N° 584
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2021-2022
Enregistré à la Présidence du Sénat le 24 mars 2022
RAPPORT D'INFORMATION
FAIT
au nom de la commission des affaires économiques (1) sur le volet « Énergie » du paquet « Ajustement à l' objectif 55 » : face à la dépendance énergétique , comment décarboner l' économie ?,
Par M. Daniel GREMILLET et Mme Dominique ESTROSI SASSONE,
Sénateurs
(1) Cette commission est composée de : Mme Sophie Primas , présidente ; M. Alain Chatillon, Mme Dominique Estrosi Sassone, M. Patrick Chaize, Mme Viviane Artigalas, M. Franck Montaugé, Mme Anne-Catherine Loisier, MM. Jean-Pierre Moga, Bernard Buis, Fabien Gay, Henri Cabanel, Franck Menonville, Joël Labbé , vice-présidents ; MM. Laurent Duplomb, Daniel Laurent, Mme Sylviane Noël, MM. Rémi Cardon, Pierre Louault , secrétaires ; MM. Serge Babary, Jean-Pierre Bansard, Mmes Martine Berthet, Florence Blatrix Contat, MM. Michel Bonnus, Denis Bouad, Yves Bouloux, Jean-Marc Boyer, Alain Cadec, Mme Anne Chain-Larché, M. Patrick Chauvet, Mme Marie-Christine Chauvin, M. Pierre Cuypers, Mmes Marie Evrard, Françoise Férat, Amel Gacquerre, M. Daniel Gremillet, Mme Micheline Jacques, M. Jean-Marie Janssens, Mmes Valérie Létard, Marie-Noëlle Lienemann, MM. Claude Malhuret, Serge Mérillou, Jean-Jacques Michau, Mme Guylène Pantel, MM. Sebastien Pla, Christian Redon-Sarrazy, Mme Évelyne Renaud-Garabedian, MM. Olivier Rietmann, Daniel Salmon, Mme Patricia Schillinger, MM. Laurent Somon, Jean-Claude Tissot .
L'ESSENTIEL
Le 24 février 2022, jour de l'offensive russe en Ukraine, la commission des affaires économiques a adopté les recommandations de ses rapporteurs sur le volet « Énergie » du paquet « Ajustement à l'objectif 55 » , ayant trait notamment aux énergies renouvelables, à la performance et à l'efficacité énergétiques, aux biocarburants, à l'hydrogène ou à la fiscalité énergétique. En préparation, les rapporteurs ont organisé 10 auditions (instances de régulation nationales et européennes, représentants des gaziers et électriciens) et reçu 30 contributions (professionnels, collectivités, gestionnaires, associations). Au terme de leurs travaux, ils ont proposé 40 recommandations pour décarboner l'économie, toutes intégrées à une proposition de résolution commune à la commission des affaires économiques, à celle de l'aménagement du territoire et du développement durable et à celle des affaires européennes, adoptée le 1 er mars par cette dernière. Loin de remettre en question ces travaux, la guerre en Ukraine rend encore plus urgentes des actions vigoureuses pour se libérer de la dépendance aux hydrocarbures .
I. UNE SOMME DE RÉGLEMENTATIONS DÉTERMINANTES POUR LE SECTEUR ÉNERGÉTIQUE
A. UN PAQUET ACTUALISANT LES OBJECTIFS ÉNERGÉTIQUES EUROPÉENS
Présenté le 14 juillet 2021 et conforté le 15 décembre suivant, le paquet « 55 » est composé de 10 règlements, 7 directives, 2 décisions et 1 stratégie .
Ce paquet doit permettre à l'Union européenne de réduire de 55 % ses émissions de gaz à effet de serre (GES) d'ici 2030 . Pour ce faire, il prévoit de limiter de 39 % la consommation d'énergie primaire et de relever à 40 % la part des énergies renouvelables dans la consommation finale brute d'énergie.
L'ambition ainsi proposée va bien au-delà de l'actuel paquet « d'Hiver » , intégré en droit interne, par la loi « Énergie-Climat », de 2019, et la loi « Climat-Résilience », de 2021 1 ( * ) . En effet, le paquet actuel a pour objectifs 40 % de baisse des émissions de GES , 27 % de baisse de la consommation d'énergie et 27 % de part des énergies renouvelables.
|
Les objectifs européens du paquet
|
||
|
|
|
|
de réduction
|
de réduction de la consommation
|
de part des énergies renouvelables dans la
consommation
|
B. UN PAQUET SUPPOSANT UNE RÉVOLUTION DU SECTEUR ÉNERGÉTIQUE
L'atteinte du paquet « 55 » suppose un approfondissement et une accélération sans précédent de la décarbonation des économies européennes .
