B. UNE NOUVELLE PHASE DE L'UNIFICATION DU RECOUVREMENT SOCIAL A ÉTÉ LANCÉE SOUS LA DERNIÈRE LÉGISLATURE
1. Le projet d'un collecteur social unique s'est concrétisé au cours du premier quinquennat d'Emmanuel Macron
a) Le rapport Gardette a fixé la feuille de route d'une nouvelle étape de l'unification du recouvrement social
(1) Le Gouvernement envisageait initialement le rapprochement des sphères fiscale et sociale
Le 11 juillet 2018, par une déclaration relative aux priorités de son ministère, Gérald Darmanin, ministre de l'action et des comptes publics, a annoncé souhaiter unifier le recouvrement social et le recouvrement fiscal sous la responsabilité d'un acteur unique : « À terme, c'est-à-dire dans ce mandat, nous devrons opérer le rapprochement entre le recouvrement réalisé au sein des sphères État et de la sphère sociale par la constitution d'une agence unique du recouvrement ».
Dès septembre 2018, le législateur a validé le transfert :
- de l'Association de gestion du fonds pour l'insertion professionnelle des travailleurs handicapés (Agefiph) aux Urssaf, à compter du 1 er janvier 2021, du recouvrement de la contribution due au titre de la déclaration obligatoire d'emploi des travailleurs handicapés (DOETH) 60 ( * ) ;
- et des opérateurs de compétences (OPCO) aux Urssaf, à compter du 1 er janvier 2022, du recouvrement des contributions légales de formation professionnelle , celui des contributions conventionnelles de formation professionnelle et de dialogue social pouvant l'être sur option des branches professionnelles concernées à compter du 1 er janvier 2024 61 ( * ) .
Par lettre de mission du 2 octobre 2018, Alexandre Gardette, administrateur général des finances publiques, a été chargé par le Gouvernement de la réalisation d'un rapport relatif à la réforme, de l'élaboration d'une proposition de feuille de route stratégique et de la coordination des directions et opérateurs concernés dans la rationalisation des sphères fiscale et sociale et leur rapprochement fonctionnel.
Dans ce cadre, la mission France Recouvrement, dont le pilotage a été confié à Alexandre Gardette, a été créée par décret en 2019, pour une durée initiale de trois ans 62 ( * ) . Rattachée au ministre chargé des affaires sociales et au ministre chargé du budget, elle compte aujourd'hui quinze agents.
Sur la recommandation d'Alexandre Gardette, l'unification du recouvrement des deux sphères a finalement été abandonnée par le Gouvernement . Ce projet, qui devait conduire à rapprocher les agents de droit privé des Urssaf, qui disposent d'un système d'information propre, et les fonctionnaires d'un service de l'État, la direction générale des finances publiques (DGFiP), induisait en effet des inconvénients largement supérieurs à ses avantages, notamment en matière de statut et de rémunération . Par ailleurs, l'horizon d'achèvement de la réforme, fixé à 2022, a été jugé insuffisant au regard de l'ampleur de la tâche.
L'unification du recouvrement fiscal
Dans la sphère fiscale, plusieurs dispositions législatives visant à transférer vers la DGFiP la quasi-totalité des impôts et taxes recouvrés par la direction générale des douanes et des droits indirects (DGDDI) , qui ne conservera à terme que la collecte des droits de douane, ont été adoptées par le Parlement entre 2019 et 2021.
La loi de finances pour 2019 a prévu le transfert du recouvrement :
- des taxes sur les boissons non alcooliques à compter de 2019 63 ( * ) ;
- de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP), hors composante « déchets », à compter de 2020 64 ( * ) ;
- de la TVA sur les produits pétroliers et de la composante « déchets » de la TGAP à compter de 2021 65 ( * ) .
Le transfert de neuf prélèvements supplémentaires a été échelonné entre 2021 et 2024 par la loi de finances pour 2020 66 ( * ) , tandis que la loi de finances pour 2021 a arrêté à 2024 le transfert de la collecte de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) 67 ( * ) .
(2) La poursuite de l'unification du recouvrement social se justifiait, entre autres, par le projet d'instauration d'un système universel de retraite
Dans la sphère sociale, l'unification du recouvrement paraissait d'autant plus justifiée que le Gouvernement envisageait l'instauration d'un système universel de retraite , abandonné depuis lors.
Alexandre Gardette estimait alors que « la nécessité d'unifier le recouvrement des cotisations dans la sphère sociale n'est pas en débat. En effet, cela simplifiera les démarches administratives des entreprises qui contribuent sur leur masse salariale, a fortiori compte tenu de la perspective de la réforme des retraites et de la fusion des régimes de base et complémentaires qui en résultera » 68 ( * ) .
Notons que, malgré l'échec de la réforme des retraites, la mission France Recouvrement a indiqué aux rapporteurs considérer que « s'il existait une cohérence entre l'unification du recouvrement social d'une part et la réforme des retraites de l'autre (la réforme du recouvrement étant souvent présentée comme un préalable souhaitable à la mise en oeuvre opérationnelle de la réforme des retraites), les deux réformes ne sont pas interdépendantes , les objectifs [de simplification pour les entreprises, d'amélioration de la qualité des données servant au recouvrement et au calcul des droits sociaux des assurés et de réalisation de gains d'efficience pour la sphère publique dans son ensemble] restent valables indépendamment de la création d'un système universel de retraite ».
