V. LA PRÉVENTION DES RISQUES ET LA PROTECTION DU LITTORAL
A. LA PRÉVENTION DES RISQUES DANS LES OUTRE-MER : UNE QUESTION DE SURVIE
1. Les outre-mer en première ligne face aux nouveaux risques climatiques
Les outre-mer français, quelle que soit leur situation géographique et océanique, sont de manière globale particulièrement vulnérables à l'augmentation du niveau des mers et à l'intensification des événements climatiques extrêmes . Le cinquième rapport du Groupe d'experts intergouvernemental sur l'évolution du climat (GIEC), paru en 2014, met en évidence de manière alarmante le développement de ces risques climatiques et leur multiplication à venir.
Ainsi, alors qu'en 2007 on évoquait une élévation du niveau de la mer de 18 à 59 cm d'ici 2100, les dernières études prévoient une hausse probable de 26 à 82 cm. Les deux causes les plus importantes de cette montée de la mer qui semble s'accélérer ces deux dernières décennies sont l'expansion thermique, c'est-à-dire la dilatation de l'eau liée au réchauffement, et la fonte accélérée des glaciers. Le niveau moyen mondial de la mer s'est déjà élevé de 19 cm au cours de la période 1901-2010.
Cette hausse du niveau des mers va notamment accroître les risques d'inondation dans les régions de basse altitude et les régions côtières. L'effet conjugué de l'aggravation des inondations côtières, de la salinisation et de l'érosion sous l'effet du relèvement du niveau des mers et des activités humaines pourrait à terme contaminer et réduire les superficies agricoles productives et, en conséquence, menacer la sécurité alimentaire des ménages et des communautés.
a) La multiplication d'événements climatiques extrêmes
Les risques liés au changement climatique se manifestent aussi dans les événements climatiques extrêmes . La multiplication de ces événements, comme les vagues de chaleur, les tempêtes, les inondations et sécheresses, aura un impact croissant sur les outre-mer.
L'exemple du phénomène El Niño est symptomatique. El Niño est un phénomène climatique récurrent, qui se caractérise par des températures de l'eau anormalement élevées, dans l'Est de l'océan Pacifique Sud, qui peut avoir pour conséquence de dérouter des cyclones tropicaux de leurs routes habituelles, de déplacer les zones de précipitations et de sécheresse mais aussi, localement, de changer le niveau de la mer par le changement de la pression moyenne.
Les années El Niño se traduisent généralement par des sécheresses en Nouvelle-Calédonie et par un risque cyclonique accru en Polynésie française. Depuis les années 1980, dans le Pacifique tropical, le réseau TAO/TRITON, qui comprend 70 bouées de mesures, fournit des données océanographiques et météorologiques qui permettent de surveiller l'océan en temps réel et de mieux prévoir le phénomène El Niño. Pour autant, ce réseau de mesures est aujourd'hui mal entretenu. Au vu de l'accentuation du phénomène El Niño par le changement climatique, la communauté internationale a lancé le projet Tropical pacific observing system for 2020 (TPOS2020). Ce projet inclut la France par le biais de l'Institut de recherche pour le développement (IRD), mais également plusieurs partenaires de différents pays concernés par la problématique.
L'objectif est de mettre à jour le réseau TAO/TRITON en l'équipant des nouvelles techniques : altimétrie spatiale (mesures de hauteurs de mer par satellite), flotteurs Argos (flotteurs autonomes fournissant des profils de températures et de salinité de la surface à 2 000 mètres de profondeur), etc.
Ce type d'initiatives va devenir essentiel pour mieux comprendre la variabilité climatique, l'anticiper et ainsi mieux prévenir les risques naturels associés.
b) Une vulnérabilité plus grande aux risques littoraux
Le plus fréquemment, plusieurs risques se combinent, le relief provoquant souvent un effet d'enchaînement des processus. Le passage d'un cyclone peut par exemple avoir pour effet d'inonder les plaines du fait de crues, de provoquer la submersion des zones basses et de créer un pic d' érosion côtière et des glissements de terrain .
