B. UN NOUVEL OUTIL EN FAVEUR DE LA SOCIÉTÉ DE L'ENGAGEMENT : LE SERVICE NATIONAL UNIVERSEL (SNU)
1. Une préoccupation récurrente dans le débat public depuis la fin de la conscription : valoriser la citoyenneté, renforcer la cohésion nationale et faire découvrir l'engagement aux jeunes
Depuis la fin du service national obligatoire, suspendu en 1997, d'attentat en émeute dans les banlieues, lorsque la cohésion nationale semble menacée, la remise en vigueur d'une forme de service permettant le brassage social et le rattrapage scolaire que l'on associe souvent à la conscription - du moins dans le souvenir idéalisé que l'on peut en avoir aujourd'hui - figurent parmi les solutions jugées susceptibles de réparer notre modèle social 150 ( * ) .
a) Un précédent éclairant : le « rendez-vous citoyen » initialement prévu pour tous les jeunes, en amont de la réforme du service national de 1997
La réforme du service national rendue nécessaire par l'abandon de la conscription, annoncée en 1996 par le président Jacques Chirac, a donné lieu à deux projets de loi successifs . Le second texte est devenu la loi du 28 octobre 1997 qui régit le service national actuellement en vigueur (constitué du recensement et de la journée défense et citoyenneté). Un premier texte, dont la discussion a été interrompue par la dissolution de l'Assemblée nationale du 21 avril 1997, prévoyait d'imposer à tous les jeunes citoyens un « rendez-vous citoyen » de cinq jours, dérivé des « trois jours » destinés, à l'époque de la conscription, à la sélection des appelés.
L'objectif était :
- dans une logique de cohésion sociale , de rassembler pendant cinq jours des jeunes de tous les milieux, ayant pendant le « rendez-vous » le statut d'appelés ;
- dans une logique d' aide à l'insertion sociale et professionnelle et de lutte contre la précarité , de les soumettre à un bilan médical afin de « rendre possible le traitement de jeunes qui, sortis du système scolaire, ne disposent plus d'assistance en matière de santé publique » 151 ( * ) et de leur proposer « des entretiens individuels avec des spécialistes de l'orientation professionnelle, prolongés le cas échéant par un rendez-vous spécialisé » organisé à l'attention des jeunes en difficulté ;
- dans une logique de contribution à l'esprit de défense , d'informer les jeunes des perspectives de carrière dans les armées et la gendarmerie, et des besoins des forces de réserves, la professionnalisation imposant un effort particulier pour susciter des vocations ;
- dans une logique de formation à la citoyenneté , de rappeler les éléments de base de l'instruction civique (droits et devoirs du citoyen, fonctionnement des institutions républicaines) et d'informer les jeunes des possibilités offertes par les différentes formes de volontariat.
Ces objectifs semblent transposables à l'époque actuelle : la thématique de la fracture sociale, la nécessité d'une expérience de cohésion et l'intérêt d'un outil d'accompagnement pour les jeunes en difficulté sont en effet d'actualité.
Selon les termes du rapporteur du Sénat en 1997, « la dénomination de rendez-vous citoyen répond à la volonté de traduire les notions conjuguées de brassage social, d'accession solennelle à la citoyenneté et de rencontre conviviale des jeunes avec la Nation » 152 ( * ) .
Le « rendez-vous citoyen » avait aussi pour objet, dans l'hypothèse où la situation internationale aurait imposé un retour à la conscription, de maintenir le savoir-faire statistique de la Direction centrale du service national en matière de sélection des militaires . L'esprit militaire était assumé : les centres qui auraient dû accueillir le rendez-vous citoyen devaient être dirigés par des officiers supérieurs assistés d'un responsable civil. L'encadrement devait être assuré à raison d'un tiers par la gendarmerie.
Des « médiateurs-citoyens » devaient par ailleurs assurer l'accueil et l'accompagnement des jeunes en difficulté.
Une cérémonie de remise des « brevets du rendez-vous citoyen » était prévue à la fin de chaque session. À ces certificats étaient subordonnés, comme l'attestation de recensement, le droit de s'inscrire aux examens et concours organisés sous le contrôle de l'autorité publique (baccalauréat, permis de conduire, permis de chasse et de pêche, concours d'accès à la fonction publique) et la possibilité de « souscrire un contrat ayant pour but de faciliter l'accès des jeunes à l'emploi », selon les termes du projet de loi.
Le « rendez-vous citoyen » imaginé par nos prédécesseurs en 1997 aurait toute sa place dans la société française actuelle. Les débats de l'époque suscitent un écho évident aujourd'hui .
b) Le SNU de 2018 : « dynamiser le creuset républicain »
La création du service national universel (SNU), dont le chantier a été ouvert lors des voeux du Président de la République aux armées de 2018 et qui faisait partie de son programme en 2017, s'inscrit dans une logique comparable puisque l'objectif est, dans un esprit de « mixité sociale », de « valoriser la citoyenneté et le sentiment d'appartenance à une communauté rassemblée autour de ses valeurs, de renforcer la cohésion nationale et de dynamiser le creuset républicain » en faisant « découvrir (aux jeunes) les différentes formes d'engagement possibles » 153 ( * ) .
Aujourd'hui, plus de dix ans après la création du service civique, qui suscite l'adhésion de très nombreux jeunes, et alors que le service national universel est encore en phase d'expérimentation, ces deux politiques publiques sont supposées s'inscrire dans une cohérence : le service civique devrait en principe être la suite logique du SNU qui, s'adressant aux jeunes de 16 ans environ, est lui-même présenté comme « l'aboutissement du parcours citoyen débuté à l'école primaire et poursuivi au collège » 154 ( * ) . Mais les incertitudes concernant encore le SNU altèrent cette cohérence.
Le service national universel :
la promotion
d'un engagement en trois étapes
1) Le séjour de cohésion, d'une durée de 12 jours, s'effectue entre 15 et 17 ans. Jusqu'à 200 jeunes peut être accueillis en même temps. Ils sont répartis en compagnies, elles-mêmes subdivisées en maisonnées, non mixtes, regroupant de 10 à 15 participants.
2) La mission d'intérêt général, d'une durée de 84 heures ou 12 jours, doit être effectuée dans les douze mois suivant le séjour de cohésion.
Ces deux premières étapes s'adressent aux jeunes Français, selon le site officiel du SNU. Elles sont obligatoires pour valider le SNU.
3) La mission de service civique, facultative, est ouverte dans certaines conditions aux ressortissants étrangers.
Le projet de création d'un service national universel (SNU) s'est traduit par plusieurs travaux de préfiguration dont, en particulier, le rapport remis au Président de la République le 26 avril 2018 par le groupe de travail présidé par le général Daniel Ménaouine 155 ( * ) , aujourd'hui directeur du service national et de la jeunesse du ministère des armées.
Le développement du SNU - bien que freiné par la crise sanitaire - bénéficie d'un soutien politique fort du Gouvernement , comme en témoigne l'augmentation annuelle conséquente du budget qui lui est attribué - ainsi que l'objectif ambitieux du nombre de jeunes à accueillir, qui croît chaque année (2 000 en 2019, 30 000 en 2021, 50 000 en 2022), illustrés par les graphiques ci-après.
Budget affecté au SNU et nombre de places financées 156 ( * )
Toutefois, en l'absence de choix clairs quant aux objectifs du SNU, cette politique publique pourrait risquer de connaître des difficultés d'adhésion, tant d'une partie des jeunes que des acteurs concernés.