De même, pour Dominique Libault, président du Haut Conseil du financement de la protection sociale (HCFiPS), « il peut y avoir unification du recouvrement sans un système universel , et inversement un système universel donnant lieu à une collecte par plusieurs organismes ».
D'aucuns estiment que l'unification du recouvrement social s'est poursuivie en dépit de la renonciation du Gouvernement au système universel de retraite en raison de la volonté du réseau des Urssaf de gagner en importance, de façon à éviter son absorption par la DGFiP , dans le cas où le projet de constitution d'une agence unique du recouvrement serait amené à refaire surface.
(3) Le projet d'unification du recouvrement social entre 2020 et 2024
Quoi qu'il en soit, le rapport Gardette du 31 juillet 2019 formulait une proposition de calendrier en vue du transfert progressif aux Urssaf de l'activité de recouvrement social de plusieurs organismes de sécurité sociale .
Tout en attirant l'attention des ministres sur le risque de contestation sociale présenté par un tel projet, Alexandre Gardette soulignait que le transfert du recouvrement était de nature, dans certains cas, à entraîner celui du service des prestations à un autre organisme : « Il est fait observer que la part des personnels consacrés au recouvrement peut être très majoritaire dans certaines caisses. Son transfert vers les Urssaf risque d'entraîner l'attrition des effectifs, ce qui pose la question de la pérennité de certaines de ces caisses . À ce titre, une intégration à la CNAV de leur activité retraites pourrait être envisagée avant 2025 ».
Proposition de calendrier formulée par
Alexandre Gardette
pour l'unification du recouvrement
social
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Date d'effectivité du transfert
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Transfert concerné |
Acteur |
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2020 |
Cotisations maladie des salariés des industries
électriques
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Camieg |
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Fin du transfert des cotisations du RSI |
RSI |
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Cotisations sociales des artistes-auteurs |
Agessa/MDA |
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Cotisations maladie et vieillesse des marins - première tranche |
Enim |
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2021 |
Contributions liées à la formation professionnelle/apprentissage et aux travailleurs handicapés (DOETH, Agefiph) |
OPCA/Agefiph |
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Cotisations maladie et vieillesse des marins - deuxième tranche |
Enim |
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Régime spécial des industries électriques et gazières |
CNIEG |
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Bonus-malus sur les contributions chômage
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- |
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2022 |
Cotisations de retraite complémentaire des cadres
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Agirc-Arrco |
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Cotisations de retraite de la fonction publique
territoriale
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CNRACL |
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2023 |
Cotisations de retraite des agents non titulaires
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Ircantec |
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Retraite additionnelle de la fonction publique |
ERAFP |
|
|
Régime spécial des ministres du culte |
Cavimac |
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2024 |
Régime spécial des clercs et employés de notaires |
CRPCEN |
Source : Alexandre Gardette, « Réforme du recouvrement fiscal et social » , rapport aux ministres, 31 juillet 2019
b) Sur cette base, le législateur a prévu de nouveaux transferts de recouvrement et rénové les relations financières des Urssaf avec leurs attributaires
(1) La loi de financement de la sécurité sociale pour 2020 a déterminé les conditions de réalisation de l'unification du recouvrement social
Sur proposition du Gouvernement, le Parlement a finalement entériné, en LFSS pour 2020 69 ( * ) , le principe de l'unification du recouvrement social sous la responsabilité de l'Urssaf CN, selon un calendrier légèrement accéléré par rapport à la proposition d'Alexandre Gardette.
Un an auparavant 70 ( * ) , le législateur avait déjà intégré dans le champ de compétence de l'Urssaf CN le recouvrement des cotisations et contributions sociales des régimes obligatoires de sécurité sociale 71 ( * ) .
L'article 18 de la LFSS pour 2020 a ainsi complété les missions des Urssaf , désormais chargées d'assurer :
- le recouvrement de l'ensemble des cotisations et contributions finançant les régimes de base ou complémentaires de sécurité sociale rendus obligatoires par la loi à la charge des salariés ou assimilés autres que les salariés agricoles et de leurs employeurs ;
- le recouvrement des cotisations et contributions finançant les régimes de base ou complémentaires de sécurité sociale rendus obligatoires par la loi dues par les travailleurs indépendants, à l'exception des cotisations d'assurance vieillesse de base et complémentaire des professionnels libéraux ;
- le recouvrement des cotisations sociales des professionnels libéraux exerçant une profession non réglementée et qui optent pour le régime micro-social ou pour le régime simplifié des professions médicales (RSPM) ;
- le recouvrement de diverses contributions sociales dues par les personnes ne relevant pas des régimes de protection sociale agricole 72 ( * ) ;
- le recouvrement de la cotisation sociale de solidarité des sociétés (C3S), de la taxe de solidarité additionnelle (TSA) et de la contribution due au titre du forfait patientèle médecin ;
- le recouvrement des cotisations AGS, de la contribution due au titre de la DOETH, des contributions d'assurance chômage, de la contribution à la formation professionnelle et à l'apprentissage, de la contribution à la formation professionnelle des travailleurs indépendants et de la contribution au fonds pour l'emploi hospitalier (FEH) ;
- toute autre activité de recouvrement de cotisations ou contributions qui leur est confiée par la loi ;
- le contrôle des cotisations, versements et contributions dont elle assure le recouvrement, sauf pour les éléments dont le contrôle est confié par la loi à un autre organisme ;
- la mise en oeuvre des décisions prises par les instances régionales du CPSTI dans le domaine de l'action sociale visant à faciliter le règlement des cotisations et contributions sociales 73 ( * ) .
