(2) Les réponses de la LODEOM
(a) Les critiques de la défiscalisation et la recherche de l'efficacité
La défiscalisation a été une réponse à la crise du logement que connaît spécifiquement l'outre-mer. Elle permet, d'une part, de trouver des investisseurs pour répondre aux besoins locaux ; elle soutient, d'autre part, le secteur économique du BTP, dont l'impact économique est particulièrement important outre-mer.
Cependant, cette politique de défiscalisation fait l'objet de critiques récurrentes et nécessite une évaluation précise .
Son coût est élevé pour les finances publiques : environ 230 millions d'euros en 2008 au titre du seul impôt sur le revenu. Les opérations liées à la défiscalisation concernent surtout le logement haut de gamme et sont donc peu adaptées aux besoins de la population locale. Elles mobilisent les entreprises du secteur et, outre la tendance à augmenter les coûts de construction, créent un effet d'éviction pour les opérations de logement social : les organismes de logement social ont ainsi pu rencontrer des difficultés pour trouver des entreprises répondant aux appels d'offres dans des conditions de prix correctes. Les petits logements sont dorénavant en surnombre dans certains territoires, mais ne peuvent trouver de locataires en raison du montant élevé du loyer.
Au total, de nombreux intervenants ont tendance à estimer que la politique actuelle de défiscalisation pénalise la construction de logements sociaux.
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Nombre de logements autorisés |
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2002 |
2003 |
2004 |
2005 |
2006 |
2007 |
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Guadeloupe |
7 105 |
4 974 |
3 864 |
4 279 |
2 485 |
4 467 |
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Guyane |
1 290 |
861 |
1 213 |
1 395 |
1 156 |
551 |
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Martinique |
3 513 |
3 527 |
3 189 |
3 710 |
1 914 |
1 497 |
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Réunion |
8 319 |
6 322 |
10 274 |
11 035 |
12 426 |
9 612 |
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Total |
20 227 |
15 684 |
18 540 |
20 419 |
17 981 |
16 127 |
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dont logements locatifs sociaux |
5 386 |
3 092 |
2 742 |
3 143 |
2 365 |
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Source : ministère du logement et secrétariat d'État à l'outre-mer |
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Dans les faits, le nombre de logements construits outre-mer connaît une diminution sensible ces dernières années et le nombre de logements sociaux subit de son côté un véritable effondrement. Celui-ci est particulièrement marqué à la Martinique où seulement 258 logements locatifs sociaux ont été livrés en 2007, pour un besoin total estimé à 10 000 logements. À La Réunion, 1 221 logements ont été livrés pour un besoin estimé à 26 000 logements. En Guyane, 595 logements ont été livrés pour un besoin de 11 000 logements et, en Guadeloupe, 1 482 logements ont été livrés pour un besoin de 15 000 logements.
C'est dans ce cadre que l'effort de l'État a été accru lors de l'adoption de la loi de finances pour 2009 : la LBU reste le socle de financement du logement locatif social 169 ( * ) , puisque ses crédits de paiement passent de 200 millions d'euros en 2008 à 209 millions en 2009, 214 en 2010 et 229 en 2011. Cette augmentation doit permettre de répondre en partie aux besoins du logement outre-mer, mais aussi de rembourser la dette de l'État à l'égard des bailleurs sociaux, estimée à 47 millions d'euros à la fin 2007.
L'augmentation des crédits de la LBU était nécessaire ; elle sera cependant en partie contrebalancée par la restriction du champ d'application de la TVA non perçue récupérable (TVA NPR), adoptée dans l'article 30 de la LODEOM et qui devrait entraîner, toutes choses égales par ailleurs, une augmentation des coûts de construction. Si la TVA NPR était destinée à bénéficier au consommateur final, pour lequel la récupération par l'entreprise de la TVA non payée devait permettre, à due concurrence, la diminution du prix de vente, son efficacité est assez contestée et son coût élevé. Finalement, la TVA NPR « fonctionne comme une quasi-subvention » 170 ( * ) .
Enfin, elle doit s'accompagner - pour être efficace - d'une révision de ses critères techniques, notamment les paramètres des prix de revient et règles de calcul du loyer plafond.
* 169 L'article 33 de la loi n° 2009-594 pour le développement économique des outre-mer inclut une référence au fait que « la ligne budgétaire unique reste le socle du financement du logement social dans les DOM ».
* 170 Rapport Sénat n° 232 (2008-2009) de MM. Marc Massion et Eric Doligé, fait au nom de la commission des finances, sur le projet de loi de développement économique de l'outre-mer, 19 février 2009.