2. Les constats : une politique publique dont la mise en place s'est principalement focalisée sur le séjour de cohésion
À ce jour, le bilan de l'expérimentation est plus probant s'agissant du séjour de cohésion, première phase du SNU, la mission d'intérêt général constituant encore en quelque sorte le « parent pauvre » du SNU.
a) Le séjour de cohésion
(1) Une mise en oeuvre à marche forcée dans un contexte de crise sanitaire
Temps de séjour collectif, le stage de cohésion constitue la première phase du service national universel - et pour le moment sa principale vitrine. Celui-ci poursuit quatre objectifs, inscrits dans le code du service national 157 ( * ) :
- renforcer la cohésion nationale ;
- favoriser la mixité sociale et territoriale ;
- développer une culture de l'engagement ;
- contribuer à l'orientation et à l'accompagnement des jeunes.
Pendant le séjour de cohésion, les participants suivent un programme dense d'activités structurées autour de sept thématiques 158 ( * ) : défense, sécurité et résilience nationales ; citoyenneté nationale et européenne ; prise d'autonomie, connaissance des services publics et accès aux droits ; développement durable ; activités sportives et activités de cohésion ; culture et patrimoine et découverte de l'engagement.
Ces activités collectives sont ponctuées par des temps forts autour du drapeau et de l'hymne national , dont la plus emblématique est le lever matinal des couleurs. Enfin, il est à relever qu'eu égard à la programmation, dans le cadre du séjour de cohésion, d'une journée « défense et mémoire » (JDM), les participants au séjour de cohésion sont regardés comme ayant accompli leurs obligations relatives à la journée défense et citoyenneté (JDC) 159 ( * ) .
Pour tenir compte des nombreuses difficultés afférentes à la mise en oeuvre de ce dispositif, le Gouvernement a fait le choix d'un déploiement progressif - mais ambitieux - du séjour de cohésion.
Pour la première cohorte - celle de 2019 , 1 978 jeunes issus de treize départements préfigurateurs 160 ( * ) ont participé à un séjour de cohésion, du 16 au 28 juin 2019. Les séjours de cohésion de 2020 ont dû être annulés en raison de la Covid-19, à l'exception de la Nouvelle-Calédonie 161 ( * ) .
Du 21 juin au 2 juillet 2021 , après une année d'expérimentation fortement perturbée par la crise sanitaire en 2020 et l'inscription du SNU dans la partie réglementaire du code du service national par un décret en date du 29 juillet 2020 162 ( * ) , 14 650 jeunes ont pu participer à un séjour de cohésion dans l'un des 143 centres du SNU présents dans l'ensemble des départements du territoire national 163 ( * ) . Ce chiffre doit être mis en regard des objectifs affichés par le Gouvernement : le budget alloué de plus de 62 millions d'euros devait en effet permettre à plus de 30 000 jeunes d'effectuer leur séjour de cohésion. Le Gouvernement explique cet écart, d'une part par l'absence de visibilité des familles et des jeunes sur la situation sanitaire au mois de juin, dans un contexte où l'édition 2020 avait fait l'objet d'une annulation et, d'autre part, par l'existence d'une « jauge Covid-19 » au sein des compagnies afin de limiter le brassage et les risques de contamination 164 ( * ) .
On relève par ailleurs que les conditions de brassage territorial ont évolué entre les deux années d'expérimentation : alors qu'en 2019 la mobilité dans le cadre de l'affectation de chaque jeune à un centre d'accueil du séjour de cohésion concernait l'ensemble du territoire, en 2021 l'administration a choisi de réduire le périmètre des affectations au cadre régional, les volontaires étant envoyés dans un département différent de leur département de résidence. Alors que le cahier des charges prévoyait que les jeunes volontaires ultramarins seraient tous affectés sur le territoire métropolitain en 2021, les conditions sanitaires n'ont pas permis d'atteindre cet objectif.
Pour l'année 2022 , le Gouvernement s'est fixé un objectif ambitieux de 50 000 jeunes accueillis en séjour de cohésion 165 ( * ) . Pour la première fois, le séjour de cohésion sera organisé pendant trois périodes distinctes : du 13 au 25 février, du 12 au 24 juin et du 3 au 15 juillet. Ces sessions multiples doivent permettre d'attirer de nouveaux publics - par exemple des jeunes en stage ou travaillant fin juin ou début juillet, qui ne pouvaient pas postuler selon le précédent calendrier -, de vérifier la faisabilité de certaines activités en hiver, et de tester la réalisation du séjour avec une reprise immédiate des cours à la fin de la phase de cohésion, voire pour certains jeunes sur une partie du temps scolaire 166 ( * ) .
Comme l'a souligné la secrétaire d'État chargée de la jeunesse et de l'engagement au cours de son audition, dans la mesure où cette expérimentation repose sur le volontariat, l'atteinte de cet objectif dépendra largement de l'information des jeunes sur l'existence de ce dispositif, c'est-à-dire de « la mobilisation des enseignants, recteurs et professeurs, mais aussi des associations, des maisons départementales des personnes handicapées et des missions locales » 167 ( * ) .
Le bilan de 2022 est le suivant 168 ( * ) :
- séjour de cohésion de février : 3 200 inscrits, 2 409 jeunes ayant validé le séjour ;
- session de juin : 16 825 inscriptions ;
- session de juillet : 19 898 inscrits.
58 000 dossiers ont été ouverts pendant la campagne d'inscription sur la plateforme dédiée en 2022 ( 40 000 inscriptions validées ).
Si l'on applique aux inscriptions de juin et juillet le taux de défection de 25 % observé pour février, on peut évaluer le nombre de volontaires effectuant le séjour de cohésion à 12 600 jeunes en juin et 15 000 en juillet, soit un total estimé à 30 000-35 000 jeunes entre février et juillet 2022 .
Ce total - un doublement par rapport aux 14 650 volontaires de 2021 - représente un progrès, mais à quelques semaines des séjours de juin et juillet 2022, l'objectif de 50 000 volontaires affiché par le Gouvernement ne semble pas, une nouvelle fois, en passe d'être atteint.
Ce constat interroge sur le dimensionnement de cette politique par rapport à l'appétence des jeunes pour cette démarche.
(2) Un premier bilan positif à analyser néanmoins avec un certain recul
Le déplacement d'une délégation de la mission d'information dans un centre du SNU à Dunkerque 169 ( * ) , à l'initiative de notre collègue Jean-Pierre Decool, pendant la période du séjour de cohésion qui s'y est déroulé en février 2022, a permis de constater les efforts considérables déployés par les acteurs de terrain . Les membres de la délégation ont pu en particulier constater la qualité des activités proposées et l'engagement exemplaire des encadrants de ce centre, issus des différentes cultures professionnelles (monde associatif, professionnels de l'Éducation nationale et corps en uniforme) que l'administration fait participer à la mise en oeuvre du SNU.
« Ces liens qui nous unissent », le
séjour de cohésion
organisé dans le centre de Dunkerque
en février 2022
Dans le cadre de la mission, une délégation de sénateurs s'est rendue le 17 février 2022 au centre « L'Escale » de Dunkerque (Nord) où elle a pu rencontrer les encadrants et les jeunes volontaires accueillis à l'occasion du séjour de cohésion qui y était organisé du 13 au 25 février 2022.
Le directeur du centre de Dunkerque a profité de cette visite pour présenter à la mission le projet pédagogique du centre, qui est adapté à chaque séjour pour tenir compte aussi bien de la période de l'année que des attentes des volontaires.
Intitulé « Ces liens qui nous unissent », le projet pédagogique du centre de Dunkerque pour le séjour de février 2022, qui fait référence au matelotage et à la place symbolique du port de Dunkerque dans l'Histoire et dans l'économie locale, est centré autour de l'importance des valeurs de liberté et de solidarité, fondement d'une vie collective qui se situe au-delà de « nos appartenances, nos enracinements, nos lignées, nos parcours, nos bagages culturels ».
Le déplacement de la mission a permis à ses membres de constater l'importance et la pertinence de ce projet pédagogique eu égard d'une part, aux activités d'initiation à la vie citoyenne organisées par le centre, au premier rang desquelles l'organisation d'une élection pour désigner le « maire du village », et d'autre part, à l'implication d'acteurs locaux de terrain, dont notamment les services de la commune de Dunkerque, essentielle à la réussite du projet.
