3. Mieux assurer l'efficacité de l'interdit en modulant l'échelle des peines
L'objectif d'une société sans drogues justifié, la nécessité de l'interdit validée, la sanction est-elle efficacement assurée par le dispositif en vigueur ? L'un des maîtres mots, en ce qui concerne l'efficacité de la sanction, est sans doute, en la matière, modulation . Il faut moduler la sanction de l'usage afin qu'elle frappe avec discernement et atteigne son but, qui est de dissuader les débutants et, s'agissant des usagers problématiques, de favoriser les conditions d'une sortie de la toxicomanie. La modulation est déjà très largement en vigueur. Elle reste insuffisante .
a) Une réponse pénale d'ores et déjà modulée en fonction de l'efficacité recherchée
? Le clair rejet de principe de toute consommation
La loi du 31 décembre 1970 a introduit dans le code de la santé publique des dispositions pénales sanctionnant toute consommation de drogue illicite.
L'article L. 3421-1 du code de la santé publique dispose en ses deux premiers alinéas : « L'usage illicite de l'une des substances ou plantes classées comme stupéfiants est puni d'un an d'emprisonnement et de 3 750 euros d'amende. » Ainsi la loi ne fait-elle pas de distinction entre les stupéfiants selon leur dangerosité. Ce parti pris a souvent été critiqué comme irréaliste et de nature à décrédibiliser la loi. A posteriori , les progrès de la connaissance des effets des stupéfiants, jamais anodins, jamais « doux », rappelés dans la première partie du présent rapport, donnent pourtant raison au législateur. On notera par ailleurs que la détention de petites quantités de produits stupéfiants est souvent assimilée par l'autorité judiciaire à l'usage, de même que la culture de cannabis lorsqu'elle est destinée à une consommation personnelle.
L'usage est ainsi un délit quel que soit le produit . Ajoutons que toute modalité d'usage est un délit , ce qui suscite aussi des critiques, dénuées de pertinence au regard de l'objectif d'une société sans drogues.
? Une large modulation de la réponse pénale en fonction de la diversité des usages et des usagers
* La nécessité d'adapter la réponse pénale au comportement des usagers de drogues
La nécessité de tenir compte, en matière répressive, de la diversité des usages et des usagers ne semble guère contestée. Le professeur Daniel Bailly, pédopsychiatre, professeur de psychiatrie à l'université d'Aix-Marseille, a ainsi indiqué : « On reste centré sur le produit mais il n'a aucune espèce d'importance. On sait très bien que les sujets qui ont une addiction à internet ont aussi une addiction au tabac, à l'alcool, à la cocaïne, etc. Ce qui est important, c'est de savoir pourquoi un individu, quand il a rencontré un comportement ou un produit, en est venu à utiliser ce produit de telle façon qu'il ne peut plus s'en passer ! Cela touche moins de 20 % des consommateurs, même chez les adolescents. Autant la consommation est largement répandue et touche tous les adolescents, autant l'abus et la dépendance sont des phénomènes assez limités. » (228 ( * ))
De fait, un usager n'est pas l'équivalent d'un autre, il n'y a pas fongibilité des usages . Ceci rejoint le constat ci-dessus rappelé du rapport Henrion sur la difficulté d'assimiler l'adolescent fumeur occasionnel de haschich à l'héroïnomane se piquant plusieurs fois par jour. M. Alain Rigaud, président de l'Association nationale de prévention en alcoologie et addictologie, à de son côté relevé que « depuis 1998, la Mission interministérielle de lutte contre la drogue et la toxicomanie et ses présidents successifs ont fait évoluer les approches, l'approche par produit ayant cédé la place à une approche par comportement. Or les comportements sont eux aussi pluriels, avec des risques divers induisant des états plus ou moins pathologiques, selon un continuum clinique de gravité. Les politiques publiques, tant au niveau de la prévention qu'à celui de la réponse, doivent donc couvrir un spectre très large et répondre à des besoins de plus en plus différenciés que les usagers eux-mêmes, « engloutis » dans les toxicomanies, sont souvent de moins en moins en mesure d'exprimer et qu'il incombe de plus en plus aux professionnels d'identifier. » (229 ( * ))
La mission d'information ne peut que rejoindre ces opinions de bon sens. La modulation de la réponse publique à l'usage de drogues illicites est justifiée ; elle doit être effectuée en fonction de la particularité et des dangers sanitaires et sociaux que représente chaque type d'usage. Du reste, cette modulation est d'ores et déjà largement inscrite dans les pratiques et dans les textes .