La forte littoralisation de l'habitat et des activités économiques dans les outre-mer constitue un facteur de risque aggravant : l'aménagement des littoraux a à la fois pour effet de perturber leur fonctionnement et d'accroître leur sensibilité à l'érosion et à la submersion et de concentrer les habitations et les activités au même endroit, les rendant par là-même plus vulnérables en cas de catastrophe.
De manière générale, les outre-mer présentent une vulnérabilité plus grande aux risques littoraux. Ces risques comprennent l'érosion côtière, les submersions, les inondations, les mouvements de terrain, ou encore la salinisation des sols et des nappes phréatiques. Ils sont directement liés au changement climatique dans la mesure où ils résultent, dans la plupart des cas, du passage de tempêtes, à la fois cycloniques donc tropicales, et issues de la zone tempérée.
c) L'apparition de risques émergents
Enfin, le changement climatique se manifeste dans les outre-mer par l'émergence de nouveaux risques, en particulier sanitaires. Le rapport de 2012 de l'Observatoire sur les effets du réchauffement climatique (ONERC) l'a directement mis en évidence.
Le changement climatique a une influence sur la santé des populations ultramarines . Il favorise de manière directe le développement des pathologies liées aux vagues de chaleur et aux épisodes caniculaires intenses, comme celles liées à la hausse du rayonnement solaire.
L'augmentation des températures et l'évolution du régime des précipitations, que celles-ci augmentent en volume ou se répartissent désormais différemment dans l'année, ont une influence sur la multiplication des insectes qui sont d'importants vecteurs de maladie dans la zone intertropicale. Là où ces vecteurs se multiplient, les maladies vectorielles se développent aussi : paludisme, dengue, chikungunya, fièvre du Nil occidental, filariose, etc.
Le changement climatique aura également des effets sanitaires plus indirects. L'évolution globale des ressources alimentaires , en quantité et en qualité, aura une influence sur l'évolution des maladies digestives et alimentaires, comme la ciguatera. Or, l'évolution de ces ressources est directement liée à l'évolution du climat. Une hausse des températures ou une diminution des précipitations se traduisent par une diminution de la quantité d'eau disponible, ainsi que par des effets néfastes sur les stocks en poissons notamment. Dans le cas des maladies vectorielles et digestives, l'influence du changement climatique sur la santé est indirecte : c'est en agissant sur le développement des vecteurs comme les insectes ou des ressources, comme l'eau et le poisson, qu'il peut engendrer une dégradation de la santé humaine.
Le changement climatique facilite donc le développement de ces maladies, sans en être la cause initiale, que ces maladies soient directement provoquées ou simplement aggravées par l'évolution du climat.
Face à ces évolutions prévisibles, l'enjeu de la connaissance et de la mesure des risques est essentiel. De nombreux territoires ultramarins l'ont compris, La Réunion en particulier.
Les maladies infectieuses sont une menace avérée dans la région du sud-ouest de l'océan Indien. La Réunion et les îles environnantes ont connu de lourds épisodes de maladies à transmission vectorielle. Le chikungunya y a émergé, avec une incidence très forte, la dengue est une menace permanente et l'arrivée du virus zika est à craindre. Les hausses de températures directement liées au changement climatique accentuent les invasions biologiques dans les territoires insulaires à endémisme élevé et fragile. Le risque d'émergence ou de réémergence de maladies infectieuses à transmission vectorielle s'en trouve augmenté d'autant.
Face à ces menaces, il est plus que nécessaire de développer des stratégies efficaces et innovantes, tout en essayant de réduire l'usage de produits biocides aux effets néfastes pour l'environnement. C'est dans cette optique que l'Institut de Recherche pour le Développement (IRD) de La Réunion mène des recherches pour développer de nouvelles solutions et réduire le risque sanitaire lié aux vecteurs et aux réservoirs d'animaux sauvages. L'IRD poursuit par ailleurs, sur le long terme, le relevé d'indicateurs pertinents, notamment sur l'évolution des populations vectorielles.