Le cadre de vie en commun offert par le service national universel, et notamment les cérémonies quotidienne telles que le lever des couleurs, est apparu aux membres de la mission comme un puissant levier de consolidation de la culture citoyenne des jeunes participants.
Le directeur du centre de Dunkerque a qualifié la cérémonie de levée des couleurs de « moment de sacralisation hors du temps et de l'espace » et l'a présentée comme un « moment de communion ». Certains encadrants issus du milieu associatif ont indiqué à la mission que s'ils n'avaient pas été a priori convaincus par cette cérémonie, ils avaient constaté à l'usage son utilité pour consacrer les valeurs de la République, qui se situent « au-dessus de la vie quotidienne » des encadrants comme des volontaires.
Parallèlement, sous réserve de leur bonne articulation avec le programme d'enseignement moral et civique (EMC) 170 ( * ) , les activités proposées pendant le séjour de cohésion peuvent faire du SNU une opportunité, pour les jeunes, de passer en revue et de consolider les connaissances acquises sur la citoyenneté au cours de leur scolarité.
Les bilans des premières cohortes du séjour de cohésion, réalisés par l'Institut national de la jeunesse et de l'éducation populaire (Injep) 171 ( * ) permettent ainsi de tirer un premier bilan positif de la phase 1 du SNU. Ainsi, pour la cohorte 2019, 49 % des volontaires se déclarent très satisfaits par leur séjour de cohésion et 45 % plutôt satisfaits , soit un total de 94 % .
Néanmoins, comme le souligne l'Injep, « ce taux très élevé est bien sûr à interpréter en gardant à l'esprit que les jeunes de cette phase de préfiguration sont des volontaires » .
D'ailleurs, pour la cohorte 2021, 10 % des jeunes accueillis indiquent que leur participation au SNU leur a été imposée par leur famille . Le séjour de cohésion a été moins bien vécu et a entraîné une moindre adhésion pour ces « non-volontaires ». En outre, 60 % de ces « non-volontaires » se déclarent peu enthousiastes à l'idée de devoir effectuer leur mission d'intérêt général. Si le taux général de satisfaction reste très élevé (90 %), cette cohorte 2021 permet d'effleurer la question des jeunes récalcitrants ou, a minima , de ceux pour lesquels la réalisation de ce séjour est perçue comme une contrainte.
b) La mission d'intérêt général : parent pauvre du SNU ?
Phase concrète de découverte de l'engagement, la mission d'intérêt général (MIG), d'une durée minimale de 12 jours ou de 84 heures, doit avoir lieu dans l'année suivant le séjour de cohésion.
Les missions d'intérêt général
Les missions d'intérêt général (MIG) constituent la seconde étape obligatoire du SNU. Elle peut être effectuée par le jeune auprès d'une association, d'une collectivité territoriale ou d'un « corps en uniforme », de manière continue ou non, dans les 12 mois suivant la première phase collective.
La mission d'intérêt général peut être réalisée dans des structures existantes, faire l'objet d'un projet ad hoc dans le cadre du SNU ou bien d'un projet porté par les jeunes. Alors que le séjour de cohésion est réalisé dans un autre département que celui de résidence, la MIG est en principe réalisée près du lieu de vie du jeune : le référentiel indique qu'elle doit avoir lieu dans un rayon de 100 km autour de son domicile. Elle vise à développer une culture de l'engagement et le sens de l'intérêt général, ainsi qu'à renforcer la responsabilité et l'autonomie des jeunes. Elle se situe à l'intersection de deux logiques : le service rendu à la nation, d'une part, et la découverte de l'engagement, d'autre part.
La mission d'information ne peut que constater les flottements qui demeurent sur cette deuxième phase. Celle-ci était initialement envisagée différemment dans le cadre du rapport de préfiguration du service national universel qui avait été confié au général Ménaouine. Il était en effet prévu une seconde période d'appel collectif, avec un « objectif de brassage social et territorial, en s'efforçant de constituer localement des groupes suffisamment mélangés, pour se rendre dans un établissement ou un lieu autre que celui de scolarisation, au moins pour la journée » , soit un format plus proche du modèle britannique présenté dans l'encadré ci-après.
Le service national citoyen en Angleterre
La loi britannique du 27 avril 2017 sur le service national citoyen ( national citizen service ou NCS) permet aux jeunes volontaires de s'engager au sein de différents programmes :
- NCS « part-residential experience » , qui consiste en un programme de deux semaines. À titre d'exemple, le programme « été 2022 » sera composé, la première semaine, des phases « Be Epic » et « Live Life », réunissant les participants en équipe pour apprendre de nouvelles aptitudes, loin de chez eux pendant quatre nuits et cinq jours. La deuxième semaine sont mises en oeuvre les phases « Do Good » et « Go Party », par la réalisation du projet d'action sociale conçu en équipe pour la communauté ;
- NCS « changemakers » , qui s'adresse principalement aux personnes de 16 et 17 ans et dont le but est d'inciter les participants à concevoir et réaliser des projets d'action sociale à l'échelle de leur communauté locale, en équipe avec d'autres participants. La durée d'engagement reste au choix du participant, les sessions se déroulent une fois par mois, voire plus selon les projets et les équipes ;
- et NCS « futuremakers » , qui n'est pas un programme de volontariat mais un dispositif d'insertion professionnelle des jeunes via des missions à durée limitée, en partenariat avec d'autres programmes nationaux comme « UK year of service » (service d'insertion rémunéré d'une durée de 9 à 12 mois) et « Kickstart Scheme » (mission de six mois et 25 heures par semaine pour les jeunes majeurs de 18 à 24 ans).
Source : note de la Division de la Législation comparée 172 ( * )
La crise sanitaire, qui a bouleversé fortement l'expérimentation et le déploiement du service national universel, a particulièrement perturbé la phase 2 :
- pour la première cohorte de 2019, de nombreux volontaires n'ont pas pu réaliser leur MIG en raison du confinement et des restrictions dues à la crise sanitaire. Elle devait en effet être effectuée entre juillet 2019 et 2020. C'est notamment le cas de jeunes qui envisageaient de la faire dans les associations sportives. À la fin de l'été 2020 , soit plus d'un an après leur stage de cohésion, seule la moitié des volontaires avaient déjà réalisé ou étaient en train d'effectuer leur MIG . 11 % avaient commencé une mission qui avait été interrompue - dans la quasi-totalité des cas en raison de la crise sanitaire -, et 36 % ne l'avaient pas encore commencée ;
- en 2020, la phase 1 du SNU a été annulée . Néanmoins la secrétaire d'État a indiqué à la mission d'information que la possibilité a été ouverte aux jeunes qui s'étaient inscrits pour un séjour de cohésion de réaliser leur MIG. Seuls 2 000 jeunes ont souhaité la faire ;
- sur les 15 000 jeunes ayant effectué leur phase 1 en 2021, moins de 1 400 ont déjà validé leur MIG , 780 sont en cours de réalisation, et 4 700 jeunes candidatent actuellement. C'est dont à peine 46 % des jeunes volontaires qui se sont inscrits dans cette phase de l'engagement - même si les jeunes ont jusqu'à l'été pour la réaliser.
De l'aveu de la DJEPVA, le déploiement de la phase 2 a pris du retard, « l'énergie étant mise sur les séjours de cohésion ». Or pour la directrice générale de la jeunesse, de l'éducation populaire et de la vie associative, « un séjour de cohésion non suivi de MIG, c'est 80 % de l'intérêt du SNU de perdu ».
