Les sept piliers de la sagesse budgétaire

SECONDE PARTIE : LA MAÎTRISE DE LA DETTE PUBLIQUE CONDITION DE L'ASSAINISSEMENT FINANCIER ET DE LA RELANCE DE LA CROISSANCE

I. LES PRINCIPES DIRECTEURS D'UNE SAINE POLITIQUE BUDGÉTAIRE

A. L'OBJECTIF FONDAMENTAL : MAÎTRISER LA DETTE PUBLIQUE

1. Les risques liés à la soutenabilité de la dette publique

a) Quelle évolution de la dette publique en cas de persistance des déficits ?

La persistance d'un déficit des administrations publiques, à un niveau proche des 3 % du PIB prévus par le pacte de stabilité, pose la question de la soutenabilité de la dette publique . En retenant une hypothèse d'un taux de croissance, au cours des 20 prochaines années, proche de 3,5 % par an, le sentier permettant un retour en dessous des 60 % du PIB est étroit.

Le retour à court terme de la dette des administrations publiques en-dessous de la barre des 60 % du PIB repose en effet sur une hypothèse de réduction très significative des déficits publics .

Quand la dette pourra-t-elle repasser sous les 60 % du PIB ?

(en fonction du niveau des déficits, en points de PIB)

Source : ministère de l'économie, des finances et de l'industrie

Seul un équilibre budgétaire durable, bien improbable à cette échéance, permettrait un retour en-dessous des 60 % du PIB en 2007. Avec un déficit, très difficile à atteindre, de 1 % du PIB, la dette publique repasserait en-dessous de la barre en 2008. Si le déficit restait sur longue période « stabilisé » entre 2 % et 3 % du PIB, la dette des administrations publiques resterait encore supérieure à 60 % du PIB en 2024, avec, pour l'hypothèse de 3 %, une progression ininterrompue de la dette pendant les vingt prochaines années.

Projection de dette publique au cours des 20 prochaines années
en fonction du niveau du déficit public ^{28 ( * )}

(en points de PIB)

Niveau du déficit public en part du PIB	2004	2005	2006	2007	2008	2009	2010	2015	2020	2024
3%	64,7	65,5	66,2	66,9	67,5	68,2	68,8	71,5	73,8	75,4
2%	64,7	64,5	64,2	64,0	63,7	63,5	63,3	62,3	61,4	60,9
1%	64,7	63,5	62,2	61,1	59,9	58,8	57,8	53,0	49,0	46,3
pas de déficit public	64,7	62,5	60,3	58,2	56,1	54,2	52,3	43,7	36,6	31,7

Source : ministère de l'économie, des finances et de l'industrie

Sur longue période, pour stabiliser le déficit à une valeur proche de 3 % du PIB, il faudrait dégager des excédents primaires corrélés avec la progression des charges d'intérêt. Stabiliser le déficit autour de 3% sur le long terme suppose, par ailleurs, des efforts de maîtrise de la dépense liée aux tensions engendrées par les évolutions démographiques.

On observe en outre que pour atteindre l'objectif, retenu par votre commission des finances, d'une dette publique de 40 % du PIB dans 20 ans, le déficit public doit être inférieur à 1 % du PIB.

b) Les difficultés engendrées par l'existence d'un déficit primaire

Le solde primaire constitue l'écart entre les dépenses et les recettes hors prise en compte de la charge de la dette.

Comme le signale la Cour des comptes dans son rapport préliminaire sur l'exécution des lois de finances pour 2004, présenté en application des articles 48 et 58-3 de la LOLF, « la France et l'Allemagne, dans la zone euro et l'Union européenne à 15, sont les seuls Etats-membres à avoir connu depuis trois ans, un déficit primaire persistant. Le solde primaire des administrations publiques de la France est redevenu négatif en 2002 (-0,2 %). Il avait chuté à -1,3 % du PIB en 2003 et n'a pu remonter, en 2004, qu'à -0,8 % du PIB. Pour l'Allemagne, une évolution presque aussi défavorable a pu être observée au cours des mêmes années (-0,5 % du PIB en 2002 ; -0,7 % en 2003 ; -0,6 % en 2004). En ce domaine également, la réduction des écarts par rapport à la moyenne européenne ne doit pas dissimuler qu'il existe une différence essentielle entre la situation de ces deux Etats qui, depuis 2002, ont enregistré, à nouveau, des déficits primaires, malgré des dettes publiques dépassant désormais 60 % du PIB, et celle des autres Etats de cette zone. Ceux-ci, à l'exception du Portugal et de la Grèce, dont les soldes primaires, sont redevenus négatifs en 2004, continuent à enregistrer, même en années de croissance réduite, des situations primaires excédentaires ou équilibrées qui favorisent la décroissance de leur dette publique ».

