Les sept piliers de la sagesse budgétaire

RÉSUMÉ :

LES SEPT PILIERS DE LA SAGESSE BUDGÉTAIRE

I . LES PIÈTRES PERFORMANCES BUDGÉTAIRES DE LA FRANCE

La première partie du présent rapport d'information rappelle les piètres performances budgétaires de la France, et son incapacité à respecter les engagements pris auprès des institutions communautaires.

La France a connu, en 2004, sa troisième année consécutive de déficit public excessif, et les conjoncturistes estiment qu'elle se trouvera en 2005 et en 2006 « sur le fil du rasoir », avec un consensus de l'ordre de 3 % du PIB chaque année (contre respectivement 2,9 % et 2,7 % selon le gouvernement).

Il faut rappeler que les programmes de stabilité que la France présente chaque année (elle en est actuellement à son septième), n'ont jamais été respectés, même approximativement. On est donc en droit de douter si ce n'est de leur sincérité du moins de leur portée.

On relève que le dérapage par rapport aux programmes de stabilité ne provient pas de recettes publiques inférieures aux prévisions, mais d'une difficulté à maîtriser la dépense, liée au dérapage des comptes sociaux. Schématiquement, chaque programme de stabilité prévoit une croissance en volume des dépenses publiques comprise entre 1,1 % et 1,5 % par an, alors que la croissance observée de 1990 à 2004, comme sur la période couverte par les programmes de stabilité (2000-2004), a été de 2,3 % par an.

II. LA NÉCESSITÉ DE RÉDUIRE LE DÉFICIT STRUCTUREL

La seconde partie du présent rapport d'information rappelle que la France doit réduire son déficit public structurel non seulement parce qu'elle a pris des engagements en ce sens, mais surtout, parce que cela est de son propre intérêt. En effet, le déficit public a pour effet d'accroître la dette, ce qui affaiblit considérablement les administrations publiques, et en particulier l'Etat.

Tout d'abord, selon la comptabilité nationale, l'Etat, qui consacrait 3 % de ses dépenses en 1978 au paiement des intérêts, lui consacre désormais 11 % de ses dépenses. En comptabilité budgétaire, la charge de la dette est passée de 12,1 % des dépenses de l'Etat en 1994 à 13,5 % en 2003 ^{9 ( * )} . En l'absence de réduction significative du déficit public structurel, ce taux ne pourra que continuer à croître.

Ensuite, la dette réduit considérablement les « marges de manoeuvre » des administrations publiques, c'est-à-dire de la part de leurs augmentations de dépenses qu'elles peuvent consacrer à des dépenses non automatiques ^{10 ( * )} . Chaque année, la règle du « zéro volume » permet une croissance en valeur des dépenses de l'Etat d'environ 5 milliards d'euros. Sur ces 5 milliards d'euros, 3 milliards vont à l'augmentation des dépenses de personnel et 1 milliard va à celle du paiement des intérêts, d'où des « marges de manoeuvre » de l'ordre de seulement 1 milliard d'euros. Autrement dit, le paiement des intérêts de la dette réduit de 50 % les marges de manoeuvre, une fois prise en compte l'augmentation des dépenses de personnel.

Dans ces conditions, il est impératif que le déficit public structurel devienne rapidement inférieur à 1 % du PIB. En effet, comme le gouvernement l'a indiqué dans le rapport économique, social et financier associé au projet de loi de finances pour 2005, c'est un tel déficit qui permettrait à la France de ramener sa dette publique à 40 % du PIB dans 20 ans. Par ailleurs, un tel déficit structurel présenterait l'avantage de garantir que la France ne se trouverait pas en situation de déficit public excessif en cas de fort ralentissement conjoncturel.

III. QUELLE POLITIQUE À MOYEN TERME POUR LES FINANCES PUBLIQUES ?

A. LE PROGRAMME DE STABILITÉ 2006-2008 EST-IL RÉALISTE ?

Considérant que le pacte de stabilité ne pourra être appliqué de manière satisfaisante sans une forte implication des parlements nationaux, votre commission des finances a décidé d'insister davantage, lors de chaque débat d'orientation budgétaire, sur la mise en oeuvre, par la France, de ses engagements européens en matière de finances publiques.