3. Les interrogations de la mission d'information sur la montée en puissance d'une politique publique encore non aboutie
Quatre ans après le lancement du SNU, la mission d'information constate que d'importants défis logistiques et organisationnels doivent être relevés et que des débats de fond très substantiels doivent être tranchés avant toute nouvelle expansion du service national universel.
a) Un défi : l'accueil d'un nombre croissant de volontaires lors du séjour de cohésion
Passer de 15 000 volontaires effectivement accueillis en 2021 à un objectif de 50 000 en 2022 - à supposer qu'il soit atteint - est un défi considérable. La mise en place de trois sessions en 2022 a été une première réponse, permettant d'envisager ce palier avec un nombre de centres et d'encadrants constants, à la condition que ceux-ci puissent être mobilisés trois fois dans l'année. Néanmoins, l'hypothèse de la poursuite de cette montée en puissance souligne plusieurs défis à relever.
Le premier concerne le logement . Il existe actuellement un à deux centres SNU par département (122 centres dans l'ensemble des départements en 2021). Ils ne seront pas suffisants face à une augmentation significative du nombre de jeunes accueillis, même dans le cadre d'une multiplication des sessions. Il n'existe plus aujourd'hui de casernes ou de lieux susceptibles d'accueillir un grand nombre de jeunes, contrairement à l'époque du service national. Interrogée à l'occasion des débats budgétaires, la DJEVPA avait indiqué à l'automne 2021 qu'une mission visant à recenser les sites susceptibles d'accueillir les séjours de cohésion dans les années à venir et d'évaluer les conditions de leur mise à disposition avait été confiée à l'Inspection générale de l'éducation, du sport et de la recherche. Les conclusions de la mission étaient attendues pour le 15 décembre 2021. Cette mission semble avoir été prolongée. En effet, lors de son audition, la secrétaire d'État à la jeunesse et à l'engagement a indiqué avoir commandé à l'Inspection générale un rapport sur l'immobilier de l'État. Doivent notamment y figurer les lieux qui pourraient être rénovés et équipés.
La mission d'information insiste sur la nécessité de transmettre au Parlement les conclusions de ce rapport. Il s'agit en effet d'un élément essentiel pour toute réflexion sur une montée en puissance du SNU . Le défi est immense, notamment dans le cadre d'une généralisation, comme le souligne la secrétaire d'État : « Si nous devions généraliser le SNU, chaque département devrait avoir au minimum un lieu en capacité d'accueillir 300 à 350 jeunes par territoire, tous les 15 jours ». Et d'ajouter : « Un débat sera également nécessaire avec les collectivités territoriales sur la pertinence des lieux à rénover » 173 ( * ) .
Le deuxième enjeu concerne l'encadrement . Actuellement, la phase 1 du SNU est encadrée par 3 500 à 3 700 encadrants diplômés.
Les encadrants de la phase 1 du SNU
Le recrutement du personnel encadrant du séjour de cohésion doit obéir à des règles précises visant à garantir notamment son honorabilité. Ses missions comportent des sujétions particulières non prévues pour les agents de droit public.
Pour répondre à ces exigences, l'article 112 de la loi n° 2020-1525 du 7 décembre 2020 d'accélération et de simplification de l'action publique a autorisé le Gouvernement à prendre les mesures nécessaires par voie d'ordonnance « pour adapter le droit en vigueur en vue de définir les conditions de recrutement des personnes chargées d'encadrer les volontaires du service national universel ainsi que de déterminer leurs conditions d'emploi ». L'ordonnance n° 2021-1159 du 8 septembre 2021 relative aux conditions de recrutement et d'emploi des personnes chargées d'encadrer les volontaires du service national universel est venue préciser le cadre juridique des encadrants du SNU.
Le texte étend aux personnels encadrants du SNU les interdictions d'exercice prévues par l'article L. 133-6 du code de l'action sociale et des familles (CASF) pour les accueils collectifs de mineurs.
Les salariés de droit privé et en particulier des associations de l'éducation populaire peuvent être mis à disposition dans la limite de 60 jours par an, pour préparer et encadrer les séjours de cohésion.
En outre, pour les agents des trois fonctions publiques, un congé spécial avec maintien du traitement dans la limite de 60 jours par an et sous réserve des nécessités de service a été créé pour l'encadrement du SNU.
Lors de son audition, la directrice générale de la DJEPVA a souligné la nécessité de conserver cet encadrement de proximité. Selon le secrétaire général de la fédération Léo Lagrange, pour le SNU, « il faut vingt à trente adultes pour encadrer 200 jeunes » 174 ( * ) .
Actuellement, les encadrants sont issus pour un tiers du milieu militaire, un tiers de l'Éducation nationale et un tiers de l'éducation populaire. La mission d'information estime donc nécessaire de mieux associer ces deux derniers acteurs. En effet, il ressort des auditions que les emplois du temps de la phase 1 peuvent être très longs, avec des journées commençant dès 7h30 du matin avec la levée des couleurs et se finissant à 22 ou 23 heures. Si ce rythme se conçoit lorsque des vacances scolaires - a fortiori les vacances d'été - succèdent immédiatement au séjour de cohésion, il en est tout autrement lorsque le volontaire doit retourner en cours à la fin de celui-ci. Par ailleurs, les acteurs de l'éducation populaire disposent d'une expertise reconnue dans la gestion de l'accueil collectif de mineurs. Enfin, face au nombre important d'encadrants à recruter, le vivier des corps en uniforme ne pourra pas couvrir à lui seul cette demande.
Une concertation avec les acteurs de l'Éducation nationale et de l'éducation populaire dans la définition du SNU semble nécessaire pour permettre à chacun de s'approprier les objectifs du SNU, ce qui conditionne le recrutement des encadrants issus de ces secteurs et du milieu associatif. Comme l'a déploré le secrétaire général de la fédération Léo Lagrange : « les associations sont également trop peu impliquées dans la construction de la phase 1, tout en étant sollicitées pour fournir des animateurs alors qu'elles ne sont pas des entreprises de travail temporaire. Il faut que ce dispositif laisse plus de place aux associations comme la nôtre dans son organisation et sa conception » 175 ( * ) .
Les difficultés d'organisation seraient encore amplifiées dans l'hypothèse de l'universalité du SNU : il faudrait alors accueillir et encadrer non plus quelques dizaines de milliers de volontaires, mais toute une classe d'âge, soit environ 800 000 jeunes, avec des conséquences budgétaires, juridiques et logistiques considérables.
L'incertitude actuelle est donc préjudiciable à la fois :
- au réseau des encadrants , qui doit organiser la montée en charge du séjour de cohésion sans visibilité sur son étendue définitive et sur la pérennisation des centres existants ; la formation des encadrants , dans l'hypothèse de l'universalité du SNU, serait un réel défi ;
- au grand public , qui s'approprie difficilement un programme annoncé comme universel, mais qui continue de concerner une minorité des jeunes plusieurs années après sa mise en chantier ;
- aux administrations chargées de son pilotage , qui ne peuvent établir une programmation pluriannuelle solide sans perspective claire sur sa généralisation.
Pour ne soulever qu'un exemple relatif aux conséquences de cet état d'incertitude, l'hypothèse d'une substitution progressive du séjour de cohésion à la journée « défense et citoyenneté » (JDC) aurait des conséquences directes pour la direction du service national et de la jeunesse (DSNJ) du ministère des armées, qui est actuellement chargée de l'organisation de la journée « défense et citoyenneté » (JDC) et dont les perspectives à moyen terme dépendent directement des arbitrages qui seront rendus sur la généralisation du SNU, dont l'organisation est pilotée par un autre service, la sous-direction du service national universel (SDSNU), placée sous l'autorité du ministre chargé de l'éducation nationale, de la jeunesse et des sports.
b) Une difficulté : identifier des MIG en nombre suffisant et répondant aux attentes d'engagement des jeunes lors de la phase 2
Le développement du SNU pose également la question des MIG. L'enquête de l'Injep sur la cohorte 2019 montre en effet que toutes les demandes de MIG dans le domaine de la défense et de la sécurité d'une part, et dans le domaine sportif d'autre part, n'ont pu être satisfaites. En outre, 43 % des volontaires ont trouvé eux-mêmes leur mission auprès d'un organisme et l'ont ensuite proposée aux équipes du SNU. Enfin, 9 % des jeunes indiquent que leur MIG ne correspondait pas du tout à leur souhait et 28 % en partie. Un effort s'impose donc.
