ANNEXE : RÉPONSE DU MINISTRE DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES ET EUROPÉENNES
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ANNEXE : RÉPONSE DU MINISTRE DU BUDGET, DES COMPTES PUBLICS ET DE LA FONCTION PUBLIQUE
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EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mercredi 9 avril 2008, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a entendu une communication de M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial, sur la gestion des carrières des hauts fonctionnaires du ministère des affaires étrangères et européennes .
M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial , a indiqué avoir souhaité réaliser un « contrôle à chaud », visant à faire preuve de réactivité, vis-à-vis de l'administration du Quai d'Orsay, à la lecture d'un référé de la Cour des comptes transmis le 6 mars 2008.
Procédant à l'aide d'une vidéo-projection, il a précisé que la lecture de ce référé l'avait en effet préoccupé, puisque la Cour des comptes considérait que 51 hauts fonctionnaires étaient sans affectation et, au total, 164 agents, des grades les plus élevés, sans affectation adéquate.
Ainsi, la formule des ambassadeurs en mission souffrirait « d'insuffisances dans la définition du contenu des missions et partant d'un défaut de légitimité vis-à-vis des services », tandis que la « définition des fonctions de conseiller diplomatique du gouvernement n'avait jamais été prévue et ne correspondait guère à la responsabilité éminente que laisserait espérer cette réalité prestigieuse ».
Par conséquent, M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial , avait souhaité, en application de l'article 57 de la LOLF, réaliser un contrôle « sur pièces et sur place » ponctuel. Il a rappelé qu'il s'était par ailleurs intéressé aux hauts fonctionnaires sans affectation début 2006, sans beaucoup de succès, ayant obtenu peu de chiffres. Le référé de la Cour des comptes, conjugué à ses pouvoirs de contrôle « sur pièces et sur place », lui avait permis de répondre à une double préoccupation :
- une préoccupation budgétaire, puisque l'existence de hauts fonctionnaires ayant un emploi sans rapport complet avec leur grade et leur expérience professionnelle reflétait un problème de sur-effectifs qu'il convenait de corriger ;
- une préoccupation « humaniste », visant à une rénovation de la gestion des ressources humaines de l'Etat, qui consistait à ne pas « gâcher » les talents et l'énergie de ceux qui s'étaient mis au service de notre pays.
M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial , a donc rencontré le secrétaire général du ministère des affaires étrangères, M. Gérard Errera, et le directeur général de l'administration, M. Xavier Driencourt. Il a eu également communication du fichier non nominatif des affectations des diplomates de grade le plus élevé (ministre plénipotentiaire et conseiller des affaires étrangères hors classe) le 7 avril 2008.
M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial , a fait valoir que le problème démographique de l'encadrement supérieur du Quai d'Orsay était incontestable, sans être d'ailleurs unique dans la fonction publique aujourd'hui. Analysant les affectations des diplomates de haut niveau, il s'est interrogé sur le moment auquel on pouvait considérer qu'il y avait un écart entre la responsabilité et le grade, tout en notant, à quelques exceptions près, que les fonctions occupées étaient réelles, même si certains postes de chargés de mission avaient une portée limitée. Il a souligné les difficultés des diplomates d'avenir à exercer des responsabilités, en raison de « l'embouteillage » des carrières.
A partir des fichiers reçus, il a considéré qu'il existait une tension sur les carrières, persistante et préoccupante. Même s'il était toujours possible de discuter ces chiffres, il a relevé un écart entre les grades (370) et les postes à responsabilité (300) d'environ 70, près d'1 sur cinq, et noté que ces 70 personnes correspondaient en partie à des postes pouvant être resserrés et, en partie, à des postes devant être occupés par des fonctionnaires plus jeunes, et donc moins rémunérés.
M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial , a précisé que le contrat de modernisation du Quai d'Orsay 2006-2008, signé entre le ministre des affaires étrangères de l'époque et son homologue du budget, prévoyait déjà la diminution et le « repyramidage » des effectifs d'encadrement supérieur à hauteur de 73 postes, mais qu'au total, seulement une cinquantaine de départs « bruts » avaient eu lieu. Or il a indiqué que le nombre de départs à la retraite en 2008 (17) était proche du nombre attendu de promus (14), même si, pour 2008, on recensait 7 diplomates concernés par un congé de fin d'activité.