Dans le secteur de l'énergie, qui représente 75 % des émissions de GES européennes, cette atteinte nécessite une « révolution copernicienne », sur plusieurs plans : la production , avec les énergies décarbonées dont celles renouvelables, les usages , avec l'électrification des bâtiments, des industries ou des transports, et le stockage , avec l'hydrogène et les batteries électriques. Selon le commissaire européen chargé du marché intérieur, cette atteinte implique de doubler la production d'électricité d'ici 2050.
Pour nos économies, cette atteinte révèle plusieurs défis : l'indépendance énergétique , car la guerre en Ukraine démontre la nécessité de réduire notre dépendance au gaz, émissif et importé ; l'autonomie minière , car la fabrication de nos panneaux solaires, nos pales d'éoliennes, nos batteries électriques ou nos électrolyseurs d'hydrogène suppose une forte consommation de métaux critiques ; la relocalisation industrielle , une sécurisation de nos chaînes de valeur étant indispensable dans tous nos secteurs d'activité, dont l'énergie.
C. UN PAQUET PRÉSENTANT PLUSIEURS DIFFICULTÉS DANS UN CONTEXTE AUSSI INCERTAIN
Ce contexte énergétique, très perturbé, doit conduire l'Union européenne et ses États membres à la plus grande vigilance .
Tout d'abord, le paquet « 55 » constitue une juxtaposition de textes, très larges et très denses, dont l'évaluation doit être renforcée . Face à la flambée des prix des énergies, son impact sur le pouvoir d'achat des ménages, la compétitivité des entreprises et la soutenabilité financière des collectivités doit donc être mesuré avec attention.
Deuxièmement, le paquet manque de stabilité, de lisibilité et de cohérence ; or, les incertitudes juridiques nuisent aux investissements économiques . Trois ans après la loi « Énergie-Climat », et six mois après la loi « Climat-Résilience », il oblige ainsi à remettre sur le métier la transposition du droit européen, dans les secteurs de l'énergie et du bâtiment.
Troisièmement, ce paquet ne respecte pas toujours la neutralité technologique entre les énergies décarbonées, renouvelables comme nucléaire . Pourtant, la définition du mix énergétique relève de la compétence exclusive des États membres, en application de l'article 194 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE).
Enfin, ce paquet représente un coût pour les consommateurs d'énergie, particuliers comme professionnels, qui doit être limité . Cela suppose de ne pas fixer d'objectifs mal calibrés ou non financés. De plus, toute nouvelle contrainte normative appelle de nouveaux moyens budgétaires. Si la fiscalité énergétique doit être verdie, elle ne doit pas être alourdie.
L'évaluation et la compensation financières, la stabilité normative, la neutralité technologique et une subsidiarité effective constituent donc des points de vigilance .
À titre d'illustration, plusieurs sujets d'inquiétude existent sur les conséquences du paquet « 55 » pour le pouvoir d'achat des ménages : la révision du système d'échange de quotas carbone de l'Union européenne (SEQE-UE), qui emporte un risque de hausse des prix du CO 2 et de l'électricité ; l'application aux logements et aux carburants d'un système similaire, qui soulève une inquiétude pour le pouvoir d'achat des ménages et la compétitivité des entreprises ; l'introduction d'un mécanisme d'ajustement carbone aux frontières de l'Union européenne (MACF), qui induit un risque de hausse des prix des biens et des services mais aussi de comportements de contournement et de rétorsion ; la fin des véhicules thermiques, à compter de 2035, qui pose l'inconvénient d'une focalisation sur l'électromobilité, au détriment d'autres voies de décarbonation utiles.
Les rapporteurs ont souhaité inscrire ces points de vigilance dans la proposition de résolution précitée .
II. UN VOLET « ÉNERGIE » À CONSOLIDER
A. DÉCARBONER L'ÉLECTRICITÉ, LE GAZ ET LE PÉTROLE
La directive sur la taxation de l'énergie applique une fiscalité différenciée aux carburants ou aux combustibles, en fonction de leurs émissions, à compter de 2023 2 ( * ) . Les rapporteurs estiment nécessaire de tenir compte du contexte du prix des énergies, d'alléger la fiscalité sur les entreprises énergo-intensives, de ne pas oublier certaines énergies, comme l'hydrogène nucléaire, les biocarburants, le biogaz ou le bois-énergie, et de mieux associer aux réformes les collectivités territoriales. Les États membres doivent définir eux-mêmes quels sont les ménages vulnérables devant être soutenus fiscalement.