Diffusion des MIG et recrutement des volontaires du SNU
En application du décret n° 2020-922 du 29 juillet 2020 portant diverses dispositions relatives au SNU, les services de l'État sont chargés de valider les missions et d'affecter chaque jeune sur une mission proche de son domicile et dans une thématique qui correspond à ses souhaits.
Les offres des structures d'accueil doivent être étudiées et validées par le référent MIG des services départementaux à la jeunesse, à l'engagement et aux sports. Elle peut concerner l'un des neuf domaines suivants : défense et mémoire, sécurité, citoyenneté, solidarité, santé, éducation, culture, sport, environnement et développement durable.
Une fois validée, la MIG est renseignée sur la plateforme du SNU. Les volontaires peuvent postuler via leur compte volontaire. Le volontaire ne doit pas uniquement avoir un rôle d'observation mais jouer un rôle actif dans la structure. Néanmoins, les missions ne peuvent se substituer à la création d'un emploi ni au recrutement d'un stagiaire.
Avant de démarrer toute mission, la convention d'engagement doit impérativement être complétée et signée par l'organisme d'accueil, les parents du volontaire, ce dernier étant mineur, et l'équipe organisatrice du SNU.
Cette problématique a d'ailleurs été identifiée par la DJEPVA comme l'un des obstacles organisationnels à l'élargissement du SNU : « Les principales difficultés rencontrées dans la mise en oeuvre de ces missions concernent la constitution d'une offre de MIG variée au plus près des lieux de vie des volontaires et le suivi de leur réalisation » 176 ( * ) . Par ailleurs, des membres de la mission d'information ont relayé auprès de la directrice de la DJEPVA des témoignages de déception de volontaires habitant dans des territoires ruraux, qui s'étaient heurtés à des difficultés pour trouver une MIG.
L'enjeu concerne tant l'accompagnement et l'encadrement des volontaires que l'identification des structures susceptibles de les accueillir en MIG.
La mission d'information souligne les difficultés liées au statut de mineurs des jeunes du service national universel - ils sont en effet âgés de 15 à 17 ans :
- les structures d'accueil , notamment les associations ou les collectivités locales qui n'ont pas l'habitude d'accueillir des bénévoles aussi jeunes peuvent se montrer réticentes à proposer des MIG. Un travail d'accompagnement et d'outillage par les chefs de projet SNU et le référent MIG dans chaque département est donc essentiel. Chaque volontaire doit bénéficier d'un tuteur lors de sa mission. La DJEPVA a publié sur le site internet du SNU un « référentiel du tuteur » en mars 2022 qui témoigne de l'importance de ce rôle dans la réussite de la MIG. Aussi, il semble opportun à la mission d'information de prévoir une réunion d'information ou a minima des échanges entre les tuteurs et le référent SNU, ainsi que des échanges entre pairs ;
- par ailleurs, la question de la mobilité , notamment pour les jeunes des territoires ruraux ou habitant dans des territoires mal desservis par les transports en commun, doit également être prise en compte. Le ministère a ainsi été alerté par la situation de jeunes qui n'ont pas la possibilité, faute de moyens de transport, d'effectuer leur mission d'intérêt général à proximité de chez eux. Une MIG de 84 heures représente, au rythme d'une session par semaine, pour le jeune - et la personne chargée de l'accompagner s'il ne dispose pas d'un moyen de transport autonome - 42 mobilisations de deux heures (soit presque toutes les semaines sans les vacances scolaires) ou 21 mobilisations de quatre heures dans l'année (soit pendant deux mois et demi).
Lors de son audition, la secrétaire d'État à l'engagement et à la jeunesse a souhaité « remercier chaleureusement les cadets de la gendarmerie, de la police et la direction du service national et de la jeunesse, au sein du ministère des armées » 177 ( * ) qui proposent des MIG en un seul temps et non de manière séquencée. Par ailleurs, un référentiel sur les MIG à l'attention des mairies et des intercommunalités a été publié en janvier 2022. Il mentionne notamment des exemples de MIG ou de tâches pouvant être effectuées dans ce cadre (voir l'encadré ci-après).
Extrait du référentiel pour les mairies
et les intercommunalités
sur les missions d'intérêt
général du service national universel
Accueil du public : appui à l'accueil et à l'orientation du public, information du public.
Activités citoyennes : appui au fonctionnement des institutions locales : préparation de débat, de séance publique etc., participation à l'animation du conseil municipal des enfants/jeunes, contribution à l'élaboration et à la diffusion du bulletin municipal, appui à la préparation des élections, aide à l'actualisation du plan cimetière et au recensement des concessions.
Santé : aide en centre de vaccination (accueil, renseignement et orientation du public), opération de don du sang (soutien logistique, accueil et orientation du public).
Animation enfants/jeunes : appui aux animations proposées, à la communication sur les structures de loisirs, quelques tâches de gestion quotidienne, aide aux devoirs, appui aux actions de cohésion proposées aux jeunes ( web radio , promotion des associations locales, communication sur les dispositifs dédiés), appui aux actions d'information jeunesse (participation au forum emploi ou forum jobs d'été).
Personnes vulnérables : appel à partir du registre des personnes isolées pour vérifier les coordonnées des personnes inscrites, présence auprès des personnes isolées, participation aux ateliers proposées (lecture, jeux de société, créations), préparation et portage des repas.
Événementiel : appui aux cérémonies commémoratives (installation, préparation, promotion, mise en valeur, micro-reportage sur la cérémonie), participation aux animations de la commune (accueil du public, aide à la gestion des files d'attente, accompagnement des personnes à mobilité réduite), participation aux forums associatifs.
Actions culturelles : accompagnement du public lors d'une exposition, notamment auprès d'un public senior ou familial, participation aux activités de la médiathèque (appui et orientation du public, aide à la valorisation du fonds et des animations, appui aux animations, aux publications internet), appui à la mise en valeur des atouts touristiques d'une commune.
Sport : appui aux manifestations sportives locales (promotion, accueil et orientation du public), appui au fonctionnement des infrastructures et clubs municipaux (aide aux campagnes d'inscription, participation au forum).
Développement durable : nettoyage des sentiers et plages, appui à l'entretien et à la valorisation du patrimoine ou des espaces naturels, appui à l'inventaire des espèces florales et végétales.
Une MIG peut être une combinaison de quelques heures sur plusieurs thématiques.
La mission d'information salue ces efforts, qu'elle appelle à amplifier. Elle estime de même que la possibilité pour le jeune, désormais mise en place sur la plateforme d'inscription, d'autoriser la transmission de ses coordonnées au préfet de son département et au maire de sa commune, est de nature à mettre les communes en mesure de proposer des MIG à des jeunes résidant sur leur territoire 178 ( * ) .
La mission d'information estime par ailleurs souhaitable de renforcer les partenariats avec le secteur associatif. Dans son avis budgétaire sur les crédits alloués à la mission « jeunesse et vie associative » du projet de loi de finances pour 2021 179 ( * ) , notre collègue Jacques-Bernard Magner, rapporteur pour avis au nom de la commission de la culture, avait alerté sur les nombreuses interrogations d'associations qui estiment ne pas avoir été associées au déploiement du SNU : « Dans certaines régions, les préfets ont indiqué ne pas avoir besoin du secteur associatif. Le doute est tel que de nombreuses associations hésitent à poursuivre le conventionnement avec l'État sur le déploiement du SNU. Par ailleurs, plusieurs mouvements associatifs ont indiqué avoir relancé des débats en interne sur la compatibilité des valeurs qu'elles portent et souhaitent promouvoir, avec la forte dimension militaire qu'a aujourd'hui le SNU » .