Certes, l'exercice 2004 a été marqué, pour le budget de l'Etat, par une amélioration du solde primaire, qui est passé de - 19,4 milliards d'euros à - 5,8 milliards d'euros, soit, selon la Cour des comptes, « une amélioration de près de 40 % de celle acquise en sept ans, entre 1993 et 2000 ».

Néanmoins, pour la troisième année consécutive, l'Etat est donc en déficit avant même d'assumer le paiement des intérêts de la dette : ceux-ci sont donc désormais financés par emprunt. Il y a donc émergence d'un mécanisme de progression autoentretenue de la dette publique, alimentée chaque année par la charge d'intérêt. La loi de finances initiale pour 2005 ne prévoit pas de résorber le déficit primaire de l'Etat .

Evolution du solde primaire du budget de l'Etat depuis 1993

(en milliards d'euros)

Source : Cour des comptes, rapport préliminaire sur l'exécution des lois de finances pour 2004

2. Le poids de la charge de la dette dans les dépenses publiques

La dette publique augmente mécaniquement la charge de la dette. Schématiquement, compte tenu des taux d'intérêts actuels, le paiement des intérêts de la dette publique augmente de 1 point de PIB quand le taux d'endettement public augmente de 20 points, comme l'indique le graphique ci-après.

Taux d'endettement public (dette publique brute) et paiement d'intérêts (2004)

(en points de PIB)

Source : Commission européenne, prévisions économiques du printemps 2005

Ainsi, la Grèce et l'Italie, qui ont un taux d'endettement public brut de respectivement 110,5 % et 105,8 % du PIB, consacrent respectivement 5,8 % et 5 % de leur PIB au paiement des intérêts de leur dette publique.

Avec un taux d'endettement public brut de 65,6 %, la France consacre « seulement » 2,9 % de son PIB au paiement des intérêts de sa dette publique. Ainsi, le déficit public actuel de la France est, dans sa quasi-totalité, la conséquence des déficits publics passés.

a) Une augmentation de la part des dépenses publiques consacrée au paiement des intérêts de la dette

L'augmentation de la dette publique se traduit donc, en premier lieu, par l'augmentation de la part des dépenses publiques consacrée au paiement des intérêts , comme l'indique le graphique ci-après.

La part des dépenses publiques consacrée au paiement des intérêts

(en comptabilité nationale)

(en %)

Source : Insee

Ainsi, alors que l'ensemble des administrations publiques consacraient à la fin des années 1970 environ 3 % de leurs dépenses au paiement des intérêts, ce taux a augmenté jusqu'à 7 % en 1996, avant de redescendre progressivement à 6 %, du fait d'un effet taux favorable à tel point qu'il a permis de compenser l'effet volume.

La situation des différentes catégories d'administrations publiques est contrastée. La sécurité sociale , peu endettée, paie peu d'intérêts. Dans le cas de l'Etat et des collectivités territoriales, on observe un chassé-croisé : la part des dépenses des collectivités territoriales consacrées au paiement des intérêts est passée de 8 % en 1978 à 3 % aujourd'hui, alors que dans le cas de l'Etat cette part passait de 3 % à 11 % .

