CONCLUSION
Au bout du compte, si le personnel du bureau tokyoïte de l'AFII semble s'acquitter honorablement de sa tâche et gérer convenablement l'argent public dont il dispose, l'agence elle-même, dans sa configuration actuelle, suscite certaines perplexités.
Créée en 2001 au moyen d'un amendement déposé in extremis par le gouvernement sans que votre commission des finances ait eu le temps de l'examiner, elle apparaît comme une « électron libre » dans l'administration . Le nécessaire resserrement des liens de l'AFII avec l'Etat semble devoir passer par la suppression du statut d'ambassadeur reconnu à son président , par l'augmentation du nombre relatif de représentants des deux ministères de tutelle au sein de son conseil d'administration , dans lequel le ministre chargé du commerce extérieur devrait également être représenté, et par la réunion de ses crédits au sein d'un programme unique .
La campagne « Image de la France », très coûteuse (13,5 millions d'euros au titre de l'année 2006), est d'une efficacité incertaine , en particulier son volet publicitaire . En conséquence, votre rapporteur général estime que les crédits alloués à la poursuite de cette campagne devraient être compris entre 5 et 7,5 millions d'euros.
Enfin, et surtout, on peut s'interroger sur la « valeur ajoutée » de l'AFII, dans sa configuration actuelle tout au moins. D'une part, il ne semble actuellement pas possible de mesurer les investissements réellement dus à l'action de l'agence , au vu des sérieuses limites de son principal indicateur de performance. D'autre part, le réseau que constituent les missions économiques à l'étranger et Ubifrance semble, dans une large mesure, capable de remplir les mêmes fonctions , tout en bénéficiant de l'intégration des missions au sein des ambassades.
La piste d'un renforcement des liens entre l'AFII et ce réseau, qui pourrait aller jusqu'à la nomination d'une « tête commune » de l'AFII et d'Ubifrance (sous réserve des ajustements statutaires qui pourraient s'avérer nécessaires) , voire jusqu'à la fusion de ces deux agences, pourrait donc être mise en oeuvre.
EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mercredi 5 juillet 2006, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a tout d'abord entendu une communication de M. Philippe Marini, rapporteur général, sur l' Agence française pour les investissements internationaux (AFII).
M. Jean Arthuis, président , a rappelé que cette communication était le fruit d'un contrôle sur pièces et sur place du bureau de l'AFII à Tokyo, que la délégation du bureau de la commission, en déplacement dans cette ville, avait chargé M. Philippe Marini, rapporteur général, de réaliser en application de l'article 57 de la loi organique relative aux lois de finances.
Procédant à l'aide d'une vidéo-projection, M. Philippe Marini, rapporteur général , a tout d'abord précisé que l'idée de ce contrôle provenait de remarques de chefs d'entreprises français installés au Japon, qui s'étaient étonnés de la dissonance entre la campagne de communication « Image de la France », gérée par l'AFII, qui se traduit notamment par des publicités dans la presse, et le traitement de la France dans les médias japonais, par exemple à l'occasion des manifestations contre le « contrat premier embauche ». Il a, en outre, estimé que le départ annoncé de l'actuelle présidente de l'agence pouvait fournir une opportunité de réforme de l'agence, si cela devait s'avérer nécessaire.
Puis M. Philippe Marini, rapporteur général, a indiqué que la création de l'AFII en 2001 s'était faite par le biais d'un amendement du gouvernement lors de la première lecture au Sénat du projet de loi sur les nouvelles régulations économiques (devenu la « loi NRE »), dont il était le rapporteur. Il a ajouté que, considérant que cet amendement « arrivait trop tard pour que la commission des finances puisse disposer de tous les éléments nécessaires », il s'en était alors remis à la sagesse du Sénat. Il a, par ailleurs, rappelé que, dans son rapport spécial relatif aux crédits de l'aménagement du territoire pour 2002, M. Roger Besse, estimant que cet amendement avait été déposé « un peu à la sauvette », avait également « déploré cette méthode qui avait interdit à la commission des finances d'examiner dans le détail le projet du gouvernement et d'envisager les aménagements qui auraient pu se révéler nécessaires ».