En outre, de nombreux jeunes souhaitent faire une MIG sans pour autant avoir envie de l'effectuer dans des corps en uniforme ou dans des services communaux. Alors qu'il existe au cours du séjour de cohésion des forums de l'engagement permettant de présenter les MIG dans leur diversité, il serait préjudiciable que les jeunes, par manque d'opportunité locale, voient leurs choix restreints à des affectations qui ne correspondent pas à leur envie d'engagement.
La montée en puissance du SNU nécessite ainsi des moyens d'accompagnement importants. Certes, des moyens supplémentaires ont été accordés dans les services déconcentrés à hauteur de 80 ETP. Ceux-ci risquent néanmoins de ne pas être suffisants pour accompagner la montée en puissance du SNU, l'augmentation des effectifs de la phase 1 ayant nécessairement des répercutions sur les besoins en MIG. Ainsi, un objectif de 50 000 jeunes accueillis en phase 1 du SNU à l'échelle nationale en 2022, implique en moyenne 5 000 jeunes à accompagner dans chaque département dans la recherche de leur MIG, soit un nombre considérable de structures à épauler et de nouvelles MIG à valider, auquel s'ajoutent les tâches afférentes à la préparation de la phase 1 de l'année suivante, le tout dans un contexte de multiplication des sessions au cours de l'année (recrutement des encadrants, préparation des sites notamment). Les défis sont donc immenses.
4. Conclusion : des arbitrages de fond à trancher rapidement avec le Parlement
a) Le rôle du SNU : « semer les graines de l'engagement bénévole » ou « élément de refondation du pacte si essentiel entre les armées et la Nation » ?
Pour la mission d'information, il est urgent de clarifier les objectifs du service national universel, qui, au gré des interventions politiques, oscillent entre l'héritage du service national et la promotion de l'engagement associatif.
Le volet « engagement civique » a été mis en avant devant la mission d'information par la secrétaire d'État à l'engagement et à la jeunesse : « la mission d'intérêt général est un temps fort de découverte, qui permet à de nouvelles générations de s'engager et de comprendre qu'une signature sur une pétition, par exemple, peut se compléter d'une action réelle sur le terrain. La MIG est un moyen, en semant des graines de bénévolat, de répondre à la crise du bénévolat que l'on constate aujourd'hui dans les associations » 180 ( * ) .
Toutefois, lors de la présentation à la presse de son programme politique pour son second mandat, le Président de la République a mis en avant - et uniquement - le lien entre le SNU et l'armée : « une Nation qui se protège est une Nation qui a une armée forte, bien équipée, qui déploie ses capacités et à une loi de programmation à hauteur d'hommes - ce que nous avons fait. Mais il nous faut aussi avoir une Nation qui a la capacité et la volonté de se défendre face à toute forme de risques. Nous avons commencé à développer cet esprit avec le SNU. C'est l'un des éléments de la refondation du pacte si essentiel entre les armées et la Nation » .
Cette ambiguïté dans le discours politique existe également dans la perception qu'ont les jeunes et leurs familles du SNU. Les échanges des membres de la mission avec des jeunes volontaires ont témoigné d'un malentendu persistant sur la nature du SNU, que de nombreux volontaires continuent à lier à l'institution militaire. Il existe une contradiction entre ce que viennent chercher certains jeunes dans les séjours de cohésion (préparation militaire, cadets de la défense...) et la nature du SNU ; de fait, lors de l'échange qui a eu lieu entre les sénateurs et les volontaires, un certain nombre de jeunes ont fait état de leur volonté de tester leur capacité à s'intégrer au milieu militaire, voire de valoriser leur participation au SNU en vue d'un éventuel volontariat militaire.
Les enquêtes de l'Injep sur les cohortes 2019 et 2021 montrent d'ailleurs une surreprésentation des volontaires issus d'une famille dont l'un des membres travaille dans les « corps en uniforme ». En 2019, près d'un tiers des volontaires (31 %) déclare que l'un de ses parents travaille ou a travaillé dans l'armée, alors que les personnes travaillant pour l'armée représentent 1,3 % de la population active. À ces jeunes s'ajoutent les enfants de pompiers ou de policiers. Parmi les motivations ayant poussé certains jeunes à participer au SNU, on remarque la volonté de bénéficier d'un environnement militaire (ce point a été constaté par la mission d'information lors de son déplacement à Dunkerque). D'ailleurs, 63 % de ces jeunes souhaitent faire leur mission d'intérêt général dans le domaine de la sécurité et de la défense. Pour la cohorte 2021, « 10 % [des volontaires] déclarent avoir un parent qui travaille dans l'armée, la police, la gendarmerie ou chez les pompiers, ils sont même 37 % à avoir un parent qui a travaillé par le passé dans un de ces métiers, alors que les policiers et militaires ne représentent que 1 % de la population » 181 ( * ) .
Le port de l'uniforme et la cérémonie de levée des couleurs, qui sont les principales images mises en avant par les médias et le Gouvernement pour évoquer le SNU contribuent également à véhiculer une image tronquée, ou partielle, du SNU. Le nom même de ce dernier n'est pas sans rappeler l'ancien service national.
En effet, le SNU reprend l'intitulé de « service national universel » auquel le législateur a eu recours, lors de la professionnalisation des armées en 1997, pour qualifier les modalités d'accomplissement du service national issues de la professionnalisation des forces : recensement, appel de préparation à la défense (devenu journée défense et citoyenneté en 2010) et appel sous les drapeaux (dans l'hypothèse où une évolution préoccupante de la situation internationale rendrait nécessaire une remontée en puissance du service militaire, qui n'est que suspendu depuis 1997).
Ce terme inscrivait les nouvelles obligations faites aux jeunes Français dans la logique du service national obligatoire que l'ancien code qualifiait d'« universel » 182 ( * ) car il englobait des formes très diverses de service, militaire et civil, et qu'il s'inscrivait dans la durée à travers les obligations de réserve et l'appel sous les drapeaux.
Il est évident toutefois que le SNU mis en place en 2018 sous la dénomination de « service national universel » ne peut être confondu avec les trois étapes du parcours défini en 1997 par le législateur.
De fait, la dimension militaire n'est pas prédominante lors du séjour de cohésion. En outre, deux tiers des encadrants ne sont pas issus du milieu militaire. Enfin, la mission d'information rappelle que le budget du SNU n'est pas porté par le ministère des armées, mais par la direction générale de la jeunesse, de l'éducation populaire et de la vie associative.
Cette amibiguïté se retrouve également lors de la mission d'intérêt général : un tiers des MIG réalisées l'ont été dans un corps en uniforme. Comme le montre l'enquête de l'Injep de novembre 2020 sur la phase 2 réalisée par la cohorte 2019 - qui reste pour l'instant le seul retour d'expérience existant - « le SNU, et la MIG en particulier, sont envisagés par certains jeunes comme un engagement dans une profession, une première étape dans une insertion professionnelle dans un corps en uniforme » . Or les volontaires effectuant leur MIG dans les corps en uniforme ont principalement un rôle d'observation ou d'apprentissage : pour l'Injep, ces MIG « ne constituent donc un "service rendu à la nation" qu'à travers un éventuel engagement futur dans ces métiers, à l'inverse des missions dans les autres structures où les jeunes sont plus nombreux à avoir eu un rôle actif » .
Pour la mission d'information, il est urgent de clarifier rapidement la nature du service national universel - engagement axé sur la défense ou engagement civique.