2. La nécessité d'une nouvelle approche préventive intégrée
Face à la multiplication des risques auxquels les territoires ultramarins doivent d'ores et déjà faire face et auxquels ils seront de plus en plus exposés à l'avenir du fait du changement climatique, il est nécessaire de mettre davantage l'accent sur la prévention. Compte tenu des spécificités géographiques des outre-mer, afin que ces politiques de prévention soient efficaces, il convient d'envisager le changement climatique de manière globale et dynamique.
a) Prévention et gestion des crises
Le premier aspect à prendre en considération dans la mise en place d'une politique adaptée aux évolutions climatiques à venir est celui de la prévention et de la gestion des crises.
La connaissance et la prévision des événements, ainsi que la mise en place de systèmes d'alerte performants vont devenir de plus en plus cruciales pour sauver des vies humaines et réduire considérablement le coût économique des catastrophes climatiques à venir. Au niveau international, la question de la diffusion efficace des alertes est une des problématiques rencontrées par les États insulaires : seuls cinq des quarante États insulaires, tous océans confondus, disposent d'un système performant. Or, l'alerte est à la base de l'adaptation. La France et plus particulièrement les territoires ultramarins ont ici un rôle à jouer.
La France, en coordination avec la Norvège, le bureau des Nations Unies pour la réduction des catastrophes (UNISDR), l'Organisation mondiale de la météorologie et la Banque mondiale, a lancé la coalition CREWS : Climate Risk Early Warning Systems . L'objectif est de lever des fonds pour augmenter de manière significative la capacité des systèmes d'alerte à générer et communiquer des alertes précoces et efficaces sur les risques d'événements météorologiques et climatiques dans les pays ne disposant pas de tels systèmes.
Cette initiative se traduit par une intensification de la coopération régionale afin de renforcer les services météorologiques locaux et de mettre à disposition l'information. Les services et établissements français présents en Guyane, en Martinique, en Guadeloupe, à La Réunion et en Nouvelle-Calédonie sont au coeur du dispositif.
D'ici à 2020, l'objectif est de mobiliser au total 100 millions de dollars afin de parvenir à une couverture globale des populations qui seront exposées aux événements climatiques extrêmes.
Au-delà de l'alerte, le défi à relever par les territoires ultramarins est celui de la gestion des crises . Là aussi, des dispositifs existent d'ores et déjà. Citons l'exemple de La Réunion.
L'océan Indien est actuellement la troisième région du monde la plus touchée par les catastrophes naturelles, avec tout ce que cela implique de conséquences en termes humains et économiques. Face à ce constat, il est apparu pertinent, pour les pays et territoires présents dans la région, de mettre en place des outils de gestion globale et concertée, afin de réduire les impacts du changement climatique.
La Commission de l'Océan Indien (COI) a lancé en 2011 un programme régional sur le risque naturel. Il implique les Comores, Madagascar, Maurice, les Seychelles et La Réunion. Il développe une approche intégrée de la prévention et la préparation jusqu'à la gestion de la crise et la réparation. Ce programme se traduit par des actions visant à améliorer la connaissance des risques et à renforcer les capacités de veille, d'alerte et de secours des différents acteurs : mise en place d'une plateforme d'échanges d'informations, d'un programme de formations, de concepts communs de gestion de crise. Le programme prévoit également de tester et de développer des solutions très concrètes de reconstruction et de réhabilitation rapides, comme des maisons d'urgence à faible coût ou encore la constitution de stocks.
b) Aménagement des littoraux et gestion des côtes
En matière de prévention des risques, ainsi qu'il a été exposé précédemment, l'aménagement des littoraux constitue la plupart du temps un facteur aggravant des risques pesant sur les territoires ultramarins. L'élévation du niveau de la mer, l'augmentation des phénomènes météorologiques extrêmes, les hausses de températures de l'air et de l'eau et l'acidification des océans devraient avoir un impact majeur sur les formations coralliennes et les écosystèmes associés ainsi que sur les ouvrages et aménagements présents sur le littoral : ces ouvrages risquent d'être fortement dégradés par la multiplication des événements liés au changement climatique, et constituent un risque supplémentaire, notamment de pollution, pour les zones marines associées.
