Les sept piliers de la sagesse budgétaire

Rapport d'information n° 444 (2004-2005) de M. Philippe MARINI , fait au nom de la commission des finances, déposé le 29 juin 2005

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• AVANT-PROPOS
  
• RÉSUMÉ :
  
  LES SEPT PILIERS DE LA SAGESSE BUDGÉTAIRE
  
• PREMIÈRE PARTIE :
  LA POLITIQUE BUDGÉTAIRE DE LA FRANCE, AU REGARD DE SES ENGAGEMENTS EUROPÉENS
  
  • I. LE LABORIEUX REFLUX DES DÉFICITS
    
    • A. UN DÉFICIT PUBLIC SUPÉRIEUR À 3 % DU PIB TROIS ANNÉES CONSÉCUTIVES
      
    • B. UN OBJECTIF DE RETOUR À L'ÉQUILIBRE SANS CESSE REPORTÉ
      
    • C. LE DÉFICIT PUBLIC SERA-T-IL INFÉRIEUR À 3 % DU PIB EN 2006 ?
      
      • 1. Une prévision de solde public revue à la baisse
        
      • 2. Une amélioration du solde structurel de seulement 0,1 point de PIB en 2006
        
  • II. DES ENGAGEMENTS EUROPÉENS NON RÉELLEMENT AFFECTÉS PAR LA RÉFORME DU PACTE DE STABILITÉ DES 22 ET 23 MARS DERNIERS
    
    • A. UN PACTE DE STABILITÉ ET DE CROISSANCE MAL APPLIQUÉ
      
      • 1. Un dispositif comprenant deux volets
        
      • 2. Des règles mal respectées et perfectibles sur le plan économique
        
        • a) Un dispositif difficilement applicable
          
        • b) Un dispositif économiquement perfectible
          
    • B. UNE RÉFORME INACHEVÉE
      
      • 1. Un assouplissement, heureusement à la marge, de l'interdiction d'avoir un déficit public supérieur à 3 % du PIB
        
      • 2. L'absence d'incitation des Etats à mener une politique budgétaire appropriée en période de croissance économique forte
        
  • III. L'EXPLICATION D'UNE DÉRIVE
    
    • A. LA DÉGRADATION DU DÉFICIT STRUCTUREL
      
      • 1. Une aggravation du déficit correspondant à celle du solde structurel
        
      • 2. La responsabilité de la précédente majorité
        
    • B. UN OBJECTIF DE MAÎTRISE DES DÉPENSES NON TENU PAR RAPPORT À LA PROGRAMMATION PLURI-ANNUELLE
      
      • 1. Les moins-values de recettes n'ont joué qu'un rôle marginal
        
      • 2. Un objectif de maîtrise des dépenses non tenu par rapport à la programmation
        
        • a) Une programmation des dépenses dans le PIB systématiquement dépassée
          
        • b) Un taux de croissance des dépenses publiques nettement supérieur à la programmation
          
    • C. LE POIDS CROISSANT DES DÉPENSES SOCIALES ET LOCALES
      
      • 1. Sur longue période, la difficile maîtrise des dépenses de l'Etat
        
      • 2. La forte croissance des dépenses des collectivités territoriales
        
      • 3. Le dérapage des dépenses de sécurité sociale par rapport à la programmation
        
• SECONDE PARTIE : LA MAÎTRISE DE LA DETTE PUBLIQUE CONDITION DE L'ASSAINISSEMENT FINANCIER ET DE LA RELANCE DE LA CROISSANCE
  
  • I. LES PRINCIPES DIRECTEURS D'UNE SAINE POLITIQUE BUDGÉTAIRE
    
    • A. L'OBJECTIF FONDAMENTAL : MAÎTRISER LA DETTE PUBLIQUE
      
      • 1. Les risques liés à la soutenabilité de la dette publique
        
        • a) Quelle évolution de la dette publique en cas de persistance des déficits ?
          
        • b) Les difficultés engendrées par l'existence d'un déficit primaire
          
      • 2. Le poids de la charge de la dette dans les dépenses publiques
        
        • a) Une augmentation de la part des dépenses publiques consacrée au paiement des intérêts de la dette
          
        • b) La préemption des « marges de manoeuvre » budgétaires de l'Etat
          
        • c) L'épée de Damoclès d'une hausse des taux d'intérêt
          
      • 3. La nécessité d'adopter un objectif intermédiaire : atteindre à moyen terme une « cible » de déficit structurel de l'ordre de 1 %
        
    • B. LES FONDEMENTS DE LA SAGESSE BUDGÉTAIRE
      
      • 1. Appliquer une démarche de précaution
        
        • a) Choisir des hypothèses macro-économiques cohérentes avec celles des autres pays européens et en retrait sur les espoirs de croissance
          
        • b) Arbitrer les recettes avant les dépenses
          
        • c) Prendre pour référence la « règle d'or »
          
      • 2. Piloter prudemment les dépenses de l'Etat
        
        • a) Peut-on faire mieux que la norme «  zéro volume » au niveau du budget de l'Etat ?
          
        • b) Eviter toute baisse d'impôts non financée
          
        • c) Maîtriser les reports
          
        • d) Instituer systématiquement des réserves de précaution
          
        • e) Définir a priori des règles d'affectation des surplus
          
      • 3. Gérer de façon active le patrimoine de l'Etat
        
        • a) Quelle valorisation pour le patrimoine de l'Etat ?
          