* Les circulaires ministérielles de politique pénale relatives au traitement de l'usage des drogues illicites prennent en compte de la nécessité d'observer la diversité des usages
Les circulaires d'application de la loi du 31 décembre 1970 ont constamment préconisé une mise en oeuvre modulée de la réponse pénale en fonction de distinctions variées entre les usages et entre les usagers. La circulaire Chalandon du 12 mai 1987 a ainsi effectué une distinction entre les « usagers occasionnels » et les « usagers d'habitude ». La circulaire Guigou du 17 juin 1999 a recommandé de systématiser les mesures alternatives aux poursuites en cas de « simple usage ». Cette circulaire précisait par ailleurs que « sont à proscrire les interpellations du seul chef d'usage de stupéfiants à proximité immédiate des structures à bas seuil ou des lieux d'échanges de seringues », ce qui avait pour effet de soustraire à la répression de droit commun, dans un but de réduction des risques sanitaires confirmé depuis par la loi du 9 août 2004 relative à la politique de santé publique, certains usagers en fonction de leur localisation.
La circulaire Perben du 8 avril 2005, tout en confirmant le refus du gouvernement de banaliser la consommation de produits stupéfiants, a préconisé une réponse pénale graduée elle aussi en fonction du type de consommation et de la nature des usagers. En ce qui concerne les majeurs :
- le classement sans suite est considéré comme à éviter absolument ;
- le classement accompagné d'un rappel à la loi est présenté comme approprié aux usagers sans antécédents judiciaires d'infractions à la législation sur les stupéfiants pouvant détenir de très faibles quantités ;
- le classement sous condition et le classement avec orientation sanitaire s'adresse aux usagers occasionnels ou réguliers ;
- l'injonction thérapeutique est estimée convenir aux usagers de drogues dures et polytoxicomanes ;
- la composition pénale convient pour les usagers récidivants ;
- les poursuites pénales sont préconisées pour les usagers réitérants, tout en privilégiant les soins.
Les circulaires d'application en vigueur empruntent, nous le verrons, la même approche.
* La loi elle-même, au-delà de l'apparente uniformité de l'interdiction de l'usage, observe la gravité de l'infraction sanctionnée
La loi, tout en conservant à l'article L. 3421-1 du code de la santé publique le principe de la pénalisation indistincte de l'ensemble des usages, a développé la gamme des mesures et des sanctions disponibles afin de donner aux autorités judiciaires la possibilité de choisir cas par cas la réponse la mieux adaptée à la réalité changeante des comportements. Lors de son audition par la mission d'information, Mme Françoise Baïssus, chef du bureau de la santé publique, du droit social et de l'environnement du ministère de la justice, a confirmé : « La volonté publique dans ce domaine n'a cessé de se préciser, de s'affiner ; elle a, depuis 1970, en particulier avec la loi relative à la prévention de la délinquance du 5 mars 2007, multiplié, diversifié, individualisé la réponse pénale. Je ne parle pas de poursuites mais, volontairement, de réponse pénale, pour rendre compte du large éventail des outils disponibles. » (230 ( * ))
Emblématique de cette démarche, la loi du 5 mars 2007 relative à la prévention de la délinquance a créé le stage de sensibilisation aux dangers de l'usage de produits stupéfiants (article L. 131-35-1 du code pénal). Obligatoire et payant, le stage a pour objet, selon le décret n° 2007-1388 du 26 septembre 2007, de faire prendre conscience au condamné des conséquences dommageables pour la santé humaine et pour la société de l'usage de tels produits. Il peut être prononcé par le procureur de la République à différentes étapes de la procédure pénale, comme alternative aux poursuites, dans le cadre de la composition pénale, ainsi que dans le cadre d'une ordonnance pénale, ou encore à titre de peine complémentaire. Il peut être prononcé à l'égard des mineurs âgés d'au moins treize ans selon les modalités prévues par les articles 7-1 et 7-2 de l'ordonnance du 2 février 1945 relative à l'enfance délinquante.
Rappelons que les mesures alternatives aux poursuites, la composition pénale et l'ordonnance pénale, ne sont pas spécifiques à la répression de l'usage des stupéfiants.
Dans le cadre de son pouvoir d'appréciation de l'opportunité des poursuites, le procureur de la République peut mettre en oeuvre des mesures alternatives aux poursuites. En fonction de la gravité et de la nature des infractions commises, « s'il lui apparaît qu'une telle mesure est susceptible d'assurer la réparation du dommage causé à la victime, de mettre fin au trouble résultant de l'infraction ou de contribuer au reclassement de l'auteur des faits », il peut notamment procéder à un rappel à la loi et orienter l'auteur de l'infraction vers une structure sanitaire, sociale ou professionnelle (article 41-1 du code de procédure pénale).