Sont toutefois exclus du champ de compétence des Urssaf :
- la cotisation supplémentaire sur les émoluments et honoraires des notaires, recouvrée par la CRCPEN ;
- les cotisations d'assurance vieillesse dues au titre des régimes dont l'ensemble des assurés relève d'un seul employeur (SNCF, RATP, Comédie-Française, Banque de France, etc .), recouvrées par ledit employeur ;
- les cotisations d'assurance vieillesse dues au titre des régimes comptant moins de 500 employeurs redevables et acquittant globalement moins de 500 millions d'euros de cotisations par an (régime de retraite des mines, par exemple), recouvrées par les employeurs concernés ;
- les cotisations et contributions dues par les gens de mer résidant de façon durable en France et embarqués sur un navire battant pavillon d'un état étranger, sous certaines conditions 74 ( * ) .
Par la même occasion, la compétence de l'Urssaf Poitou-Charentes a été étendue au recouvrement et au contrôle de l'ensemble des cotisations et contributions dues par les assurés du régime de sécurité sociale des marins.
Un calendrier de mise en oeuvre des transferts de recouvrement aux Urssaf courant jusqu'en 2023 a été arrêté par le législateur.
Toutefois, le Parlement a permis au Gouvernement de reporter ou d' avancer par décret la date de chacun de ces transferts pour une ou plusieurs catégories de cotisations ou contributions, ou de redevables, dans la limite de deux ans . Il est prévu que le Gouvernement remette au Parlement, préalablement à toute décision de cette nature, un rapport en justifiant les raisons.
Calendrier d'unification du recouvrement social adopté par le Parlement
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Date d'effectivité
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Transfert concerné |
Acteur |
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2020 |
Cotisations maladie des salariés des industries électriques et gazières |
Camieg |
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2021 |
Cotisations maladie et vieillesse des marins |
Enim |
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2022 |
Cotisations de retraite complémentaire des cadres
|
Agirc-Arrco |
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Régime spécial des industries électriques et gazières |
CNIEG |
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2023 |
Cotisations de retraite de la fonction publique territoriale et hospitalière |
CNRACL |
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Cotisations de retraite des agents non titulaires
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Ircantec |
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Retraite additionnelle de la fonction publique |
ERAFP |
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Régime spécial des ministres du culte |
Cavimac |
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Régime spécial des clercs et employés de notaires |
CRPCEN |
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Cotisations dues au fonds pour l'emploi hospitalier |
CDC |
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Cotisations de retraite de certaines professions libérales |
Cipav |
Source : LFSS pour 2020 et LFSS pour 2022
(2) Le reversement des sommes dues garantit désormais la prévisibilité des recettes des attributaires des montants recouvrés par les Urssaf
En parallèle, l'article 18 de la LFSS pour 2020 a simplifié les relations financières entre les Urssaf et les organismes attributaires des sommes qu'elles recouvrent en instaurant, à compter du 1 er janvier 2022, le reversement des cotisations sur la base des sommes dues .
De façon générale, l'Urssaf CN centralise l'ensemble des sommes recouvrées par les Urssaf dans l'hexagone et les Caisses générales de sécurité sociale (CGSS) dans les outre-mer et assure la notification et le versement à chaque attributaire des sommes recouvrées qui lui reviennent.
À titre dérogatoire , pour certaines catégories de cotisations et de contributions sociales, le produit reversé n'est plus celui des sommes effectivement recouvrées, mais celui des sommes dues par les assurés , telles qu'elles ont été déclarées dans la DSN puis contrôlées, sans tenir compte des éventuels impayés 75 ( * ) .
En contrepartie, l'Urssaf CN applique aux sommes collectées un taux forfaitaire fixé au regard du risque de non-recouvrement d'une partie de ces sommes . Ce taux est fixé par attributaire ou catégorie d'attributaires, dans des conditions fixées par décret en Conseil d'État, par arrêté des ministres chargés de la sécurité sociale et du budget dans la limite, pour les cotisations ou contributions dont le recouvrement est transféré aux Urssaf à compter du 1 er janvier 2020, du taux moyen de non-recouvrement de ces cotisations ou contributions observé l'année précédant celle du transfert de compétence 76 ( * ) .
De plus, la loi prévoit que l'Urssaf CN prélève sur les sommes recouvrées des frais de gestion déterminés dans des conditions prévues par décret en Conseil d'État.
Il était enfin prévu qu'un décret en Conseil d'État définisse les modalités selon lesquelles l'Urssaf CN met à disposition des attributaires les informations nécessaires à l'exercice de leurs missions.
Le Gouvernement a récemment apporté les précisions réglementaires nécessaires à l'application de ces dispositions 77 ( * ) . Des arrêtés doivent désormais fixer le niveau des taux applicables .
L'encadrement réglementaire du reversement des sommes dues
Le décret n° 2022-136 du 5 février 2022 a précisé les modalités de calcul du taux de retenue pour non-recouvrement, les critères de détermination des frais de gestion appliqués par l'Urssaf CN sur les sommes reversées et les modalités de mise à la disposition des attributaires des informations nécessaires à l'exercice de leurs missions.