La directive sur les énergies renouvelables relève de 32 % à 40 % la part de ces énergies dans la consommation finale brute d'énergie d'ici 2030 . Pour les rapporteurs, les objectifs fixés doivent être généraux, adaptés et réalistes. De plus, il importe d'ajuster les critères de durabilité de la biomasse, de ne pas pénaliser certaines énergies, telles que l'hydrogène nucléaire et les bioénergies, et de mieux valoriser les projets des collectivités territoriales. Les États membres doivent déterminer eux-mêmes leur mix énergétique. Ceux dont le mix électrique est le plus décarboné ne doivent pas être pénalisés.
Le paquet « gazier » promeut, quant à lui, une meilleure intégration de l'hydrogène et du biogaz dans les réseaux de gaz naturel . Les rapporteurs jugent crucial un suivi de l'acte délégué prévu, pour garantir un traitement identique de l'hydrogène renouvelable et de celui bas-carbone. D'autres vecteurs de décarbonation du gaz, tels que le biogaz et le gaz bas-carbone, doivent être mobilisés à plein, l'hydrogène ne devant pas être injecté sans mesure dans les réseaux de gaz naturel.
B. DÉCARBONER LES BÂTIMENTS
La directive sur l'efficacité énergétique oblige à réduire de 9 % la consommation d'énergie d'ici 2030 et à rénover 3 % de la surface au sol des bâtiments publics par an . Pour les rapporteurs, il faut tenir compte de la spécificité des bailleurs sociaux et des réseaux d'électricité, de gaz ou de froid dans les objectifs de réduction envisagés. De plus, les États membres doivent être souverains dans l'application du principe de « primauté énergétique », plutôt favorable au gaz, qu'ils doivent pouvoir combiner avec un principe d'« efficacité carbone », plutôt utile à l'électricité. Ils doivent aussi pouvoir définir eux-mêmes les actions d'efficacité énergétique à mettre en oeuvre, en direction des ménages en situation de précarité énergétique. De leur côté, les collectivités territoriales doivent être mieux associées à ces actions. Enfin, les contrats de performance énergétique et les critères de commande publique doivent être utilement mobilisés dans un but d'efficacité énergétique.
La directive sur la performance énergétique oblige à construire des bâtiments « à émission nulle » et à rénover 15 % des bâtiments existants, à compter de 2027 . Pour les rapporteurs, la mise en oeuvre de ces nouvelles normes doit s'accompagner d'un soutien financier pour les constructeurs, les propriétaires ou les copropriétaires, les bailleurs et les locataires. Au-delà, la spécificité des bailleurs sociaux et des bâtiments tertiaires doit être reconnue. Sur le plan de l'approvisionnement en énergie des bâtiments, trois ajustements sont utiles. Un principe de neutralité technologique doit bénéficier à l'énergie nucléaire, dans l'appréciation des bâtiments faiblement émissifs. L'extinction des équipements de chauffage à énergie fossile doit être graduelle, et non sèche, au regard du grand nombre de logements, notamment sociaux, y recourant. Enfin, l'usage du biogaz pour l'alimentation en énergie des bâtiments mérite d'être expérimenté.
C. DÉCARBONER LES CARBURANTS ROUTIERS, AÉRIENS ET MARITIMES
Les règlements sur les carburants aériens et maritimes durables visent à accroître leur utilisation . Ils consacrent des exigences, respectivement, d'incorporation de carburants durables pour l'aérien et d'électrification à quai pour le maritime, à compter de 2025. Constatant que les objectifs des carburants aériens sont très ambitieux, les rapporteurs jugent crucial d'accorder une attention aux délais et aux surcoûts et de prévoir les investissements nécessaires. Un principe de neutralité technologique doit être appliqué à l'hydrogène nucléaire et aux différents biocarburants. À l'inverse, les objectifs des carburants maritimes étant moins ambitieux, ils doivent être relevés. Par ailleurs, il faut prévoir un soutien budgétaire pour les collectivités territoriales, dans l'électrification des quais, et un soutien extrabudgétaire pour les professionnels, dans la décarbonation des carburants. Là encore, les différents biocarburants doivent être intégrés.
Le règlement sur les infrastructures pour carburants alternatifs introduit des objectifs en matière d'infrastructures de recharge électrique, d'hydrogène ou de gaz naturel liquéfié (GNL) . Pour les rapporteurs il faut rehausser l'objectif pour l'électricité et accélérer celui pour l'hydrogène. En application du même principe de neutralité technologique, l'hydrogène et le gaz bas-carbone doivent être pris en compte.