La composition pénale est un type particulier de procédure alternative aux poursuites. Elle a été créée par la loi du 23 juin 1999 renforçant l'efficacité de la procédure pénale afin d'apporter une réponse systématique aux actes de petite et moyenne délinquance faisant souvent l'objet de classement sans suites. Elle permet au procureur de la République de proposer une ou plusieurs mesures (amende, travail non rémunéré au profit de la collectivité pour une durée maximale de 72 heures dans un délai n'excédant pas six mois, etc.) à une personne reconnaissant avoir commis un ou plusieurs délits punis d'une peine d'emprisonnement inférieure ou égale à cinq ans ou d'avoir été auteur de contraventions. Elle peut être appliquée aux mineurs de plus de 13 ans lorsqu'elle paraît adaptée à la personnalité de l'intéressé et sous certaines conditions précises. Prononcée en contrepartie de l'abandon des poursuites, elle est pourtant mentionnée sur le casier judiciaire (article 41-2 du code de procédure pénale) car, décidée par le parquet, elle est validée par le président du tribunal.
L'ordonnance pénale s'inscrit de son côté dans le cadre de poursuites judiciaires. Il s'agit d'une procédure de jugement simplifiée et rapide. Cette procédure a été créée par la loi du 3 janvier 1972 pour les contraventions à la règlementation de la circulation routière. La loi du 9 septembre 2002 sur l'orientation et la programmation de la justice en a étendu le champ d'application aux délits. Elle est rendue par une juridiction pénale sans débat contradictoire préalable. Le tribunal peut décider de condamner l'auteur de l'infraction, sans qu'il comparaisse, à une amende ou à certaines peines comme la suspension du permis de conduire. En cas de condamnation, l'intéressé dispose de trente jours pour s'acquitter du montant de l'amende ou faire opposition.
La répression aggravée des usages dangereux pour autrui est une autre forme de modulation de la loi.
La loi institue en effet des circonstances aggravantes augmentant les peines encourues. C'est ainsi que :
- les articles L. 235-1 à L. 235-4 du code de la route disposent : « Toute personne qui conduit un véhicule ou qui accompagne un élève conducteur alors qu'il résulte d'une analyse sanguine qu'elle a fait usage de substances ou plantes classées comme stupéfiants est punie de deux ans d'emprisonnement et de 4 500 euros d'amende. Si la personne se trouvait également sous l'empire d'un état alcoolique caractérisé par une concentration d'alcool dans le sang ou dans l'air expiré égale ou supérieure aux taux fixés par les dispositions législatives ou réglementaires du présent code, les peines sont portées à trois ans d'emprisonnement et 9 000 euros d'amende. » De nombreuses peines complémentaires sont prévues. En outre, l'immobilisation du véhicule peut être prescrite et l'infraction donne lieu de plein droit à la réduction de la moitié du nombre maximal de points du permis de conduire ;
- l'article L. 3421-1 du code de la santé publique institue des peines plus sévères (cinq ans d'emprisonnement et 75 000 euros d'amende) lorsque l'usage de stupéfiants est commis par des personnes exerçant une profession susceptible de mettre directement en danger la vie d'autrui, telles que les transporteurs, ainsi que par des personnes dépositaires de l'autorité publique ou chargée d'une mission de service public lorsqu'ils ont fait usage de stupéfiants dans l'exercice ou à l'occasion de l'exercice de leurs fonctions ;
- l'article L. 3421-4 du même code aggrave les peines encourues lorsque l'infraction d'usage est commise dans l'enceinte des établissements d'enseignement, d'éducation ou dans les locaux de l'administration, ainsi qu'à leurs abords à l'occasion de l'entrée et la sortie des élèves ou du public ;
- les articles 222-12-14, 222-13- 14, 222-24-12, 222-28-8, 222-30-7 et 227-26-5 du code pénal prévoient une circonstance aggravante en cas de violences commises sous l'emprise manifeste de stupéfiants, ainsi que pour les faits de viol, d'agressions sexuelles et d'atteintes sexuelles commis dans les mêmes circonstances.
? Un autre type de modulation : l'accompagnement sanitaire et social associé à la répression
L'accompagnement sanitaire et social associé à la répression est un autre moyen de moduler la réponse pénale. La loi du 31 décembre 1970 permet en effet de considérer l'usage de stupéfiants comme une conduite à risque pouvant nécessiter l'intervention de professionnels du réseau sanitaire et social.