En premier lieu, le taux forfaitaire pour frais de non-recouvrement sera déterminé pour cinq années par arrêté ministériel pour chacun des attributaires des cotisations et contributions concernées par le reversement des sommes dues 78 ( * ) . Il correspondra à la moyenne, pour les dix exercices civils antérieurs à la quatrième année précédant celle à laquelle ce taux commence à être appliqué, des TRAR au terme de la troisième année suivant chaque exercice. Le taux de retenue pour non-recouvrement ne pourra pas être égal à zéro . Le cas échéant, l'attributaire peut demander l'application de la limite légale , fixée au niveau du taux moyen de non-recouvrement des cotisations et contributions concernées l'année précédant celle du transfert de compétence.
Le taux forfaitaire pour frais de non-recouvrement n'est toutefois pas applicable lorsque deux conditions sont réunies , à savoir :
- les TRAR des cotisations ou contributions concernées au terme du mois de leur exigibilité sont supérieurs à un ou plusieurs seuils prévus par arrêté ;
- cette hausse des TRAR résulte d'une autorisation de report total ou partiel du paiement des cotisations sociales prévue par des dispositions législatives ou réglementaires.
Dans une telle situation (par exemple, dans un scénario identique à celui de la crise sanitaire de 2020), afin de ne pas faire peser un poids excessif sur l'Urssaf CN, celle-ci appliquerait le TRAR moyen constaté à la fin du même mois et les sommes encaissées ultérieurement au titre de ces mêmes périodes seraient intégralement reversées aux attributaires . Les TRAR des sommes exigibles pendant les mois durant lesquels ces modalités dérogatoires seraient appliquées ne seraient pas pris en compte lors de la révision du taux forfaitaire à l'issue de la période quinquennale.
Le montant des frais de gestion prélevés par l'Urssaf CN est, quant à lui, déterminé par l'application aux sommes reversées d'un taux fixé par arrêté et déterminé en fonction du statut juridique et de la nature des activités des redevables, de leur nombre, des montants reversés, des modalités de recouvrement et des actions de recouvrement et de contrôle mises en oeuvre au titre des recettes affectées aux attributaires 79 ( * ) . Dans le cadre du reversement des sommes dues, les frais de gestion sont appliqués sur les sommes dues après déduction du taux forfaitaire pour frais de non-recouvrement.
En outre, il est prévu que l'Urssaf CN communique à chacun des attributaires, sous format électronique, les données, autres que celles dont ils sont destinataires dans le cadre de la DSN, qui sont nécessaires à l'exercice de leurs missions, et notamment à leur pilotage financier et au contrôle par ces organismes des sommes qui leur sont reversées 80 ( * ) . Ces données sont celles qui permettent l'identification des redevables et des sommes dues par ceux-ci ainsi que l'attribution des droits sociaux des ressortissants des organismes ; elles peuvent être conservées par les attributaires pour une durée maximale de trois ans. Les catégories de données communiquées sont précisées par un arrêté dit « filtre » 81 ( * ) .
Enfin, une convention conclue entre l'Urssaf CN et chacun de ses attributaires régit leurs relations financières dans le cadre du reversement des sommes dues et en précise les modalités 82 ( * ) . Lors de la révision quinquennale du taux de retenue pour non-recouvrement, l'Urssaf CN doit établir un bilan des TRAR justifiant le taux retenu pour chaque attributaire ou catégorie d'attributaires.
Compte tenu de sa nature et de son objet, le reversement des sommes dues n'a pas pour vocation à s'appliquer :
- aux relations financières avec les organismes et régimes dont la gestion de trésorerie est adossée à celle du régime général ou étroitement liée à celle-ci , tels que le régime général lui-même (la gestion de sa trésorerie étant assurée par l'Urssaf CN), les régimes qui lui sont intégrés financièrement (marins, ministres des cultes), le Fonds de solidarité vieillesse (FSV), la Caisse d'amortissement de la dette sociale (Cades) et le Fonds national d'aide au logement (FNAL), qui relèvent du budget de l'État ;
- aux prélèvements sociaux dont le paiement effectif conditionne l'ouverture des droits .
La LFSS pour 2022 a donc listé les cotisations concernées par ce mécanisme dans le but d'en exclure :
- d'une part, la contribution sociale généralisée (CSG), la contribution au remboursement de la dette sociale (CRDS) et les recettes dont son affectataires le régime général, le FSV et le FNAL ;
- d'autre part, les cotisations dues par les travailleurs indépendants, dont le versement conditionne l'ouverture des droits 83 ( * ) .
En transférant de la sorte le risque de non-recouvrement au régime général, le reversement sur la base des sommes dues permet de garantir la prévisibilité des recettes des attributaires .
En compensation, le produit des majorations de retard et pénalités dues par les assurés, qui représentait 50 millions d'euros en 2019, est affecté au régime général et réparti entre ses branches dans des conditions déterminées par arrêté 84 ( * ) . Pour 2022, la clé de répartition retenue prévoit l'attribution de 41,4 % de ce produit à la branche maladie, de 33,2 % à la branche vieillesse, de 14 % à la branche famille, de 7,1 % à la branche autonomie et de 4,3 % à la branche AT-MP 85 ( * ) .
Notons toutefois qu'un certain nombre d'organismes concernés par les transferts de recouvrement aux Urssaf considèrent que ce dispositif présente un inconvénient particulier en ce qu' il prive les partenaires sociaux de toute marge de manoeuvre en matière d'amélioration de la performance et de l'efficience du recouvrement , certains s'estimant mieux à même de progresser sur ce plan que les Urssaf.
Pis encore, l'application d'un taux fixe à une masse de cotisations croissante sur une période de cinq années entraînera, pour les organismes ayant transféré leur activité de recouvrement aux Urssaf, une augmentation en valeur absolue des frais de gestion qu'ils supportent .