Si le SNU a vocation à faire découvrir l'engagement bénévole, comme semble l'indiquer la phase 3, facultative, constituée par un service civique, cela implique, d'une part, de mieux mettre en valeur cette dimension, et d'autre part, de mieux associer le secteur associatif à cette politique, et ce à toutes les phases.
b) Volontariat ou obligation ? L'indispensable saisine du Parlement
Jusqu'à juillet 2020, le socle juridique du SNU était constitué d'un décret 183 ( * ) incorporé à la partie réglementaire du code du service national.
Depuis 2021, les séjours de cohésion sont inscrits dans la partie législative de ce code , à l'article L. 111-2 qui définit le service national et qui prévoit, parallèlement aux obligations du service national (recensement et JDC), des formes volontaires, comme par exemple le service civique 184 ( * ) . Les séjours de cohésion ont donc été intégrés en 2021 à ces divers volontariats du service national, mais l'article L. 111-2 ne mentionne pas spécifiquement les missions d'intérêt général (MIG).
Il faut noter que l'intégration du séjour de cohésion dans le code du service national s'est effectuée par ordonnance (ordonnance n° 2021-1159 du 8 septembre 2021 relative aux conditions de recrutement et d'emploi des personnes chargées d'encadrer les volontaires du SNU). Contrairement à son intitulé, cette ordonnance ne s'est pas limitée au statut des personnes chargées d'encadrer les volontaires du SNU.
Le projet de loi de ratification de l'ordonnance précitée 185 ( * ) a été déposé dans les délais requis pour que ce texte entre en vigueur. Les séjours de cohésion sont donc désormais inscrits dans la partie législative du code du service national 186 ( * ) . Mais cette disposition, prise pour sécuriser le statut des personnels encadrant les centres de SNU, ne saurait tenir lieu de socle juridique pour une politique publique aussi ambitieuse, qui requiert un cadre législatif solide.
Ainsi, aucun débat parlementaire sur le SNU n'a eu lieu à ce jour , si l'on excepte l'autorisation des crédits afférents à son pilotage dans le cadre de la loi de finances. Mais ce vote ne suffit pas, compte tenu des enjeux que recouvre le SNU.
La saisine du Parlement s'impose d'autant plus que l'objectif de généralisation du SNU est présent depuis son origine dans le discours politique du Président de la République. Il était initialement fixé à 2024, mais aucune date ne semble désormais précisée. Or comme l'a affirmé la secrétaire d'État chargée de la jeunesse et de l'engagement au cours de son audition devant la mission : « ce projet ne sera totalement universel que s'il est obligatoire » 187 ( * ) .
Cette question est déterminante.
Sur le plan juridique tout d'abord, le Conseil d'État a estimé dans un avis en date du 20 juin 2019 que l'article 34 de la Constitution ne permet d'imposer aux citoyens des sujétions que pour la défense nationale , confirmant la nécessité d'une révision constitutionnelle pour rendre obligatoire le SNU, qui n'est pas un service militaire 188 ( * ) . De fait, le projet de loi constitutionnelle pour un renouveau de la vie démocratique, déposé en août 2019, prévoyait de réviser l'article 34 de la Constitution pour permettre à la loi de fixer les règles concernant les sujétions imposées aux citoyens par le « service national » , ce qui aurait autorisé le déploiement du SNU sur la base d'une obligation. Ce projet de révision constitutionnelle n'a pas abouti et les expérimentations menées depuis 2019 l'ont été sur le fondement du volontariat.
En outre, l'émergence de stratégies de contournement ou des attitudes d'opposition au SNU de la part de jeunes récalcitrants devraient être prises en compte dans l'hypothèse de l'obligation, que ce soit lors du séjour de cohésion ou de la mission d'intérêt général. Se poserait notamment la question des sanctions en cas de non-participation à un SNU obligatoire.
Sur le plan budgétaire ensuite, un rapport de la direction interministérielle de la transformation publique (DITP) cité par la Cour des comptes estime le coût annuel du dispositif à 3,4 milliards d'euros 189 ( * ) en cas de généralisation, ce qui est sans commune mesure avec le budget annuel du dispositif pour l'exercice 2022, qui s'élève à 100 millions d'euros 190 ( * ) .
Enfin, une autre difficulté que poserait l'universalité du SNU concerne l'accès de tous les jeunes Français résidant à l'étranger . Si la réalisation de la phase 1 - avec un coût par jeune légèrement plus élevé afin de prendre en compte les frais de transport pour rejoindre le lieu de séjour de cohésion - ne semble pas poser de difficultés majeures, la question est plus complexe pour la mission d'intérêt général, qui devrait logiquement s'effectuer dans le pays de résidence du jeune, ce qui impliquerait d'identifier et de valider des missions disponibles en territoire étranger par le référent SNU, la signature d'un contrat avec une structure de droit étranger, l'application d'une législation relative aux mineurs différente...
Le SNU devrait donc traduire un choix assumé de la Nation .
c) Un périmètre à définir
Lors des auditions, la question de l'inclusion au SNU des mineurs étrangers résidant en France a été posée. Aujourd'hui, la JDC est réservée aux jeunes Français . En revanche, le service civique est ouvert à certains ressortissants étrangers .
Interrogée à ce sujet, la directrice générale de la jeunesse, de l'éducation populaire et de la vie associative a souligné qu'il s'agissait d'une des questions devant être tranchée par le Parlement : « La question de l'obligation, même exclusivement pour les Français, relève de la loi. Tout est ouvert actuellement. Dans une approche pragmatique, le réserver aux Français se traduirait dans certaines classes par le fait que quelques jeunes ne pourront pas partir en séjour de cohésion. Mais la proportion pourrait être inversée dans d'autres classes » .
Dans son avis du 20 juin 2019 sur le projet de loi constitutionnelle pour un renouveau de la vie démocratique, le Conseil d'État « (prenait) acte du choix du gouvernement de ne rendre obligatoire ce SNU que pour les "citoyens", et donc pour les personnes de nationalité française, laissant au législateur le soin de déterminer si et comment les ressortissants étrangers pourront, sans y être contraints, y participer ».
Une ouverture aux jeunes non-Français qui le souhaiteraient, comme c'est le cas pour le service civique, dans certaines conditions, pourrait ainsi être envisagée dans l'hypothèse de la généralisation du SNU. Renforcer la cohésion nationale n'est en effet pas l'unique objectif de celui-ci : favoriser la mixité sociale et territoriale, développer une culture de l'engagement ou encore contribuer à l'orientation et à l'accompagnement des jeunes font également partie de ses enjeux.
Pour récapituler, l'avenir du SNU suppose de trancher les points suivants :
- son format : conserve-t-on la logique volontaire de l'expérimentation initiale ou passe-t-on à un dispositif obligatoire, ce qui implique des conséquences juridiques (notamment constitutionnelles), budgétaires, organisationnelles et logistiques, sans parler des difficultés liées à son acceptabilité par tous ?
- son périmètre : jeunes Français ou ouverture à certains ressortissants étrangers (et à quelles conditions ?).
Selon la mission d'information, ces incertitudes doivent être levées au début de la prochaine législature.
La portée des choix concernant l'avenir du SNU, qu'il s'agisse de son format et de son statut - volontaire ou obligatoire - ou de son périmètre - citoyens français seulement ou faculté ouverte aux ressortissants étrangers volontaires - nécessite de soumettre ces questions au législateur. La mission d'information estime qu'un débat parlementaire devrait avoir lieu en amont de ce travail législatif pour que la représentation nationale soit associée aux décisions sur l'avenir du SNU 191 ( * ) .
La mission d'information recommande donc de lever les incertitudes qui caractérisent encore le SNU ; elle souhaite qu'un débat parlementaire associe les deux assemblées aux grandes orientations de cette politique publique, en amont de la définition de son cadre législatif et, le cas échéant, de sa base constitutionnelle.
Recommandation . - Lever les incertitudes relatives au SNU concernant le maintien du volontariat ou le choix de l'obligation ; préciser son cadre juridique (législatif et, le cas échéant, constitutionnel) après un débat parlementaire.