        • b) Un portefeuille d'actifs à céder
          
        • c) Des cessions d'actifs publics pour une dynamique de l'investissement physique
          
  • II. VERS UNE PLUS GRANDE IMPLICATION DU PARLEMENT
    
    • A. LA NÉCESSITÉ D'UNE INFORMATION SINCÈRE DU PARLEMENT
      
      • 1. Placer le solde structurel au coeur de l'évaluation de la politique budgétaire
        
        • a) Publier à nouveau des estimations en niveau du solde structurel lors des prévisions économiques de printemps
          
        • b) Corriger le solde structurel des mesures budgétaires exceptionnelles
          
        • c) La méthode du gouvernement conduit à des estimations du déficit structurel inférieures à celles de la Commission européenne
          
      • 2. Obtenir la publication annuelle, par le gouvernement, des données relatives à l'exécution des programmes de stabilité
        
    • B. ASSURER UN MEILLEUR SUIVI DE LA MISE EN oeUVRE DU PACTE DE STABILITÉ
      
      • 1. Un préalable : réaliser une véritable réforme d'Eurostat
        
      • 2. La nécessité de réformes internes à chaque Etat membre
        
        • a) L'invitation du Conseil européen aux Etats membres
          
        • b) Comment renforcer le rôle du Parlement en France ?
          
  • III. QUELLE POLITIQUE À MOYEN TERME  POUR LES FINANCES PUBLIQUES ?
    
    • A. DES RÉSULTATS RÉCENTS EN DEMI-TEINTE
      
      • 1. Une relative maîtrise de la dépense en 2004
        
      • 2. De probables moins-values de recettes en 2005
        
        • a) L'impact de la moindre croissance du PIB sur l'ensemble des administrations publiques
          
        • b) Une probable surévaluation des recettes de l'Etat en 2005
          
          • (1) Une surévaluation qui proviendrait moins de celle de la croissance du PIB que de celle de l'élasticité des recettes fiscales à la croissance du PIB
            
          • (2) Un risque confirmé par les recettes de l'Etat enregistrées depuis le début de l'année
            
    • B. LE PROGRAMME DE STABILITÉ 2006-2008 EST-IL RÉALISTE ?
      
      • 1. Le relatif scepticisme des institutions communautaires sur la politique budgétaire de la France
        
        • a) L'appréciation des institutions communautaires sur le dernier programme de stabilité
          
        • b) Le scepticisme des institutions communautaires sur la soutenabilité à long terme des finances publiques de la France
          
      • 2. Un scepticisme non dépourvu de fondements
        
        • a) Un volontarisme nécessaire dans la maîtrise des dépenses de l'Etat
          
        • b) Une programmation plausible dans le cas des retraites
          
        • c) Une programmation optimiste dans le cas des dépenses de santé ?
          
      • 3. L'évolution à moyen terme du solde structurel : quelques ordres de grandeur
        
        • a) Une amélioration d'ici à 2008 de l'ordre de 1 point de PIB, et non de 2 points de PIB, comme le prévoit le programme de stabilité ?
          
        • b) Un retour sous la barre de 1 % du PIB en 2011, et non en 2008, comme le prévoit le programme de stabilité ?
          
    • C. LES PERSPECTIVES FINANCIÈRES 2007-2013 : VERS UNE AUGMENTATION DE LA CONTRIBUTION NETTE DE LA FRANCE D'ENVIRON 0,2 POINT DE PIB
      
      • 1. Les perspectives financières : quelques rappels juridiques
        
      • 2. Un plafond de dépenses correspondant à une part de la richesse nationale inférieure à celle des perspectives financières 2000-2006 ?
        
      • 3. La cause de l'échec du Conseil européen des 16 et 17 juin 2005 : l'évolution des contributions nettes
        
        • a) La situation actuelle
          
        • b) La proposition de la Commission européenne : une dégradation de la contribution nette de la France d'environ 0,2 point de PIB
          
        • c) Le refus de certains Etats de maintenir une forte contribution nette
          
        • d) Les revendications tendant à améliorer indirectement le solde net de certains Etats : la remise en cause de la PAC et la limitation des dépenses à 1 % du revenu national brut
          
          • (1) La remise en cause de la PAC par le Royaume-Uni, soutenu par la Suède
            
          • (2) La maîtrise de la dépense demandée par le « groupe des six » : un impact modeste sur le solde net de la France
            
      • 4. Les perspectives financières 2007-2013 pourront-elles être adoptées dans les délais ?
        
    • D. LE DANGER D'UN DÉRAPAGE DE LA DÉPENSE À MOYEN TERME ACCROÎT LE RISQUE D'UNE AUGMENTATION DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES
      
      • 1. Les tensions sur la dépense publique
        
        • a) Des dépenses de l'Etat fortement contraintes
          
        • b) Le rythme de progression des dépenses d'assurance maladie ne semble pouvoir être significativement infléchi qu'au prix d'une réforme « lourde »
          
          • (1) Des dépenses de santé globalement élevées
            
          • (2) Une maîtrise des dépenses de santé qui doit encore être améliorée
            
          • (3) La France semble mieux maîtriser la croissance de ses dépenses de santé que la plupart des pays de l'OCDE
            
          • (4) Certains Etats ont connu une croissance deux fois moindre de leurs dépenses publiques de santé
            
          • (5) Comment assurer le respect de la programmation dans le cas des dépenses de santé ?
            
        • c) Mieux maîtriser les dépenses des collectivités territoriales
          
          • (1) Un enjeu essentiel
            
          • (2) L'augmentation des dépenses depuis 1984 a consisté pour moitié en celle des dépenses transférées
            
          • (3) Les propositions du gouvernement : une « fausse bonne idée » ?
            
      • 2. Peut-on échapper à de nouvelles hausses de prélèvements ?
        
• EXAMEN EN COMMISSION