2. L'intérêt des transferts opérés depuis 2020 semble limité
a) Un transfert réalisé dans des conditions exemplaires, mais dont l'intérêt semble limité : le recouvrement social des industries électriques et gazières
(1) Un transfert préparé suffisamment tôt pour garantir son succès
Le transfert aux Urssaf du recouvrement des cotisations sociales du régime des industries électriques et gazières (IEG) s'est opéré en deux temps, au 1 er janvier 2020 dans le cas des cotisations d'assurance maladie , collectées par la Caisse d'assurance maladie des IEG (Camieg), et au 1 er janvier 2022 pour ce qui concerne les cotisations d'assurance vieillesse , recouvrées par la Caisse nationale des IEG (CNIEG) 86 ( * ) , pour un montant annuel égal, respectivement, à 300 millions et 3,8 milliards d'euros.
En l'espèce, les caisses concernées n'étaient pas particulièrement demandeuses de ce transfert , dans la mesure où, compte tenu, notamment, de la nature de leur population cotisante, la performance de leur activité de recouvrement était d'ores et déjà très élevée , tandis que les cotisants ne revendiquaient aucune évolution.
Ainsi, au cours de l'année ayant précédé le transfert du recouvrement de chaque caisse, le taux de recouvrement à l'échéance s'établissait à 99,71 % à la Camieg et à 99,80 % à la CNIEG. Au-delà du haut niveau de ces taux de recouvrement spontané, les taux de recouvrement social annuel atteignaient 100 % au cours de ces mêmes années .
Par conséquent, dès juin 2019, la CNIEG a formulé la proposition de constituer avec la Camieg un interlocuteur unique du recouvrement social pour le secteur des IEG, de façon à concilier la volonté publique de simplification du recouvrement et le maintien de la qualité du service apporté aux cotisants. Cette idée ne fut toutefois pas retenue.
Pour autant, les deux organismes indiquent que le transfert du recouvrement aux Urssaf s'est opéré dans d'excellentes conditions . De fait, dans le cas de la CNIEG, les travaux préparatoires, menés par un comité de pilotage regroupant les représentants de la caisse, des autorités de tutelle et des organismes de recouvrement, ont été lancés 18 mois en amont de la date du transfert pour permettre de conduire sereinement toutes les évolutions nécessaires. Avertie plus tardivement, en septembre 2019 pour le 1 er janvier 2020, la Camieg a néanmoins organisé des ateliers de travail avec l'ensemble des parties prenantes ; les entreprises n'ayant pu adapter leur système d'information pour la liquidation des salaires de janvier 2020 ont été autorisées, pour le premier trimestre 2020, à réaliser leur déclaration auprès de la Camieg et le paiement auprès des Urssaf , avant de transmettre à ces dernières, à partir du mois d'avril, les DSN de janvier à avril.
Dans une logique de simplification, les modalités de calcul et de recouvrement des cotisations collectées par la CNIEG ont d'ailleurs été modifiées afin de les adapter aux standards de recouvrement de l'Urssaf CN 87 ( * ) . Celles des cotisations Camieg étaient déjà comparables aux modalités prévalant pour les cotisations dues aux Urssaf.
Enjeu essentiel de l'unification du recouvrement social, le lien entre cotisations et droits n'a pas été fragilisé par le transfert d'après la direction des caisses : la CNIEG se voit transmettre les données individuelles de ses ressortissants, issues de la DSN, ces informations lui permettant de s'assurer de la cohérence des montants de cotisations recouvrés et reversés, de piloter l'acquisition des droits par les assurés du régime spécial et donc de garantir le lien entre cotisations et droits. Les droits au régime complémentaire de la Camieg n'étant pas, eux, calculés en fonction des ressources déclarées et le lien entre cotisations et droits ne portant donc que sur l'affiliation, sur laquelle le transfert du recouvrement n'a pas d'incidence, aucune difficulté particulière n'a été soulevée en la matière.
Au total, ces deux organismes semblent globalement satisfaits de la réforme , qui a permis, après l'unification des procédures déclaratives au sein de la DSN, de regrouper les deux flux de paiement distincts en un seul.
(2) En dépit de ce constat, l'intérêt du transfert du recouvrement des IEG n'est toujours pas évident
Au-delà de la simplification apportée aux cotisants, l'amélioration de l'efficience du recouvrement, qui constitue, pour les autres caisses concernées par le mouvement d'unification, l'un des intérêts principaux d'un transfert de l'activité de recouvrement aux Urssaf, n'était pas un enjeu du transfert du recouvrement des cotisations IEG.
En termes de performance de la collecte, le taux de recouvrement de la CNIEG et de la Camieg frôlant les 100 %, il est difficilement envisageable de réduire davantage les TRAR .
Dans l'attente de la fixation, par arrêté, du taux de retenue pour frais de non-recouvrement dans le cadre du reversement des sommes dues, celui-ci est déterminé par voie de convention. La Camieg se voit pour l'heure appliquer un taux de 0 %, qui devrait a priori être porté à 0,01 % par arrêté. Le taux fixé pour la CNIEG s'élève également à 0,01 %.
Or, ces montants s'avèrent plus élevés que le TRAR actuellement constaté par les caisses , qui, compte tenu des caractéristiques des entreprises cotisantes, est nul. Il en résultera une perte nette estimée à 25 000 euros par an pour la Camieg et à 380 000 euros par an pour la CNIEG .
