification » sans
unification
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(1) Plusieurs types de cotisations sociales et
régimes de sécurité sociale, dont le régime de
retraite des professions libérales, demeurent hors du champ de
l'unification du recouvrement social
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(2) Le recouvrement sur une base professionnelle
garantit la prise en compte des particularités de chaque
catégorie de travailleurs
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b) La MSA continuera d'assurer le recouvrement des
cotisations sociales du secteur agricole
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(1) Dotée de compétences
spécifiques, la CCMSA assume non seulement le recouvrement de ses
propres cotisations, mais également celui des cotisations et
contributions dues à plusieurs autres attributaires
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(2) La conservation par la CCMSA de son
activité de recouvrement repose sur les bénéfices
tirés d'un « guichet unique » en matière
sociale
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a) Une « unification » sans
unification
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2. Le choix du pragmatisme et du
paritarisme : une unification du recouvrement social « à
la carte »
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a) Malgré les garanties apportées
par les Urssaf, l'inquiétude des caisses concernées par les
transferts prévus doit être entendue
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(1) De toute évidence, l'Urssaf CN a
entendu les inquiétudes de l'Agirc-Arrco
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(2) De légitimes réticences se font
toujours sentir au sein des caisses concernées
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b) Un moratoire sur l'unification du recouvrement
social doit être décrété pour les transferts les
moins consensuels
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(1) Les conditions du bon déroulement de la
réforme ne sont pas réunies
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(2) La considération due au paritarisme
doit conduire à faire prévaloir l'opinion des partenaires
sociaux
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a) Malgré les garanties apportées
par les Urssaf, l'inquiétude des caisses concernées par les
transferts prévus doit être entendue
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3. Unification du recouvrement social ou non, la
fiabilisation des données individuelles par les Urssaf demeure un
impératif absolu
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a) Efficacité du recouvrement ou
sécurisation des droits des assurés ?
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(1) Malgré le quasi-consensus
observé en faveur de la maille nominative, les Urssaf refusent de
renoncer à la maille agrégée
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(2) Des considérations d'ordre
budgétaire à l'appui de la maille
agrégée ?
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b) Données individuelles et droits à
prestations : un risque social majeur
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(1) La DSN est désormais utilisée
dans le cadre de l'ouverture des droits à plusieurs prestations
sociales
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(2) L'ensemble des maillons de la chaîne
déclarative doivent s'engager dans une démarche de fiabilisation
des DSN, quel que soit l'avenir du projet d'unification du recouvrement
social
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a) Efficacité du recouvrement ou
sécurisation des droits des assurés ?
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1. Le collecteur unique reste encore
inenvisageable
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A. LE TRANSFERT DU RECOUVREMENT DES COTISATIONS DE
RETRAITE COMPLÉMENTAIRE SUSCITE DES INQUIÉTUDES ET DES
RÉTICENCES
-
I. L'UNIFICATION DU RECOUVREMENT SOCIAL, UN
PROCESSUS AMORCÉ DEPUIS PLUS DE DIX ANS ET DONT LE BILAN EST, À
CE JOUR, GLOBALEMENT POSITIF
-
EXAMEN EN COMMISSION
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LISTE DES PERSONNES ENTENDUES,
CONTRIBUTIONS ÉCRITES ET DÉPLACEMENTS