Selon la circulaire relative à la lutte contre la toxicomanie et les dépendances du 19 mai 2008, le stage de sensibilisation , initié par la loi du 5 mars 2007 « est une mesure dont la portée pédagogique est indéniable. Il doit faire prendre conscience au consommateur des dommages induits par la consommation de produits stupéfiants, ainsi que des incidences sociales d'un tel comportement. [...] Le procureur de la République peut proposer le stage de sensibilisation à l'auteur des faits dans le cadre des alternatives aux poursuites (art. 41-1 CPP) et dans celui de la composition pénale (art. 41-2 CPP). Il peut le proposer à tout auteur majeur ainsi qu'aux mineurs âgés d'au moins treize ans, selon les modalités prévues par les articles 7-1 et 7-2 de l'ordonnance n° 45-174 du 2 février 1945 relative à l'enfance délinquante. Ce stage peut aussi être ordonné dans le cadre de l'ordonnance pénale et à titre de peine complémentaire au même titre que celles traditionnellement encourues. Le stage de sensibilisation aux dangers de l'usage des produits stupéfiants peut aussi être ordonné à titre de peine complémentaire pour réprimer la conduite d'un véhicule sous l'influence de produits stupéfiants (art. L. 235-1 du code de la route), les atteintes à la vie, les infractions entraînant une mise en danger de la personne, les atteintes à l'intégrité physique ou psychique de la personne, les extorsions et les dégradations. [...] Par principe, les frais du stage de sensibilisation seront à la charge de l'usager. À titre exceptionnel, il pourra être décidé de le dispenser du paiement de tout ou partie du coût du stage dans les cas ci-après indiqués où la loi le permet. Cette décision sera évidemment guidée par l'examen de la situation familiale et sociale de l'usager. La dispense de paiement devra être réservée au bénéfice des usagers pour lesquels un stage de sensibilisation apparaît hautement souhaitable et qui sont réellement dans l'impossibilité d'en assumer la charge financière [...] »
Sans doute conviendrait-il de permettre l'association des parents à l'exécution de cette mesure lorsqu'elle concerne les mineurs , dans une logique identique à celle d'une meilleure association des familles aux actions de prévention recommandée par ailleurs dans le présent rapport.
L'injonction thérapeutique a été introduite dans le code de la santé publique par la loi du 31 décembre 1970. Il s'agit, selon l'article L. 3413-1 du code de la santé publique, d'une mesure de soin ou d'un suivi médical : « Chaque fois que l'autorité judiciaire enjoint une personne ayant fait un usage illicite de stupéfiants de se soumettre à une mesure d'injonction thérapeutique qui consiste en une mesure de soins ou de surveillance médicale, elle en informe le directeur général de l'agence régionale de santé. Celui-ci fait procéder à l'examen médical de l'intéressé par un médecin habilité en qualité de médecin relais [...] ». L'article L. 3413-2 du même code précise : « Si l'examen médical prévu à l'article L. 3413-1 confirme l'état de dépendance physique ou psychologique de l'intéressé, le médecin relais invite ce dernier à se présenter auprès d'un centre de soins, d'accompagnement et de prévention en addictologie ou d'un médecin de son choix ou, à défaut, désigné d'office, pour suivre un traitement médical ou faire l'objet d'une surveillance médicale adaptés. »
L'utilisation de cette mesure a été freinée, selon le rapport de politique pénale 2006 cité par la circulaire relative à la lutte contre la toxicomanie et les dépendances du 19 mai 2008, le plus souvent par manque de moyens sanitaires et sociaux. La loi du 5 mars 2007 a fait du médecin relais institué par elle le pivot du fonctionnement de l'injonction thérapeutique. La même loi a par ailleurs élargi les possibilités de recours à cette mesure. Celle-ci peut désormais être mise en oeuvre dans le cadre des alternatives aux poursuites et de la composition pénale, à l'égard de l'usager majeur comme du mineur de treize ans au moins, comme modalité d'exécution d'une peine, notamment dans le cadre du sursis avec mise à l'épreuve, y compris en matière d'infractions liées à l'abus d'alcool. Elle peut être également ordonnée par le juge d'instruction, le juge des enfants ou le juge des libertés et de la détention, ainsi que par la juridiction de jugement.
Il s'agit donc de remédier à « l'état de dépendance physique ou psychologique » du toxicomane. La circulaire relative à la lutte contre la toxicomanie et les dépendances du 19 mai 2008 ne mentionne pas explicitement les communautés thérapeutiques parmi les modalités possibles de mise en oeuvre de la mesure. Pourtant ces dispositifs, certes encore très insuffisamment implantés sur le territoire français, obtiennent de beaux succès, comme le montre la deuxième partie du présent rapport. Aussi conviendrait-il de promouvoir leur utilisation par les autorités judiciaires .
* (228) Audition du 23 mars 2011.
* (229) Audition du 16 février 2011.
* (230) Audition du 26 janvier 2011.