Par ailleurs, aucune contraction majeure des frais de gestion constatés par les deux caisses n'est envisagée à ce stade. De fait, le taux de retenue pour frais de gestion actuellement appliqué pour la Camieg s'établit à 0,12 %, ce qui représente un montant de 340 000 euros en 2020 et de 300 000 euros en 2021, ce taux ayant été fixé à partir d'une estimation du coût pour la Camieg de l'ordre de 350 000 euros en 2019 88 ( * ) . Il devrait être ramené à 0,1 % par arrêté. Pour la CNIEG, les frais de gestion de l'Urssaf CN s'établissent à 0,01 % des cotisations collectées, soit environ 380 000 euros, et ceux de la CCMSA à 31 000 euros 89 ( * ) , soit un total de 411 000 euros, tandis que ses propres charges de recouvrement sont évaluées à 210 000 euros, soit un surcoût de plus de 200 000 euros . La CNIEG estime toutefois qu'en tenant compte des actions de contrôle d'assiette qui seront réalisées par les Urssaf, l'opération peut être considérée comme financièrement neutre sur ce plan.
En matière de ressources humaines, les conséquences du transfert seront également ténues. De fait, chacune des caisses ne nécessitait que deux ETP pour assurer l'activité de recouvrement . Dans le cadre de la réforme, les intéressés ont été réaffectés en interne. Notons, à ce propos, que la CNIEG conserve le recouvrement et le contrôle de la contribution tarifaire d'acheminement (CTA), qui relève de la sphère fiscale.
De son côté, l'Urssaf CN considère que le transfert génère bien une économie de gestion au global dans la mesure où aucun ETP supplémentaire ne lui est nécessaire pour assurer le recouvrement des cotisations sociales des IEG.
En outre, des actions de contrôle des montants versés sont toujours réalisées par les anciens collecteurs , ce qui tend à relativiser l'intérêt du transfert du recouvrement. Ainsi, Sylvain Guilloteaux, directeur de la Camieg, indique procéder tous les mois, en l'absence de reporting sur le dispositif de contrôle interne communiqué par l'Urssaf CN et à la demande du commissaire aux comptes, au contrôle de cohérence des données transmises par l'Urssaf CN avec la DSN . Sur l'année 2021, ce contrôle a abouti à constater un écart de 0,11 % par rapport aux produits notifiés par l'Urssaf CN , ce qui demeure raisonnable. La CNIEG, pour sa part, se base non seulement sur l'exploitation des données individuelles qu'elle continue de recevoir à travers les DSN, mais également sur les justificatifs fournis par les Urssaf, des actions de contrôle interne effectuées par la CNIEG étant prévues par voie conventionnelle .
Enfin, le transfert a contribué à restreindre ou retarder l'accès des caisses aux données relatives aux cotisations collectées. Ainsi, d'après Nicolas Mitjaville, directeur général de la CNIEG, le transfert aurait entraîné la perte de l'information concernant les données de recouvrement agrégées issues de la DSN . Au surplus, le délai nécessaire à l'Urssaf CN pour l'examen et la centralisation des données informationnelles entraînerait un décalage de leur transmission à la Camieg et de la comptabilisation des notifications et des encaissements de deux, voire trois mois par rapport aux mois afférents aux cotisations .
Ces éléments contribuent donc à s'interroger sur le bien-fondé et l'utilité des transferts opérés dans le secteur des IEG , dont le seul bénéfice réside dans l'unification des deux flux de paiement des cotisants.
b) Les limites de l'unification à marche forcée : le cas du régime des marins
(1) Le transfert du recouvrement social du régime des marins a été réalisé concomitamment à son passage à la DSN
Avant 2021, le recouvrement des cotisations sociales des marins par l'Établissement national des invalides de la marine (Enim) était réalisé par deux canaux déclaratifs :
- les employeurs les plus importants émettaient des déclarations mensuelles informatisées de services et de taxes (DMIST), qui permettaient à la fois d'adresser à l'Enim les données de carrière, dites « lignes de services », et de calculer les montant dûs, le paiement des cotisations étant effectué simultanément à la déclaration ;
- les autres employeurs déclaraient leurs données d'activité auprès des guichets des services de l'État chargés de la mer, qui complétaient les déclarations pour établir des lignes de services envoyées par voie dématérialisée à l'Enim. Tous les trois mois, ce dernier contrôlait les lignes de services reçues, calculait les cotisations dues et émettait des titres de cotisations adressés par voie postale aux usagers, qui disposaient de 30 jours en métropole et de 45 jours en outre-mer pour effectuer les paiements.
Le recouvrement était réalisé à la maille nominative, ce qui permettait d'obtenir des renseignements détaillés sur l'activité des cotisants et les conditions de règlement de leurs cotisations sociales.
L'Enim ne gérait donc pas seulement le recouvrement des cotisations sociales des marins, mais toute la chaîne déclarative de leur activité et le calcul de leurs cotisations.
Malika Anger, directrice de l'Enim, souligne à ce propos que « le transfert du recouvrement à l'Urssaf est en réalité la conjonction de plusieurs réformes :
- la fin de la déclaration de l'activité des marins auprès des services de l'État chargés de la mer et le passage à des déclarations dématérialisées via le portail Urssaf pour les non-salariés et des logiciels de paie permettant l'envoi de DSN pour les salariés ;
- la fin du calcul des charges sociales et l'envoi de titres auprès des employeurs par l'Enim ;
- le transfert du recouvrement des cotisations de l'Enim à l'Urssaf ».