En comptabilité budgétaire, qui permet de prendre en compte les marges de manoeuvre réelles des administrations publiques dans la gestion de leurs crédits, la charge de la dette de l'Etat évolue comme suit :

Evolution de la charge de la dette en part des dépenses de l'Etat depuis 10 ans

(en comptabilité budgétaire)

(en milliards d'euros)

	1994	1995	1996	1997	1998	1999	2000	2001	2002	2003
Charges nettes de la dette	28,3	31,4	33,5	33,9	34,8	34,7	35,7	36,7	38,1	37,6
Budget général, dépenses nettes	233,2	239,1	247,3	249,7	251,9	260,7	259,3	266,0	277,5	278,3
Proportion	12,1%	13,1%	13,5%	13,6%	13,8%	13,3%	13,8%	13,8%	13,7%	13,5%

Le niveau de la charge d'intérêt des administrations publiques françaises, exprimée en pourcentage du PIB (2,9 % du PIB en 2004), est désormais dans la moyenne de l'Union européenne à 15 : l'écart entre l'effort que devrait supporter les autres pays, par rapport à la France, pour faire face aux charges d'intérêts de leur dette, est en voie de disparition.

Evolution de la charge d'intérêt de la dette publique depuis 2000

(en points de PIB)

Source : Eurostat, Cour des comptes

La montée de l'endettement français a par ailleurs pour conséquence un affaiblissement de l'avantage obtenu en matière de taux d'intérêt lors de l'émission des titres de la dette : l'écart se resserre avec les autres pays de la zone euro moins endettés.

b) La préemption des « marges de manoeuvre » budgétaires de l'Etat

L'impact de la dette publique se fait aussi sentir au niveau des « marges de manoeuvre » des administrations publiques, c'est-à-dire de la part de leurs augmentations de recettes qu'elles peuvent consacrer à des dépenses non automatiques.

A titre d'approximation, on peut définir les « marges de manoeuvre » comme la part des augmentations de crédits, permise par la règle du « zéro volume », qui ne sont pas « préemptées » par l'augmentation des coûts de personnel et du paiement des intérêts de la dette.

Les marges de manoeuvres de l'Etat sont considérablement réduites par l'augmentation annuelle des dépenses de personnel et du paiement des intérêts, comme l'indique le graphique ci-après.

Les marges de manoeuvre annuelles de l'Etat : quelques ordres de grandeur

(en milliards d'euros)

(1) Moyenne observée depuis 1995

(2) Selon l'hypothèse d'une inflation de 1,7 %

Source : commission des finances

Chaque année, la règle du « zéro volume » permet une croissance en valeur des dépenses de l'Etat d'environ 5 milliards d'euros. Sur ces 5 milliards d'euros, 3 milliards vont à l'augmentation des dépenses de personnel et 1 milliard va à celle du paiement des intérêts, d'où des « marges de manoeuvre » de l'ordre de seulement 1 milliard d'euros. Autrement dit, le paiement des intérêts de la dette réduit de 50 % les marges de manoeuvre, une fois prise en compte l'augmentation des dépenses de personnel.

Le doublement du paiement des intérêts, qui résulterait, toutes choses égales par ailleurs, d'un doublement de la dette publique, aurait quant à lui pour effet de supprimer les marges de manoeuvre de l'Etat.

c) L'épée de Damoclès d'une hausse des taux d'intérêt

Selon la Cour des comptes, dans son rapport préliminaire sur l'exécution des lois de finances pour 2004, le financement des déficits annuels, sur la base d'une hypothèse de déficit de 45 milliards d'euros, provoque, hors variation de taux, une hausse mécanique de la charge de la dette de 1,8 milliard d'euros par an.

Or le niveau historiquement bas des taux d'intérêt a permis au cours des dernières années de compenser, voire davantage, la progression du stock de la dette : la montée de l'endettement s'est ainsi réalisée sous anesthésie budgétaire. En 2003, la charge nette de la dette avait ainsi, malgré un déficit du budget de l'Etat significatif, baissé par rapport à l'année 2002 de 1,3 %, s'établissant à 37,6 milliards d'euros.

Evolution croisée des taux d'intérêt, de la dette et de la charge de la dette

(en %)

L'exercice 2004 marque les limites du phénomène de compensation de l'effet volume par un effet taux favorable. En effet, malgré des taux d'intérêts toujours plus bas, et un déficit inférieur à l'année précédente, la charge nette de la dette a augmenté de 540 millions d'euros pour atteindre 38,1 milliards d'euros.