M. Philippe Marini, rapporteur général, a ensuite rappelé que l'AFII était, concrètement, issue de la fusion des agences à l'étranger de l'ancienne Délégation à l'aménagement du territoire et à l'action régionale (DATAR) et de la Délégation aux investissements internationaux (DII). Il a précisé que les services centraux de l'AFII réunissaient 60 personnes et son réseau à l'étranger 80 personnes, réparties sur 20 bureaux (10 en Europe, 3 aux Etats-Unis et 7 en Asie), auxquelles s'ajoutaient 9 correspondants de missions économiques (3 en Europe, 3 au Canada et 3 en Asie). Il a souligné qu'au total, l'AFII était représentée dans 19 pays, sans que les critères de choix aient toujours paru très clairs.
Il a ensuite relevé qu'au sein du budget de l'AFII, la campagne « Image de la France » représentait 13,5 millions d'euros, soit 51% des crédits de l'AFII pour 2006, les crédits de la campagne étant inclus dans la subvention imputée sur la mission « Développement et régulation économiques ».
Puis M. Philippe Marini, rapporteur général, a fait part des constats qu'il avait pu effectuer. Il a ainsi indiqué que le bureau de Tokyo, dont les locaux étaient situés dans un quartier aux loyers modérés, ne semblait pas gérer de façon dispendieuse l'argent des contribuables. Il a déclaré que les 13 postes du bureau de Tokyo se répartissaient ainsi : 5 agents expatriés de droit français (le directeur, son adjoint et 3 prospecteurs) ; 8 agents de droit local, dont le régime était analogue au CDI français (un responsable administratif et financier, une prospectrice, un « lobbyiste » venant d'une grande entreprise japonaise, un responsable de la communication, 2 assistantes à Tokyo, une assistante à Osaka et une assistante à Nagoya).
Il a estimé que le budget global, soit 632.000 euros, n'était pas choquant pour un pays aussi important et au coût de la vie aussi élevé que le Japon, relevant au passage que la moyenne des investissements annuels japonais en France de 1996 à 2003 s'était élevée à 463 millions d'euros, ce qui en faisait le 14 e investisseur dans notre pays sur cette période.
M. Philippe Marini, rapporteur général, s'est ensuite intéressé à la direction de l'AFII. Il a souligné que le président de cet établissement public était l'ambassadeur délégué aux investissements internationaux, nommé à ce titre par décret du président de la République en Conseil des ministres (article 13 de la Constitution), ce qui réduisait sans doute l'influence des tutelles de l'agence. Il a jugé que ce statut pouvait se traduire par une ambiguïté pour les personnels de l'AFII basés à l'étranger, ceux-ci devant répondre à la fois à l'ambassadeur territorial du pays dans lequel ils se trouvent, et à l'ambassadeur extra-territorial qui préside l'agence.
Puis M. Philippe Marini, rapporteur général, a évoqué le conseil d'administration de l'AFII. Il a indiqué que ledit conseil comptait 18 membres, dont seulement 7 représentaient l'Etat, les 2 tutelles que sont le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie d'une part, et le ministre chargé de l'aménagement du territoire d'autre part, n'en ayant que 2 chacun. Il a par ailleurs souligné, pour le regretter, que le ministre chargé du commerce extérieur n'était pas représenté au sein de ce conseil. Il a précisé également que, aux représentants de l'Etat, s'ajoutaient 4 représentants des collectivités territoriales, 4 personnalités qualifiées, 2 représentants élus du personnel et le président de l'AFII.
Il a estimé que, pour rétablir une véritable tutelle, il semblait nécessaire de remettre en cause le statut d'ambassadeur du président de l'AFII, de renforcer la proportion des représentants des 2 ministères les plus concernés au conseil d'administration, au sein duquel le ministre chargé du commerce extérieur devrait aussi être représenté. Il a jugé qu'il convenait également de regrouper l'ensemble des crédits de l'AFII sur un programme unique, le programme « Développement des entreprises », situé au sein de la mission « Développement et régulation économiques », dans l'orbite de Bercy, lui paraissant le plus approprié car la première mission de l'AFII relève de l'efficacité économique de la France.