Lancé dans le courant de l'année 2017, le projet de passage à la DSN a fait l'objet de travaux préparatoires en 2018, tandis qu' une phase pilote permettant à environ 350 employeurs volontaires de basculer en DSN au 1 er janvier 2020 a été conduite en 2019 . Les autres employeurs ont basculé en DSN au 1 er janvier 2021. Les déclarants en incapacité de passer en DSN à cette date se sont vu accorder un délai supplémentaire courant jusqu'à fin juin 2021.
Il était initialement prévu que l'Urssaf CN développe une solution technique permettant aux petits employeurs de déclarer les services de leurs salariés et de calculer les cotisations correspondantes sans investissement conséquent, dans le but de faciliter leur bascule en DSN.
Cette solution n'ayant pu être retenue que pour les travailleurs non-salariés, l'Enim a mobilisé ses fonds dédiés à l'action sanitaire et sociale pour offrir une aide financière aux employeurs de quatre salariés ou moins pour le recours à un tiers-déclarant référencé .
Le transfert du recouvrement social aux Urssaf, qui s'est traduit par la suppression de sept ETP au sein de l'Enim , a été opéré de manière concomitante à la bascule en DSN, au 1 er janvier 2021.
(2) Les spécificités du régime n'ont pas été aplanies avant le transfert du recouvrement, suscitant des difficultés importantes
S'il paraît évident que la centralisation du
recouvrement entre les mains d'un interlocuteur unique constitue une
simplification majeure, l'Enim a dressé un bilan très
nuancé de la réforme, qui, de l'aveu
général
- y compris du GIP MDS et des
représentants des éditeurs de logiciels de paie -
ne
s'est pas déroulée dans les meilleures conditions
possibles
.
Au travers de la DSN, l'activité des marins est désormais déclarée comme celle des autres salariés. Toutefois, d'après Malika Anger, les données issues de la DSN manquent encore de fiabilité, car le processus DSN n'est pas adapté à toutes les spécificités du régime des marins , au sein duquel l'assiette de cotisation n'est pas assise sur le salaire brut, base de la DSN, mais sur la situation catégorielle du marin, qui peut relever de plus de 200 fonctions (dont 46 sont utilisées par plus de 1 000 marins) et de 20 catégories.
La norme DSN n'embarquant pas l'ensemble des informations dont l'Enim a besoin pour calculer les droits des marins, les lignes de service sont reconstituées à l'aide de rubriques non spécifiques qui rendent la déclaration complexe. De plus, conséquence directe de la bascule en DSN, les données sont désormais intégrées sans contrôle préalable de la part de l'Enim ou des services de l'État .
Aussi les déclarants éprouvent-ils encore des difficultés à renseigner correctement les données déclaratives relatives au classement catégoriel de leurs salariés. L'Enim constate ces erreurs lors de la liquidation des prestations, mais ne dispose plus de l'outil de contrôle permettant de les quantifier.
10 % des 600 000 lignes de service reçues par l'Enim depuis début 2020 ont ainsi été rejetées en raison d'erreurs humaines ou de paramétrage des logiciels de paie, tandis que plusieurs informations nécessaires au régime, telles que le taux d'activité du marin, sont absentes de ces lignes, qui, d'ailleurs, ne sont alimentées, pour la grande majorité des déclarants, que le 19 du mois M+1 lorsque le flux DSN est sans anomalie. Le traitement des arrêts maladie en est complexifié, l'indemnisation du marin pouvant être retardée jusqu'à cette date .
En matière de droits à pension, l'Enim ajoute que les nouvelles modalités de calcul des cotisations des marins non-salariés instaurées par les Urssaf, qui reposent, comme dans le cas des travailleurs indépendants classiques, sur des appels provisionnels lors de l'année N et une régularisation en N+1, ne lui permettent pas de valider les droits à retraite d'un marin en temps réel , en raison de l'absence de lien entre le versement et le service accompli.
À ces écueils s'ajoute le constat que « la complexité réglementaire liée au mode de gestion des carrières des marins a exigé que les logiciels de paie embarquent un module spécifique pour les marins. Un logiciel de paie classique n'est donc pas capable de faire de la DSN maritime et ceci peut s'avérer handicapant pour les employeurs n'embauchant qu'une minorité de marins ».
Interrogé au sujet de l'adaptation des éditeurs de logiciels de paie aux transferts de recouvrement passés, Emmanuel Prévost, président de l'association Simplification et dématérialisation des données sociétés (SDDS), qui regroupe les principaux éditeurs, ajoute à ce propos que le cas de « l'Enim a été beaucoup plus complexe en raison du détournement de la norme DSN et de l'absence de co-construction entre les organismes et les éditeurs. Certains éditeurs ont renoncé et ont migré leurs clients vers la solution Santiano, éditeur spécialisé Enim. Cela leur a permis d'éviter des développements très coûteux pour quelques dizaines de marins/éditeurs. C'est l'exemple même d'un manque de collaboration entre les différentes parties et d'un manque de gouvernance forte de la DSN ».
Ce constat met en lumière la nécessité de normaliser, à l'avenir, les modalités de calcul et de recouvrement des cotisations dues à tout organisme entrant en DSN préalablement à la bascule , de façon à en assurer la faisabilité opérationnelle. Ce principe de base pourrait s'appliquer, par exemple, au régime spécial de l'Opéra de Paris, qui n'a pas été intégré à la DSN en raison de ses nombreuses spécificités.