III. UNE APPLICATION IMPACTÉE PAR LA GUERRE EN UKRAINE
A. UNE GUERRE AUGMENTANT LES PRIX ET RÉVÉLANT UNE DÉPENDANCE
La guerre en Ukraine a entraîné une flambée des prix des énergies . Ainsi, le 8 mars 2022, le prix du gaz a atteint 250 € le mégawattheure (MWh), celui du pétrole 130 € le baril et celui de l'électricité 650 € le MWh. Cela représente une multiplication par respectivement 2, 4 et 30 par rapport au confinement du printemps 2020 !
Cette guerre a révélé notre dépendance aux combustibles fossiles russes . En Europe, les importations russes sont supérieures à 75 %, pour le gaz, dans 10 pays 3 ( * ) , et pour le pétrole, dans 4 pays 4 ( * ) . Disposant d'un mix plutôt décarboné (avec 40 % d'énergie nucléaire et 11 % d'énergies renouvelables contre 30 % pour le pétrole et 15 % pour le gaz 5 ( * ) ), la France présente des importations russes inférieures à 25 %, pour le gaz, et à 50 %, pour le pétrole.
|
La dépendance européenne et française aux hydrocarbures russes |
||||||
|
10 pays européens |
4 pays
|
Des importations
|
Des prix ayant atteint en mars |
|||
|
important les ¾
|
important les ¾
|
25 % pour le gaz |
50 % pour le pétrole |
250 € le MWh |
130 € le baril |
650 € le MWh |
|
de Russie |
en France |
pour le
|
pour le pétrole |
pour l'électricité |
||
B. UNE SORTIE ENGAGÉE DES COMBUSTIBLES FOSSILES RUSSES
En réponse à la guerre en Ukraine , l'Union européenne et ses États membres ont prévu des sanctions économiques , dont une sortie du gaz, du pétrole et du charbon russes.
Le 8 mars dernier, la Commission européenne a ainsi proposé une action conjointe en faveur d'une énergie plus abordable, plus sûre et plus durable (Plan RePowerUE) , prévoyant une sortie des importations russes bien avant 2030 6 ( * ) via une diversification de l'approvisionnement en gaz et une réduction des combustibles fossiles.
À l'occasion du sommet européen de Versailles, des 10 et 11 mars, le Conseil européen a appelé la Commission européenne à présenter son plan RePowerUE , d'ici mai, et un plan visant à garantir la sécurité de l'approvisionnement et des prix de l'énergie abordables au cours de la prochaine saison hivernale , d'ici mars. Le Conseil européen a indiqué qu' « alors que l'Union européenne s'emploie à atteindre [l'objectif de neutralité carbone à l'horizon 2050], la situation actuelle nous oblige à réévaluer entièrement la manière dont nous assurons la sécurité de nos approvisionnements énergétiques ». Pour ce faire, il a notamment proposé de réduire la dépendance aux combustibles fossiles, de diversifier les sources d'approvisionnement - y compris en recourant au GNL et en développant le biogaz -, de favoriser un marché de l'hydrogène et l'interconnexion des réseaux de gaz et d'électricité ou encore de promouvoir les énergies renouvelables et l'efficacité énergétique.
Le 23 mars, la Commission européenne a suggéré une obligation de remplissage des stocks de gaz de 90 % ainsi qu'un système de certification des stockeurs , excluant ceux mettant en péril la sécurité d'approvisionnement ou les intérêts liés à la sécurité. Deux jours plus tard, elle a indiqué la mise en place , avec les États-Unis, d'un « groupe de travail conjoint chargé de répondre aux besoins immédiats de l'Union européenne en matière de sécurité énergétique et d'accélérer la transition vers une énergie propre » .
À l'issue du sommet européen de Bruxelles, des 24 et 25 mars, le Conseil européen a appelé la Commission européenne à appliquer sa « boîte à outils » 7 ( * ) et à proposer des mesures complémentaires pour répondre à la hausse du prix de l'électricité ou pour consolider les marchés de l'électricité et du carbone. S'agissant du gaz, il a suggéré un remplissage rapide des stocks, de même que des mesures de coordination adéquates, de solidarité nécessaires et d'interconnexion complètes. De plus, il a plaidé pour un travail sur l'achat volontaire en commun de gaz, de GNL et d'hydrogène .
