b) Améliorer la gestion des effectifs des collectivités territoriales
(1) Un nombre élevé de fonctionnaires et de contractuels territoriaux
(a) La fonction de « buvard social » des collectivités territoriales
Outre le poids des rémunérations des fonctionnaires, l'ensemble des interlocuteurs rencontrés par votre rapporteur ont convenu que l'importance des charges de personnel résultait également d'un nombre de fonctionnaires et de contractuels plus important dans les collectivités territoriales des DOM que dans celles de métropole.
Il est à déplorer que la DGCL ne dispose d'aucune information précise actualisée permettant de comparer la situation de l'ensemble des communes des DOM avec celles de métropole. Elle fait toutefois état de 30 % de sureffectifs en moyenne dans les communes de Guadeloupe par rapport aux communes métropolitaines.
Le rapport précité de la commission des finances de l'Assemblée nationale sur la fonction publique en outre-mer, réalisé en 2003, constatait pour sa part que « le taux d'administration, qui se définit comme le rapport entre les effectifs employés par l'État et les collectivités territoriales (en équivalent temps plein) d'une part, et la population totale, d'autre part, permettait de mesurer l'ampleur exacte de la fonction publique d'État et territoriale outre-mer, en tenant compte des nombreux emplois à temps partiel. Ce taux, qui est de 32,7 dans la fonction publique territoriale des DOM, contre 22,5 au niveau national, met en évidence les sureffectifs qui existent dans les collectivités territoriales. Il faut cependant relativiser la comparaison des taux d'administration entre l'outre-mer et la métropole dans la mesure où le secteur privé est très peu développé outre-mer ».
Les élus locaux rencontrés font état, pour justifier l'importance des effectifs publics, de la nécessité d'apporter une solution au problème majeur du chômage dans les DOM. Le niveau des taux de chômage et l'inefficacité des dispositifs de résorption mis en place ont poussé les collectivités territoriales, notamment les communes, à jouer un rôle de « buvard social », en recrutant un nombre important de contractuels. Or, comme l'ont indiqué les services du Pôle emploi de la Martinique à la délégation de la mission, les contractuels recrutés dans le secteur public trouvent difficilement, par la suite, à se reconvertir dans le secteur privé. Ils recherchent donc naturellement une intégration pérenne dans la fonction publique territoriale. Cette pression en faveur de la titularisation favorise également la constitution de sureffectifs au sein des collectivités territoriales.
Les effets des majorations de traitement et des effectifs importants des collectivités territoriales se conjuguent lorsque les contractuels se voient également accorder le bénéfice des majorations de traitement. Cette pratique diffère selon les DOM et les collectivités concernées sans qu'un chiffrage précis du nombre de contractuels bénéficiant de majorations de traitement puisse être obtenu. Les parts des personnels titulaires, non titulaires et en contrats aidés dans les effectifs des collectivités territoriales des DOM sont toutefois révélatrices des différences importantes existant entre chaque DOM en matière de recrutement du personnel par les collectivités territoriales. Le tableau ci-dessous présente ces ratios pour les moyennes et grandes collectivités, les chiffres pour l'ensemble des collectivités territoriales n'ayant pas été fournis par la DGCL.
Structure des effectifs des moyennes et grandes
collectivités
(en pourcentage de l'effectif
total)
|
Guadeloupe |
Martinique |
Guyane |
La Réunion |
France entière |
|
|
Titulaires |
82 % |
54 % |
65 % |
20 % |
73 % |
|
Non titulaires |
11 % |
34 % |
19 % |
47 % |
24 % |
|
Contrats aidés |
7 % |
12 % |
16 % |
33 % |
3 % |
Source : direction générale des collectivités territoriales
Ces chiffres illustrent la particularité des DOM qui se singularisent par :
- un taux relativement faible, sauf pour la Guadeloupe, de titulaires dans la fonction publique territoriale ;
- parallèlement, un taux élevé de contractuels , qui exercent une pression croissante pour, d'une part, être titularisés et, d'autre part, bénéficier également des majorations de rémunérations dont bénéficient les fonctionnaires territoriaux ;
- enfin, une part très élevés de contrats aidés , qui varient entre 7 % et 33 % des effectifs alors que la moyenne des moyennes et grandes collectivités territoriales françaises est de 3 %. Ce taux est révélateur de la fonction de « buvard social » des collectivités territoriales des DOM.