* 150 Lors de son déplacement Hérault, en mars 2022, la mission d'information a rencontré un professeur de lycée qui organise tous les ans dans son établissement un concours de rédaction de propositions de loi. Chaque année une proposition de loi traite du service national : ce choix spontané témoigne d'un intérêt constant des élèves pour ce sujet.
* 151 Rapport fait par Serge Vinçon au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées sur le projet de loi portant réforme du service national (Sénat, n° 231, 1996-1997).
* 152 Rapport fait par Serge Vinçon au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées sur le projet de loi portant réforme du service national, (Sénat, n° 231, 1996-1997).
* 153 Les grands principes du service national universel - Compte rendu du Conseil des ministres du 27 juin 2018 - Gouvernement.fr
* 154 Les grands principes du service national universel - Compte rendu du Conseil des ministres du 27 juin 2018 - Gouvernement.fr
* 155 Rapport relatif à la création d'un service national universel, Groupe de travail SNU, Gal D. Ménaouine (rapp.), avril 2018 ; Le service national universel , rapport d'information fait au nom de la commission de la défense nationale et des forces armées par Marianne Dubois et Émilie Guérel (Assemblée nationale, n° 667, XV e législ., février 2018) ; Rapport relatif à la consultation de la jeunesse sur le service national universel, Groupe de travail SNU, Gal D. Ménaouine (rapp.), novembre 2018.
* 156 Source : projets de loi de finances de 2019 à 2021.
* 157 Article R. 113-1 du code du service national (décret n° 2020-922 du 29 juillet 2020).
* 158 Injep, février 2020, Rapport d'étude, Évaluation de la phase de préfiguration du service national universel.
* 159 Article R. 113-1 du code du service national.
* 160 Ardennes, Cher, Creuse, Eure, Guyane, Hautes-Pyrénées, Haute-Saône, Loire-Atlantique, Morbihan, Nord, Puy-de-Dôme, Val-d'Oise et Vaucluse.
* 161 86 jeunes y ont participé.
* 162 Décret n° 2020-922 du 29 juillet 2020 portant diverses dispositions relatives au service national universel.
* 163 Injep, janvier 2022, Rapport d'étude, Déploiement du service national universel sur l'ensemble du territoire français en 2021.
* 164 En 2021, 30 000 jeunes ont transmis un dossier et seulement 22 000 ont été au bout de la démarche d'inscription. C'est moins que le nombre de jeunes (30 000) dont l'accueil aurait pu être budgété en l'absence de contraintes sanitaires.
* 165 Compte rendu du 9 février 2022 (audition de Jean-Michel Blanquer, ministre de l'éducation nationale, de la jeunesse et des sports et de Sarah El Haïry, secrétaire d'État auprès du ministre de l'éducation nationale, de la jeunesse et des sports, chargée de la jeunesse et de l'engagement).
* 166 Seuls les élèves de la zone A étaient en vacances sur la totalité de la période allant du 13 au 27 février. Les volontaires des zones B et C ont dû rater une semaine de cours pour participer au séjour de cohésion - la semaine de reprise des cours pour la zone B et la semaine précédant les vacances pour la zone C.
* 167 Compte rendu du 9 février 2022.
* 168 Statistiques transmises par la DJEPVA le 23 mai 2022.
* 169 Voir en annexe le compte rendu de ce déplacement.
* 170 Avis du 21 juillet 2020 du Conseil supérieur des programmes sur l'articulation des contenus de la formation dispensée dans le cadre du service national universel avec les programmes de l'enseignement moral et civique.
* 171 Article 52-8 de l'arrêté du 17 février 2014 fixant l'organisation de l'administration centrale des ministères de l'éducation nationale, de la jeunesse et des sports et de l'enseignement supérieur et de la recherche.
* 172 Le document complet est annexé au rapport.
* 173 Compte rendu du 9 février 2022.
* 174 Compte rendu du 9 mars 2022.
* 175 Compte rendu du 9 mars 2022.
* 176 Compte rendu du 8 février 2022.
* 177 Compte rendu du 9 février 2022.
* 178 Certains maires ont également mis à profit cette information pour inviter les anciens volontaires du SNU à des cérémonies pour marquer la reconnaissance de leur engagement.
* 179 Avis n° 143 de Jacques-Bernard Magner, projet de loi de finances pour 2021 : jeunesse et vie associative, 2020-2021.
* 180 Compte rendu du 9 février 2022.
* 181 Déploiement du service national universel en 2021, note n° 51, Injep, octobre 2021.
* 182 Article L. 1 du code du service national suspendu en 1997 : « Le service national est universel. Il revêt : une forme militaire - le service militaire - des formes civiles destinées à répondre aux autres besoins de la défense ainsi qu'aux impératifs de solidarité : le service de défense, le service dans la police nationale, le service de sécurité civile, le service de l'aide technique, le service de coopération, le service des objecteurs de conscience. »
* 183 Décret n° 2020-922 du 29 juillet 2021 portant diverses dispositions relatives au service national universel.
* 184 Art. L. 111-2 du code du service national : « Le service national universel comprend des obligations : le recensement, la journée défense et citoyenneté et l'appel sous les drapeaux.
Il comporte aussi un service civique et d'autres formes de volontariat qui peuvent comporter des séjours de cohésion.
La journée défense et citoyenneté a pour objet de conforter l'esprit de défense et de concourir à l'affirmation du sentiment d'appartenance à la communauté nationale, ainsi qu'au maintien du lien entre l'armée et la jeunesse.
L'appel sous les drapeaux permet d'atteindre, avec les militaires professionnels, les volontaires et les réservistes, les effectifs déterminés par le législateur pour assurer la défense de la Nation . »
* 185 N° 159 (2021-2022), Sénat, 17 novembre 2021.
* 186 Toutefois, tant que le projet de loi, déposé au Sénat en novembre 2021, n'aura pas été adopté, les dispositions relatives au SNU n'ont pas valeur législative.
* 187 Compte rendu du 9 février 2022.
* 188 Conseil d'État, Assemblée générale, avis n° 397908, 20 juin 2019, Projet de loi constitutionnelle pour un renouveau de la vie démocratique.
* 189 Cour des comptes, octobre 2021, La formation à la citoyenneté .
* 190 À titre de comparaison, 500 millions d'euros sont consacrés au service civique (hors plan de relance), 8,9 milliards au ministère de la justice.
* 191 On observe qu'un tel débat a eu lieu en amont de la réforme du service national de 1997. Comme l'indiquait le rapporteur de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées du Sénat, Serge Vinçon, en mai 1996 : « La procédure choisie il y a un an afin d'envisager l'avenir éventuel du service national a donc été originale. En effet, le Chef de l'État n'a fait qu'évoquer des pistes de réflexion et des orientations, subordonnant à un vaste débat national la définition d'un modèle en matière de service national. Il n'est pas superflu de rappeler, car le fait n'est pas si fréquent, combien la participation du Parlement à ce débat a été substantielle, qu'il s'agisse des travaux de la mission d'information commune de l'Assemblée nationale, présidée par M. Philippe Séguin, ou de ceux de notre Commission des Affaires étrangères, de la Défense et des Forces armées, effectués sous l'autorité de son président, M. Xavier de Villepin. Votre rapporteur se félicite que le rapport présenté à l'issue de ces travaux, et remis solennellement au Chef de l'État, ait reçu un écho aussi favorable auprès des plus hautes autorités de l'État. En effet, la loi de programmation 1997-2002, qui devait constituer la première traduction législative des orientations arrêtées en matière de service militaire (avant l'adoption de la loi sur la professionnalisation des armées), a très largement tiré les conséquences des conclusions du rapport de notre commission » (rapport n° 231, Sénat, 1996-1997). On notera pour mémoire que les auditions conduites par la commission sénatoriale pour définir les grands axes de la réforme du service national avaient été ouvertes à l'ensemble du Sénat.