Sur la base de ce constat, l'IFRECOR (Initiative française pour les récifs coralliens) a décidé, dans un objectif de prévention, d'élaborer et de diffuser un guide méthodologique devant servir d'aide à la décision pour les décideurs et les porteurs de projets. Ce guide analyse, pour chaque type d'aménagement, les impacts envisageables et les effets probables sur les zones marines sensibles proches du littoral, en particulier les récifs coralliens. Le guide intègre également des recommandations techniques en matière d'aménagement du littoral, avec une typologie des ouvrages susceptibles d'être affectés en fonction des aléas climatiques pris en compte.
Ce type d'outils d'aide à la décision est précieux pour les territoires d'outre-mer, et sera largement diffusé à l'occasion de la 21 e conférence des parties à la convention des Nations Unies sur le changement climatique à Paris en décembre 2015. Ce guide de l'IFRECOR pourrait par ailleurs utilement être diffusé à l'ensemble des outre-mer tropicaux possédant des récifs coralliens et des écosystèmes associés.
Au-delà du sujet de l'aménagement des littoraux, la question de gestion du trait de côte est centrale pour améliorer la prévention des risques dans les outre-mer. Le phénomène d'érosion côtière va connaître une accélération dans les années à venir. Pour anticiper l'évolution du littoral côtier, il est nécessaire de prévoir sur le long terme les conséquences des choix relatifs aux usages du littoral.
Le gouvernement a adopté en 2012 une stratégie nationale de gestion intégrée du trait de côte, sur la base d'une responsabilité partagée entre l'État et les collectivités territoriales. Sa mise en oeuvre se décline avec la mise en place d'un réseau d'observation de l'évolution du trait de côte, l'élaboration de stratégies locales concertées et la préparation, le cas échéant, de la relocalisation de certaines activités et de certains biens.
Un appel à projets a permis de désigner cinq sites expérimentaux dont celui de Petit-Bourg, en Guadeloupe. L'objectif est d'étudier, de manière concrète, les moyens de mieux occuper et de mieux aménager le littoral, de l'adapter aux risques naturels croissants tout en le préservant. L'expérimentation de Petit-Bourg doit permettre d'élaborer un guide méthodologique national à destination de toutes les collectivités littorales. Des propositions ont d'ores et déjà été émises, comme la création d'un système d'allocation d'aide financière, l'identification, ou si nécessaire la création, d'un opérateur dédié à la gestion des zones soumises aux risques littoraux ou encore la création d'un schéma de planification spécifique.
c) Des politiques d'adaptation face à l'émergence des nouveaux risques liés au changement climatique
La prévention des risques implique, pour les collectivités, de mettre en place des dispositifs d'adaptation afin de réduire ces risques et surtout la vulnérabilité des territoires en cas de catastrophe.
En Guadeloupe , où les changements climatiques sont déjà largement perceptibles, le territoire est particulièrement vulnérable du fait de son caractère insulaire et de son exposition aux événements climatiques extrêmes. Les collectivités guadeloupéennes sont confrontées à l'élévation du niveau de la mer, qui pourrait atteindre 80 centimètres en 2100, et à l'évolution du trait de côte qui empiète petit à petit sur leur littoral. La température moyenne pourrait par ailleurs augmenter de 4°C d'ici à 2100, avec les conséquences que cela implique en termes de durée des périodes de sécheresse et de recrudescence des épisodes de très fortes précipitations durant la saison des pluies.