M. Philippe Marini, rapporteur général, a ensuite orienté son propos sur la campagne de communication « Image de la France », gérée par l'AFII. Il a rappelé que ladite campagne, lancée en 2004, devait durer 3 ans, c'est-à-dire s'achever en 2007, remarquant que l'AFII semblait à présent penser qu'une action de ce type devait s'inscrire dans le long terme. Il a souligné que, à l'automne 2005, lors du débat sur les crédits de la mission « Développement et régulation économiques », figurait dans le projet de loi de finances pour 2006 un amendement de M. Gérard Cornu, rapporteur pour avis au nom de la commission des affaires économiques, adopté par le Sénat, qui avait ramené les crédits alloués à la campagne de 15 à 10 millions d'euros, soit le même montant que pour l'année 2005. Il a rappelé que la commission mixte paritaire avait ensuite fixé ces crédits à 13,5 millions d'euros.
Puis, s'intéressant au volet publicitaire de la campagne « Image de la France », il a indiqué que les achats d'espaces publicitaires concernaient, pour 2006, des médias qualifiés par l'AFII de « mondiaux » pour 1,1 million d'euros ; des médias américains pour 1,1 million d'euros ; des médias japonais pour 0,8 million d'euros ; un journal dit « européen » pour 0,4 million d'euros et enfin des médias britanniques pour 0,5 million d'euros. Il a expliqué que cette campagne était également diffusée sur 3 sites internet à vocation économique.
Il a indiqué que l'agence de publicité détentrice du marché de la campagne et sa filiale d'achat d'espaces percevaient 11 % du prix des espaces achetés au titre des commissions d'achat d'espaces, soit 0,5 million d'euros, auquel il convenait d'ajouter un montant total forfaitaire de 1,8 million d'euros au titre d'honoraires en « conseil en communication, suivi événementiel, coordination de campagne ou encore suivi hors médias ».
M. Philippe Marini, rapporteur général, a ensuite abordé le volet « événements et relations publics » de la campagne « Image de la France », dont il a estimé le coût à plus de 2,9 millions d'euros. Il a expliqué qu'il s'agissait, d'une part, de « faire parler » de la France dans des forums tels que celui de Davos, et d'autre part, de susciter des articles favorables de journalistes étrangers ou encore de « laboratoires d'idées ». Il a relevé qu'à ces chiffres s'ajoutaient des « frais divers », notamment le personnel temporaire (0,5 million d'euros), les post-tests (0,2 million d'euros), ou encore la réalisation d'outils pour les salons (0,7 million d'euros).
M. Philippe Marini, rapporteur général , a précisé que la campagne « Image de la France » visait 5 pays : les Etats-Unis, le Royaume-Uni, l'Allemagne, le Japon et la Chine, relevant que ce dernier pays restait, du fait de son développement, un investisseur modeste, doutant de surcroît que les investisseurs chinois puissent être influencés dans leurs décisions par une telle campagne de publicité.
Il a observé qu'alors que l'AFII affirme ne viser que les dirigeants les plus importants des groupes susceptibles d'investir en France, la campagne s'appuyait sur des médias souvent à large diffusion. Il s'en est étonné, estimant que cela ne pouvait qu'augmenter le coût de la campagne sans cibler précisément le public visé.
M. Philippe Marini, rapporteur général , a ensuite évoqué le message diffusé par l'agence, l'estimant exagérément optimiste, ce qui pourrait parfois susciter la méfiance des individus informés que sont généralement les investisseurs potentiels.
Puis, au sujet des résultats de la campagne « Image de la France », il a relevé que, d'après les « post-tests » réalisés à la demande de l'AFII, le souvenir spontané de la campagne s'élevait de 3 à 7 % selon les pays, et les scores de reconnaissance, quand on montrait de nouveau les images aux intéressés, à 12 ou 13 %. Il a précisé que ces résultats étaient vraisemblablement dans la moyenne des campagnes de promotion, mais qu'ils montraient les limites de l'intérêt de l'utilisation des vecteurs de communication choisis. Il a souligné, d'autre part, que les mêmes « post-tests » ayant démontré l'inutilité de la campagne publicitaire allemande, celle-ci avait été abandonnée.
Il a déclaré qu'à l'avenir, l'AFII souhaitait privilégier les publicités sur internet et la partie « relations publiques et relations presse » de la campagne et que le budget envisagé pour 2007 était ainsi de 10 millions d'euros.