M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial , a regretté que le contrat de modernisation 2006 2008 ait été imparfaitement respecté par les parties. En effet, il a précisé que, d'une part, le ratio promus/promouvables, déjà faible, n'avait pas pu être abaissé pour des raisons « sociales » évidentes, et que, d'autre part, la politique de placement des cadres en dehors du ministère restait très embryonnaire. Le ministère du budget n'avait donné que fin 2007 son accord au dispositif de fin d'activité, qui équivalait, pour 20 personnes, à une préretraite, alors qu'il se terminait au 30 juin 2008. Enfin, il a précisé que la gestion prévisionnelle des effectifs, des emplois et des compétences n'en était qu'à ses tous débuts.
S'agissant du dispositif de fin d'activité, il a indiqué que le délai de deux ans entre l'élaboration du dispositif et son lancement était imputable à la direction du budget, qui avait résisté à la mise en place d'une mesure pourtant prévue par le contrat de modernisation qu'elle avait signé.
M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial , a noté que le phénomène pourrait s'aggraver à l'avenir, le nombre de consulats généraux ayant tendance à se réduire. La modernisation des structures pourrait aussi réduire les postes disponibles. Dans ce contexte, les nominations « à la discrétion du gouvernement » avivaient les tensions. Le rapprochement des corps de conseiller économique et de conseiller des affaires étrangères devait être programmé, en application de la révision générale des politiques publiques. De manière générale, l'ouverture du métier de diplomate à des profils diversifiés étant une nécessité, et il y aurait donc une concurrence accrue pour accéder à la responsabilité d'ambassadeur.
Dans le même temps, il a considéré que les diplomates n'étaient pas encore en nombre suffisant dans les autres ministères, malgré quelques exceptions, en raison notamment du différentiel de rémunération entre la France et l'étranger.
De ce fait, il a formulé des propositions concrètes afin de réduire les difficultés concernant tant les agents les plus expérimentés, qui ne trouvaient pas un poste à la hauteur de leurs mérites, que les plus jeunes, qui avaient des perspectives de carrière limitées.
Il a rappelé la nécessité de resserrer les grades les plus élevés de l'encadrement supérieur, en diminuant le nombre de ministres plénipotentiaires et de conseillers hors classe d'environ 70 personnes supplémentaires, afin d'obtenir une meilleure pyramide des âges et des grades, et, en outre, de supprimer environ 30 postes afin d'éviter certains sous-emplois.
Il a souligné que le rythme actuel des départs à la retraite ne résoudrait le problème démographique actuel qu'en 2012, et qu'une politique d'incitation au départ volontaire devait agir vite, la situation actuelle freinant la réforme du ministère, et empêchant la promotion des plus jeunes fonctionnaires. S'il a jugé que le dispositif de préretraites ne pouvait être prolongé, il a considéré qu'il fallait créer un nouveau dispositif, conforme aux orientations du gouvernement.
Dans le cadre du projet de loi sur la mobilité des fonctionnaires présenté en Conseil des ministres le jour même, M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial , a précisé qu'un projet de décret du ministère du budget, de la fonction publique et des comptes publics prévoyait, en cas de restructuration des services, une prime d'incitation au départ pouvant aller jusqu'à deux années de rémunération. Il a relevé qu'il apparaissait difficile d'aller au-delà, même pour l'encadrement supérieur, d'autant plus que le problème n'était pas spécifique au Quai d'Orsay. A titre de comparaison, il a observé que, dans le secteur privé, la prime légale de licenciement économique, certes exonérée d'impôt, était moins favorable.
Par conséquent, M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial , a préconisé deux mesures :
- un plan d'urgence, conjoncturel, pour les diplomates les plus gradés, âgés de plus de 55 ans, avec un encouragement au départ à la retraite, une recherche de mobilité accrue au sein des différents ministères et collectivités territoriales, une restructuration du corps des ministres plénipotentiaires faisant jouer la prime d'incitation au départ volontaire à son niveau maximum, qui pourrait être financée par le fonds de modernisation annoncé par le Président de la République ;
- un plan structurel, de « 2è carrière », pour les diplomates en milieu de carrière, avec une gestion prévisionnelle des carrières anticipant sur l'évolution individuelle de chaque diplomate, une incitation au départ intervenant « tôt » dans la carrière, à 40 ou 45 ans, afin d'amorcer une reconversion dans de bonnes conditions, une cellule de reclassement faisant appel à des cabinets privés et à des primes d'incitation au départ dégressives en fonction de l'âge, financées par le ministère.