Décomposition de la variation entre 2003 et 2004 pour les OAT et les BTAN

(en millions d'euros)

		Variation 2003-2004
OAT		+ 634
	effet "volume"	+ 1.340
	effet "taux"	- 755
	effets "calendaires" ^29 ( * )	+ 49
BTAN		+ 180
	effet "volume"	+ 555
	effet "taux"	- 353
	effets "calendaires"	-22
TOTAL		+ 814
	effet "volume"	+ 1.895
	effet "taux"	- 1.108
	effets "calendaires"	+ 27

Source : Agence France Trésor

Le budget de l'Etat est dès lors placé sous l'épée de Damoclès d'une hausse des taux d'intérêt. Certes, la diffusion d'une augmentation des taux d'intérêts sur la charge budgétaire est progressive. De façon générale, la charge de la dette de l'année en cours est relativement peu sensible aux variations de taux à moyen terme enregistrées durant l'année.

Ainsi, pour les OTAN et les BTAN, les émissions de l'année n'ont globalement peu d'influence sur la charge nette de la dette en n. Compte tenu de phénomènes calendaires tenant aux dates de maturité des lignes abondées ou créées dans l'année (avril, juillet et octobre pour les OAT ; janvier et juillet pour les BTAN) ainsi qu'aux dates auxquelles ces lignes sont abondées, les émissions de l'année sont en effet pratiquement neutres sur le budget de l'année, les recettes de coupons courus à l'émission équilibrant globalement les intérêts versés.

En revanche, une éventuelle hausse de taux en année n a un effet sur la charge de la dette à taux variable, pour laquelle les fluctuations des taux de marché se répercutent avec trois mois de retard, et sur la dette de court terme (BTF).

Le tableau ci-après permet de mesurer l'effet d'une variation des taux d'intérêt :

Impact sur la charge de la dette d'une hausse simultanée de 50 à 200 points de base de tous les taux (court, moyen et long terme), hausse étalée sur l'année ^{30 ( * )}

(en milliards d'euros)

Hausse des taux	+ 50 points de base		+ 100 points de base		+ 150 points de base		+ 200 points de base
	N	N+1	N	N+1	N	N+1	N	N+1
Dette à moyen/long terme (encours de la dette à taux variable)	0,04	0,11	0,08	0,22	0,12	0,33	0,17	0,44
Dette à moyen/long terme (émissions 2005)	-	0,37	-	0,74	-	1,11	-	1,48
BTF	0,41	0,50	0,83	0,99	1,24	1,49	1,65	1,98

Source : Agence France Trésor

Impact sur la charge de la dette d'une hausse de 1% ou 2% sur les taux d'intérêt

(en milliards d'euros)

Source : Agence France Trésor

3. La nécessité d'adopter un objectif intermédiaire : atteindre à moyen terme une « cible » de déficit structurel de l'ordre de 1 %

Selon les estimations du gouvernement, publiées dans le rapport déposé en vue du débat d'orientation budgétaire pour 2005, le solde public permettant d'atteindre un objectif de dette publique de 40 % dans 20 ans est compris entre environ - 3 % pour l'Irlande et l'équilibre pour la Belgique .

L'objectif de solde public structurel de la France serait de l'ordre de - 1 % , comme l'indique le graphique ci-après.

L'objectif de solde public permettant de ramener la dette publique à 40 % du PIB dans 20 ans, selon le gouvernement

(en points de PIB)

Source : rapport sur l'évolution de l'économie nationale et sur les orientations des finances publiques, déposé par le gouvernement en vue du débat d'orientation budgétaire pour 2005

Le taux d'endettement public connaît en effet d'importantes variations entre Etats membres, comme l'indique le graphique ci-après.

Le taux d'endettement des différents Etats membres de l'Union européenne (2004)

(en points de PIB)

Les « bâtons » en noir correspondent aux Etats ayant adopté l'euro.

Source : Commission européenne, prévisions économiques du printemps 2005

* ²⁸ La projection de dette en points de PIB est décrite par l'équation suivante :

dette (n+1) =dette (n) * (1-taux de croissance nominale) + déficit public en points de PIB.

* ²⁹ Effets tenant aux dates de maturité des lignes abondées ou créées dans l'année.

* ³⁰ + ¼ de hausse chaque trimestre (les émissions sont considérées comme également réparties sur tous les trimestres de l'année). Les calculs sont réalisés à partir des prévisions pour l'exercice 2005 (stock de dette et besoin de financement).