M. Philippe Marini, rapporteur général , a ensuite abordé le sujet de la place de l'AFII au sein de l'organisation française de soutien au développement économique extérieur. Remarquant que, dans plusieurs pays, l'AFII n'avait pas de bureau, mais seulement un correspondant au sein de la mission économique, il a plaidé pour une intégration plus forte de l'agence au sein desdites missions. Dans le même esprit, il s'est demandé, en outre, s'il n'était pas opportun d'envisager un rapprochement de l'AFII et d'Ubifrance, l'Agence française pour le développement international des entreprises.
S'intéressant enfin à la performance globale de l'AFII, M. Philippe Marini, rapporteur général , a critiqué le principal indicateur de l'agence, c'est-à-dire son « taux de couverture », mesuré, dans chaque pays par la fraction suivante :
- au numérateur, le nombre d'emplois créés ou sauvés par les investissements des entreprises du pays concerné, pour lesquels l'AFII est intervenue à un moment quelconque du dossier et qu'elle « labellise » en conséquence ;
- au dénominateur, le nombre d'emplois créés ou sauvés par les investissements totaux des entreprises de ce pays en France.
Il a estimé qu'un tel ratio était largement artificiel, l'AFII pouvant ne pas avoir un rôle moteur dans un projet qu'elle s'attribue. Il a toutefois indiqué que l'AFII semblait en avoir pris conscience, se référant à la « lettre de cadrage » envoyée par la direction de l'agence aux directeurs de bureaux, fixant leurs objectifs et leurs moyens pour l'année 2006. Constatant qu'il ne disposait donc pas, pour l'heure, d'indicateur représentatif de la « valeur ajoutée » de l'agence, il a simplement souligné que, lorsqu'il avait interrogé les prospecteurs du bureau de Tokyo sur les réalisations dont ils étaient « le plus fiers » et pour lesquelles leur rôle avait été décisif, ceux-ci lui ont tous cité des projets de taille très modeste.
M. Philippe Marini, rapporteur général , après avoir renouvelé ses critiques concernant la campagne de communication « Image de la France », a déclaré en conclusion qu'il convenait de définir clairement les responsabilités de chacun, aussi bien en termes de définition des missions que de gouvernance de l'AFII.
Un large débat s'est ensuite instauré.
En réponse à une question de M. Jean Arthuis, président , M. Philippe Marini, rapporteur général , a précisé que la commission de déontologie aurait à se prononcer sur le changement de poste de l'actuelle présidente de l'AFII. M. Jean Arthuis, président , a estimé qu'il aurait été préférable que cette commission se prononce avant l'annonce de ce changement.
M. Aymeri de Montesquiou a tout d'abord affirmé que les questions concernant le rôle et l'organisation de l'AFII devaient pouvoir se poser à tout moment, c'est-à-dire même s'il n'y avait pas de perspective de changement à la tête de cet établissement public. Il a ensuite déclaré que l'agence avait des objectifs et disposait de moyens, mais ne semblait pas avoir de stratégie, relevant qu'il paraissait difficile de distinguer, parmi les investissements résultant des dossiers dans lesquels l'AFII était intervenue, ceux réellement dus à l'action de l'agence. Il s'est, en outre, interrogé sur le type d'investissements engendrés par cette action. Enfin, s'appuyant sur des exemples étrangers, il s'est demandé si une entreprise privée, intéressée aux résultats, ne pourrait être plus efficace pour la promotion des investissements en France.
Après une intervention de M. Maurice Blin sur le mode de gouvernance de l'AFII, Mme Nicole Bricq a constaté que, malgré ses critiques à l'égard du fonctionnement de l'agence, M. Philippe Marini, rapporteur général, n'en proposait pas la disparition, s'interrogeant, pour sa part, quant au bien-fondé de son existence même. Par ailleurs, elle a souhaité savoir si l'AFII fonctionnait en liaison avec les agences régionales de développement.
M. Denis Badré a estimé nécessaire que l'éventuelle nomination d'un successeur à l'actuelle présidente de l'agence n'intervienne pas avant une réflexion de fond sur le rôle de cet établissement public. Il s'est inquiété des possibles manques d'efficience résultant de doublons entre ses activités et celles des missions économiques. Au sujet du budget de l'AFII et de la campagne « Image de la France », il a jugé qu'il convenait d'aller « au bout de la logique de la LOLF », selon laquelle un budget doit correspondre à une mission et être proportionné à l'atteinte des objectifs fixés.