Proposition n° 2 : Assurer la normalisation des modalités de calcul et de recouvrement des cotisations sociales de tout régime de sécurité sociale avant sa bascule en DSN.
De façon générale, le GIP MDS a alerté les rapporteurs quant à la nécessité de confronter systématiquement les choix politiques aux contraintes techniques indépassables. Ce changement de paradigme est un préalable indispensable à la mise en place d'un vecteur déclaratif et d'un recouvreur social véritablement uniques.
* 60 Loi n° 2018-771 du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel, article 67.
* 61 Loi n° 2018-771 du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel, article 41 ; ordonnance n° 2021-797 du 23 juin 2021 relative au recouvrement, à l'affectation et au contrôle des contributions des employeurs au titre du financement de la formation professionnelle et de l'apprentissage.
* 62 Décret n° 2019-949 du 10 septembre 2019 portant création d'une mission interministérielle, dénommée « France Recouvrement » , chargée du pilotage de la réforme du recouvrement fiscal et social.
* 63 Loi n° 2018-1317 du 30 décembre 2018 de finances pour 2019, article 199.
* 64 Loi n° 2018-1317 du 30 décembre 2018 de finances pour 2019, article 193.
* 65 Loi n° 2018-1317 du 30 décembre 2018 de finances pour 2019, article 193.
* 66 Loi n° 2019-1479 du 28 décembre 2019 de finances pour 2020, article 184.
* 67 Loi n° 2020-1721 du 29 décembre 2020 de finances pour 2021, article 161.
* 68 Alexandre Gardette, « Réforme du recouvrement fiscal et social » , rapport aux ministres, 31 juillet 2019.
* 69 Loi n° 2019-1446 du 24 décembre 2019 de financement de la sécurité sociale pour 2020, article 18.
* 70 Loi n° 2018-1203 du 22 décembre 2018 de financement de la sécurité sociale pour 2019, article 18.
* 71 Article L. 225-1-1 du code de la sécurité sociale.
* 72 Contribution sociale sur les revenus d'activité et sur les revenus de remplacement, contribution sur les avantages de préretraite d'entreprise, forfait social, contribution au Fonds national d'aide au logement (FNAL), contribution de solidarité pour l'autonomie, versement destiné au financement des services de mobilité
* 73 Article L. 213-1 du code de la sécurité sociale.
* 74 Article L. 213-1-1 du code de la sécurité sociale.
* 75 Article L. 225-1-1 du code de la sécurité sociale.
* 76 L'article 18 de la LFSS pour 2020 a prévu que le taux de retenue pour frais de non-recouvrement soit plafonné au niveau du taux appliqué par la DGFiP dans le cadre des mécanismes existant dans la sphère fiscale, soit 3,6 %, si ce taux est inférieur au taux moyen de non-recouvrement des cotisations et contributions concernées observé l'année précédant celle du transfert de compétence. L'article 12 de la LFSS pour 2022 a supprimé ce plafond, dans la mesure où certains taux de non-recouvrement lui sont actuellement supérieurs.
* 77 Décret n° 2022-136 du 5 février 2022 portant application du 5° de l'article L. 225-1-1 du code de la sécurité sociale.
* 78 Article R. 225-1 du code de la sécurité sociale.
* 79 Article R. 225-2 du code de la sécurité sociale.
* 80 Article R. 225-2-1 du code de la sécurité sociale.
* 81 Arrêté du 9 février 2022 fixant les données de la déclaration sociale nominative adressées aux administrations et organismes compétents.
* 82 Article R. 225-2-2 du code de la sécurité sociale.
* 83 Loi n° 2021-1754 du 23 décembre 2021 de financement de la sécurité sociale pour 2021, article 12.
* 84 Article L. 225-1-5 du code de la sécurité sociale.
* 85 Arrêté du 11 mars 2022 relatif à la répartition du produit des majorations de retard et des pénalités dues par les redevables entre les branches du régime général de sécurité sociale pour 2022, article 1 er .
* 86 Dans le cas de la CNIEG, le transfert porte sur les cotisations des salariés au titre du risque vieillesse, les cotisations des employeurs « équivalent régime de droit commun » au titre du risque vieillesse, les cotisations des employeurs « droits spécifiques passés non régulés » au titre du risque vieillesse, les cotisations des employeurs « régime spécial » au titre du risque vieillesse, des autres risques gérés par la CNIEG (invalidité-décès, AT-MP) et du budget de gestion administrative de la caisse, des cotisations des employeurs « petit pool » au titre d'un mécanisme supplémentaire de solidarité intra-professionnelle de branche et des cotisations des employeurs « complément invalidité » au titre du risque invalidité.
* 87 Décret n° 2021-1877 du 29 décembre 2021 relatif au transfert du recouvrement des cotisations de la Caisse nationale des industries électriques et gazières ; arrêté du 29 décembre 2021 relatif aux modalités de calcul des taux des cotisations mentionnés aux articles 3, 4 et 4 bis du décret n° 2005-278 du 24 mars 2005 relatif aux ressources de la Caisse nationale des industries électriques et gazières.
* 88 Le décret n° 2020-1689 du 23 décembre 2020 relatif aux taux des cotisations du régime spécial d'assurance maladie et maternité des industries électriques et gazières a diminué lesdits taux, entraînant une baisse de près de 20 % du produit des cotisations en 2021.
* 89 Le transfert de l'activité de recouvrement social de la CNIEG à la CCMSA ne concerne qu'une douzaine de sociétés d'intérêt collectif agricole d'électricité (SICAE).