Face à ce constat, le Conseil régional de Guadeloupe, en partenariat avec l'Ademe, ont engagé une démarche d'adaptation des collectivités au changement climatique. Ils travaillent actuellement au développement d'un outil, à destination des collectivités territoriales, pour les accompagner dans la définition d'une stratégie d'adaptation après une phase de diagnostic de leur vulnérabilité aux risques. Depuis 2014, deux appels à projets ont été lancés afin de mettre en oeuvre ce nouvel outil d'aide à la décision. Cinq candidatures ont été retenues : la communauté d'agglomération Nord Grande-Terre et les communes de Petit-Bourg, Baie-Mahault, Pointe-à-Pitre et Sainte-Rose.
D'autres projets encourageant la mise en place de politiques d'adaptation sont mis en oeuvre dans les autres territoires.
À Saint-Pierre-et-Miquelon , la destruction en janvier 2009 de la route de Miquelon-Langlade par une forte tempête a nécessité d'importants travaux de confortement par enrochement et a conduit à la mise en place d'outils de mesure et de modélisation des phénomènes marins et de leur impact sur l'érosion littorale, notamment l'installation d'un houlographe, d'un marégraphe, de deux courantomètres ainsi qu'une antenne GNSS ( Global Navigation Satellite System ) pour mesurer les mouvements de la croûte terrestre. L'archipel étant très exposé aux risques d'érosion et de submersion, une coopération scientifique avec le Canada a été mise en place permettant le recours aux puissants outils de modélisation des changements climatiques développés par le Québec sur le Saint-Laurent. Par ailleurs, une collaboration avec le Centre d'études et d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement (CEREMA) a conduit en 2011 à la définition d'un protocole de suivi de l'évolution du trait de côte, les premiers levers topographiques par GPS des zones basses et vulnérables ayant été effectués en 2013. Une étude de vulnérabilité tendant à définir une stratégie d'adaptation a été confiée au BRGM et la cartographie des aléas devrait permettre d'ici début 2018 l'élaboration du plan de prévention des risques littoraux.
En Nouvelle-Calédonie et en Polynésie française , depuis 2014, une initiative vise à promouvoir une politique d'adaptation centrée sur les écosystèmes et sur une gestion intégrée des zones côtières.
Les écosystèmes insulaires sont fortement fragilisés et détériorés par les effets du changement climatique, et plus généralement par certaines pratiques anthropiques. Pour que ces écosystèmes continuent de fournir aux populations des services éco-systémiques dont elles dépendent pour leur activité ou leur survie, notamment la pêche, l'agriculture et l'approvisionnement en eau potable, il convient de les restaurer, de les maintenir et de les renforcer pour améliorer leur résilience face aux risques.
C'est l'objet de l'initiative RESCCUE (restauration des services écosystémiques et adaptation au changement climatique), portée par la Communauté du Pacifique Sud (CPS). Elle vise à soutenir les pays et territoires océaniens dans la mise en oeuvre de la gestion intégrée des zones côtières, avec des sites pilotes à Fidji, en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et au Vanuatu. Le projet doit permettre de maintenir et améliorer la fonctionnalité des écosystèmes et de mettre en place des mécanismes économiques et financiers contribuant à la pérennité des services écosystémiques. À terme, cette initiative doit se traduire par un renforcement de la gestion intégrée des zones côtières, « de la crête au tombant », par le déploiement d'actions concrètes : accompagnement des pratiques agricoles et notamment perlicoles durables afin de lutter contre l'érosion, réhabilitation de la biodiversité terrestre, ou encore gestion durable des déchets. Ce projet est d'autant plus intéressant qu'il doit permettre la capitalisation et la diffusion des résultats dans le Pacifique.
La prévention des risques liés au changement climatique et la mise en place de politiques d'adaptation ambitieuses dans les outre-mer doivent constituer une priorité à court et moyen termes. Le coût de l'inaction, ou d'une action repoussée dans le temps, sera très important. Les années à venir d'ici à 2050 sont véritablement une période de responsabilité climatique pour les collectivités et les territoires.