Après une demande de précision de M. Yann Gaillard , M. Philippe Marini, rapporteur général , a répondu aux commissaires qui s'étaient exprimés.
Il a tout d'abord expliqué que le but de sa communication était de susciter un débat, et qu'il tiendrait compte des interventions de chacun pour finaliser les conclusions de son rapport d'information, rejoint sur ce point par M. Jean Arthuis, président .
M. Philippe Marini, rapporteur général , a ensuite souligné que, comme l'avait remarqué M. Denis Badré, il y avait une redondance entre l'AFII et les missions économiques, qui accomplissent, dans une large mesure, les mêmes fonctions. Il a en outre ajouté qu'Ubifrance, qui peut s'assimiler à un « service d'information et de conseil greffé sur les missions économiques », agissant sous la tutelle du ministre chargé du commerce extérieur, s'inscrivait également dans ce cadre. Il en a conclu que, dès lors, une des propositions de son rapport d'information pourrait consister à rapprocher l'AFII et Ubifrance, dont la tête commune n'aurait pas vocation à conserver le titre d'ambassadeur délégué aux investissements internationaux.
Puis, répondant à Mme Nicole Bricq, il a déclaré que les interlocuteurs de l'AFII au niveau territorial étaient les conseils régionaux. Plus précisément, il a indiqué que l'agence saisissait les structures de développement dépendant des conseils régionaux des dossiers qu'elle avait détectés, celles-ci ayant la charge de les répartir à l'échelon local.
En réponse à M. Aymeri de Montesquiou, M. Philippe Marini, rapporteur général , a, en premier lieu, expliqué que si la réflexion sur les structures ne saurait se réduire à une affaire de personne, le départ annoncé de l'actuelle présidente de l'AFII pouvait constituer une opportunité afin d'envisager une réforme de fond.
Il a ensuite déclaré que les statistiques utilisées par l'agence, notamment dans le calcul de son « taux de couverture », ne comportaient pas de distinction sectorielle.
Enfin, au sujet du dispositif français des missions économiques, il a souligné que les chefs et les personnels de ces missions avaient beaucoup évolué et étaient, dans leur grande majorité, des personnes motivées et efficaces, qui avaient su adapter leur outil de travail à leur environnement, même s'ils se sentaient parfois « un peu isolés ». Il a jugé souhaitable une reformulation des objectifs de ces missions : il conviendrait ainsi d'accroître les prestations de services facturées aux entreprises à des tarifs en rapport avec les prix pratiqués sur chacun de leur marché.
M. Aymeri de Montesquiou a estimé que ce débat constituait une occasion opportune de réfléchir à l'organisation du dispositif national en matière de commerce extérieur. Tout en reconnaissant la valeur des personnels des missions économiques, il a exprimé ses doutes quant à leur répartition géographique. Il s'est également demandé si ces missions correspondaient bien à la réalité de l'économie contemporaine, soulignant que les petites entreprises disposaient de nombreux moyens d'information, notamment grâce à internet, et que les grandes entreprises avaient leurs propres réseaux. Appuyant sa réflexion par l'exemple de l'Allemagne, il a déclaré qu'il convenait peut-être de réfléchir à une organisation entièrement nouvelle d'appui au commerce extérieur, les indicateurs de performance de la LOLF pouvant fournir d'utiles informations afin de déterminer le cadre optimal.
M. Denis Badré a souligné que les missions économiques, l'AFII et Ubifrance constituaient le premier contact avec la France pour de nombreuses entreprises étrangères et que, dès lors, notre organisation se devait d'être exemplaire et ne pas offrir l'image d'un pays suradministré.
M. Jean Arthuis, président , tout en reconnaissant la nécessité de ce type de réflexion, a tenu à recentrer le débat sur l'AFII, objet du contrôle de M. Philippe Marini, rapporteur général.
La commission a alors autorisé la publication du rapport d'information de M. Philippe Marini, rapporteur général , celui-ci indiquant qu'il tiendrait compte du débat de la commission afin de préciser sa conclusion, notamment en ce qui concerne l'hypothèse d'un rapprochement entre l'AFII et Ubifrance.