Ces mesures n'étaient pas nécessairement aisées à accepter pour les intéressés, elles avaient par ailleurs un coût, et elles ne devaient pas concerner uniquement le Quai d'Orsay. Toutefois ce ministère devait jouer un rôle d'expérimentateur pilote, dans le cadre de la mise en oeuvre de la future loi sur la mobilité des fonctionnaires.
Un large débat s'est ensuite engagé.
M. Jean Arthuis, président , est revenu sur la présentation par le gouvernement d'un projet de loi relatif à la mobilité des fonctionnaires, adopté par le Conseil des ministres le jour même.
Mme Catherine Tasca, membre de la commission des affaires étrangères , rappelant sa participation à la commission du Livre blanc du ministère des affaires étrangères et des affaires européennes, a préféré inscrire l'analyse du rapporteur spécial dans le cadre de la résolution d'une situation conjoncturelle particulière, plutôt que dans une logique de simple réduction des effectifs.
M. Aymeri de Montesquiou a considéré que la France se « glorifiait » à tort de disposer du 2è réseau diplomatique mondial derrière les Etats-Unis, appelant à resserrer le réseau, et à rapprocher les ambassades des missions économiques.
M. Michel Charasse a souligné que le Quai d'Orsay n'avait jamais réglé le problème de sa pyramide des âges depuis cinquante ans, puisqu'il avait dû gérer tout d'abord l'absorption des cadres issus de l'administration de la France d'outre-mer, puis des entrées massives de personnes extérieures au corps des conseillers des affaires étrangères. Il a regretté le peu de goût des diplomates à effectuer des mobilités au sein d'autres administrations, notant dans le même temps la faiblesse de la présence française dans les organisations internationales. Il a souligné que le ministère de l'économie, de l'emploi et de l'industrie offrait des possibilités de reconversion en proposant chaque année deux ou trois postes de trésorier-payeur général, mais que les diplomates ne souhaitaient pas saisir ses opportunités. Il a appelé à développer les efforts de reclassement, notamment dans le secteur privé.
M. Denis Badré s'est demandé si la commission ne devrait pas élargir les analyses du rapporteur spécial en examinant le cas d'autres ministères. Il a rappelé la nécessité de développer la mobilité au sein des autres administrations européennes, notamment dans la perspective de la constitution inéluctable, selon lui, d'ambassades communes.
M. Yann Gaillard a rappelé les difficultés pour les Français d'accéder à des postes dans les organisations européennes.
M. André Ferrand a invité à être vigilant afin que les meilleurs agents ne quittent pas le Quai d'Orsay pour le secteur privé. Il a souhaité que le ministère des affaires étrangères définisse de nouveaux profils de diplomates dans sa gestion des ressources humaines, qui aient un intérêt pour les questions économiques, qui soient aussi capables de « rassembler les communautés à l'étranger » et de développer les synergies. Au-delà des départs d'agents vers le secteur privé, il s'est montré soucieux de développer les échanges entre l'administration et l'entreprise, dans une perspective de « fertilisation croisée ».
M. Jean Arthuis, président , se félicitant des perspectives tracées par le conseil de modernisation des politiques publiques, qui donnait corps à l'idée « d'ambassades à gestion allégée » que le rapporteur spécial avait appelée de ses voeux, a souhaité une orientation plus vigoureuse des agents vers la sphère privée, en les engageant non seulement à rejoindre des grandes structures, mais aussi à créer des petites et moyennes entreprises.
M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial , a fait valoir qu'il souhaitait parvenir à la meilleure utilisation possible des ressources humaines. Il a considéré que le Quai d'Orsay retiendrait ses meilleurs éléments en leur donnant des responsabilités qui puissent les satisfaire, ce qui impliquait une résolution du problème démographique actuel.
Puis la commission a donné acte, à l'unanimité, à M. Adrien Gouteyron , rapporteur spécial, de sa communication et en a autorisé la publication sous la forme d'un rapport d'information.