2. Une confusion des responsabilités
a) La délivrance des permis de construire : un processus marqué par la multiplicité et la diversité des acteurs qui y concourent
A partir de ce constat, il convient de déterminer comment des permis de construire ont pu être délivrés dans des zones dangereuses , sans que l'existence d'un risque ne soit jamais repérée et prise en charge.
Il n'appartient pas au Parlement de se prononcer sur d'éventuelles responsabilités individuelles dans le processus qui a conduit à la délivrance de permis de construire dans des zones exposées à un risque naturel grave : cette tâche incombera à l'autorité judiciaire, saisie de plaintes ayant cet objet.
Toutefois, force est de constater que la tempête Xynthia a engendré d'importantes controverses sur la procédure de délivrance des permis de construire. Dans ce contexte, les maires se sont vus critiqués et parfois accusés d'avoir délivré des permis de construire dont ils auraient eu conscience de l'illégalité.
Votre mission estime nécessaire de mettre fin à cette recherche d'un « bouc émissaire » en rappelant le processus de délivrance des autorisations d'urbanisme, qui est caractérisé par un « partage des responsabilités ».
Comme votre mission l'avait déjà souligné lors de son pré-rapport, le circuit de délivrance des permis de construire fait intervenir des acteurs nombreux, divers, et dont les missions tendent à se confondre.
Lorsque la commune est compétente en matière d'urbanisme :
- les règles de construction sont fixées par un document d'urbanisme défini par le conseil municipal ou par l'organe délibérant de l'EPCI, lorsque ce dernier est compétent en la matière ;
- lors de l'élaboration de ce document d'urbanisme, la procédure de « porter à connaissance » oblige le préfet à communiquer aux communes ou à leurs groupements toutes les informations nécessaires à l'exercice de leurs compétences en matière d'urbanisme ;
- la demande de permis de construire est instruite par la commune, qui peut déléguer cette mission soit à une autre collectivité territoriale, soit aux services de l'État. Dans 80 % des cas, les communes font appel aux services préfectoraux pour instruire les demandes d'autorisation d'urbanisme ;
- les services instructeurs, quels qu'ils soient, doivent recueillir certains avis limitativement énumérés par le code de l'urbanisme : les personnes publiques, services ou commissions intéressés par un projet doivent être consultés préalablement à la délivrance d'une autorisation 19 ( * ) . Par exemple, la commission départementale des sites, perspectives et paysages est consultée sur tout projet ayant un impact sur l'environnement ;
- le permis de construire est délivré par le maire -qui, dans les faits, suit d'autant plus les conclusions de l'instruction conduite par les services de l'État qu'il sait que, à défaut, la préfecture est susceptible de déférer l'acte devant la juridiction administrative ;
- la légalité du permis est contrôlée par la préfecture ;
- l'État ou toute personne ayant qualité pour agir, riverains ou associations, peuvent saisir le tribunal administratif pour demander l'annulation de l'autorisation ;
- en cas de contentieux, la responsabilité du maire est prépondérante : le maire compétent en matière d'urbanisme est en principe responsable des permis qu'il a délivrés , même lorsqu'il a sollicité des services extérieurs pour instruire les demandes 20 ( * ) .
* 19 Article R. 423-50 du code de l'urbanisme.
* 20 La responsabilité des services instructeurs peut toutefois se substituer à celle du maire lorsqu'il est démontré que ces services n'ont pas respecté les directives qui leur étaient données par la commune : CE, 21 juin 2000, Commune de Roquebrune-Cap-Martin. En outre, la responsabilité des personnes ayant demandé le permis (c'est-à-dire des « pétitionnaires ») peut être prise en compte pour atténuer la responsabilité de la puissance publique s'ils ont commis une imprudence en ne vérifiant pas si leur parcelle était exposée à des risques : CE, 2 octobre 2002, Ministère de l'équipement, du transport et du logement c/ M. et Mme G.