C. UNE DÉCARBONATION NÉCESSAIRE EN FRANCE ET EN EUROPE
Les rapporteurs seront très vigilants aux répercussions de ce contexte énergétique, totalement inédit et extrêmement fluctuant, sur l'atteinte du paquet « 55 » : si les prix des énergies devaient connaître une hausse durable en Europe, la réalisation de ses objectifs serait d'autant plus difficile et coûteuse, mais aussi d'autant plus nécessaire.
Pour sortir de la dépendance aux combustibles fossiles russes, ils appellent donc à accélérer et intensifier la décarbonation des économies française et européenne .
La commission des affaires économiques a proposé de renforcer les moyens en faveur de l'atteinte de la « neutralité carbone » d'ici 2050 , en mobilisant la production d'énergie décarbonée (nucléaire comme renouvelable), mais aussi la consommation (rénovation énergétique) et le stockage (hydrogène), dans son rapport d'information de 2021 sur l'application de la loi « Énergie-Climat », ainsi que dans deux propositions de loi liées 8 ( * ) .
Elle a plaidé pour mieux intégrer l'énergie nucléaire , non seulement à la « taxonomie verte » 9 ( * ) mais aussi au mix électrique national 10 ( * ) .
Elle a invité à inclure la sécurité d'approvisionnement dans les textes européens en cours d'application ou de négociation (la « taxonomie verte », le paquet « 55 » et la réforme des marchés de l'électricité et du gaz), dans son rapport d'information de 2022 sur l'état de la sécurité d'approvisionnement en France.
Dès le 25 février 2022 , elle a suggéré 5 mesures d'urgence pour sortir de la dépendance au gaz russe , plaidant pour une révision du principe du « coût marginal » 11 ( * ) , une diversification de l'approvisionnement en gaz ( via le gaz naturel liquéfié), une décarbonation de la production de gaz ( via le biogaz), une consolidation du « bouclier tarifaire » (pour les ménages, les entreprises et les collectivités) et un ajustement des textes européens (la « taxonomie verte » et le paquet « 55 » dont le paquet « gazier » connexe 12 ( * ) ).
Enfin, lors de la conférence interparlementaire, tenue au Sénat, le 14 mars, dans le cadre de la présidence française de l'Union européenne (PFUE) , elle a fait adopter des conclusions proposant « d'accélérer la mise en oeuvre de la sortie des économies européennes des énergies fossiles , prévue par le paquet “Ajustement à l'objectif 55” », « d'adopter une stratégie européenne en faveur de la sécurisation de l'approvisionnement en métaux stratégiques pour la transition énergétique , adossée [à ce paquet] » et « de limiter d'urgence la dépendance des économies européennes aux importations d'hydrocarbures , notamment de gaz , et de métaux stratégiques , notamment d'aluminium, de nickel, de palladium ou de titane, provenant de Russie » .
* 1 Lois n°2019-1147 du 8 novembre 2019 (article 39) et n°2021-1104 du 22 août 2021 (article 96).
* 2 Avec une période de transition jusqu'en 2033.
* 3 Finlande, Estonie, Lettonie, Autriche, République tchèque, Slovaquie, Hongrie, Slovénie, Roumanie, Bulgarie.
* 4 Finlande, Slovaquie, Hongrie, Bulgarie.
* 5 En énergie brute disponible.
* 6 La date de 2027 ayant été envisagée par la présidente de la Commission européenne.
* 7 Prévue pour atténuer les conséquences sociales de la flambée des prix des énergies.
* 8 Proposition de loi n° 648 tendant à conforter l'application de la loi « Énergie-Climat » et l'atteinte de son objectif de « neutralité carbone », déposée le 28 mai 2021 ; proposition de loi n° 389 tendant à inscrire l'hydroélectricité au coeur de la transition énergétique et de la relance économique, adoptée le 13 avril 2021.
* 9 Proposition de résolution européenne sur l'inclusion du nucléaire dans le volet climatique de la taxonomie européenne des investissements durables, adoptée le 7 décembre 2021.
* 10 Proposition de résolution n° 38 invitant le Gouvernement à étudier la possibilité d'une mise en cohérence de sa politique énergétique avec ses ambitions écologiques, adoptée le 23 mars 2021.
* 11 Liant dans les faits les prix de l'électricité à ceux du gaz.
* 12 Afin d'intégrer un critère de provenance du gaz dans la « taxonomie verte », de veiller à la production de biogaz et aux infrastructures de GNL dans le paquet « 55 » et de garantir la régulation, la décarbonation et le stockage du gaz dans le paquet « gazier ».