Elle estime nécessaire de souligner sa perplexité quant au réalisme du programme de stabilité 2006-2008.

Elle rejoint en cela le Conseil de l'Union européenne qui, lors de sa réunion du 17 février 2005, a exprimé à cet égard son scepticisme.

Alors que les dépenses des administrations publiques ont augmenté, en volume, d'environ 2 % par an depuis dix ans, le programme de stabilité 2006-2008 prévoit de ramener ce taux à 1,2 % (les programmes de stabilité précédents retenant un objectif compris entre 1,1 % et 1,5 %). Les récentes réformes des retraites et de l'assurance maladie ne suffiront pas à atteindre cet objectif : alors que la première devrait accroître légèrement les dépenses à l'horizon du programme de stabilité ^{11 ( * )} , la seconde ne réduirait les dépenses de l'assurance maladie que dans une proportion incertaine, les estimations présentées par le gouvernement à l'occasion de la réforme étant nettement plus optimistes que celles d'une note interne de la direction de la prévision ^{12 ( * )} . Par ailleurs, selon les données de la comptabilité nationale ^{13 ( * )} , les dépenses de l'Etat ont augmenté de 3,7 % en termes réels en 2004, contre une prévision de 0,3 %.

En revanche, en comptabilité budgétaire, la norme de dépense « zéro volume » a bien été tenue, au prix selon le rapport préliminaire de la Cour des comptes sur l'exécution 2004, « d'une augmentation des reports de crédits et d'un blocage des dépenses militaires en capital, en fin d'année ».

Afin d'illustrer ce que pourrait être, à moyen et à long terme, l'évolution des finances publiques, votre commission des finances a examiné différents scénarios. Il ressort tout d'abord de ces analyses que l'objectif de réduction du déficit structurel figurant dans le programme de stabilité 2006-2008, de 2,1 points de PIB, ne sera vraisemblablement pas atteint. En effet, le programme de stabilité suppose implicitement que des mesures exceptionnelles sur les recettes permettraient de « reconduire » chaque année l'amélioration du solde structurel suscitée en 2005 par la « soulte EDF », de 0,4 point de PIB. Ainsi, le scénario du programme de stabilité, « recalculé » par votre commission des finances, mais sans la « soulte EDF », correspond à une amélioration du solde structurel de seulement 1,7 point de PIB . Si la croissance en volume des dépenses publiques était de 1,6 %, au lieu de 1,2 % selon le programme de stabilité, l'amélioration du déficit public structurel à l'horizon 2008 serait encore réduite d'environ 0,6 point de PIB . Enfin, un scénario de dépenses au « fil de l'eau » n'entraînerait pas de réduction significative du déficit public structurel, la croissance des dépenses étant alors quasiment égale à celle du PIB. Si l'on retient le scénario « volontariste » le plus vraisemblable (croissance des dépenses de 1,6 % par an), le déficit structurel à l'horizon 2008 serait réduit non de 2,1 points, comme le prévoit le programme de stabilité, mais de seulement 1,1 point . A ce rythme, et en retenant une évaluation du déficit structurel de 3 % en 2004 ^{14 ( * )} , l'objectif d'un déficit structurel de 1 % du PIB ne serait atteint qu'en 2011 (et non en 2007, comme le prévoit le programme de stabilité), et, même en l'absence de ralentissement économique majeur, la France demeurerait dans la « zone de risque de déficit public excessif » jusqu'en 2008.

B. LA NÉCESSITÉ D'UNE MEILLEURE INFORMATION DU PARLEMENT

Une condition nécessaire à une politique budgétaire soutenable est que le Parlement exige, et obtienne, du gouvernement, une information de qualité incontestable sur l'état des finances publiques.

Compte tenu du rôle essentiel de la notion de déficit structurel , il est impératif que le gouvernement en publie systématiquement une estimation en niveau (et non seulement en variation) dans ses prévisions économiques de printemps , et qu'il en améliore la fiabilité, en le corrigeant systématiquement des mesures budgétaires exceptionnelles, comme le prévoit la récente réforme du pacte de stabilité.

Par ailleurs, il est indispensable que le gouvernement publie, chaque année, les données relatives à l'exécution des programmes de stabilité , ainsi que la croissance des dépenses des différentes catégories d'administrations publiques observée sur longue période. Il en découlerait une meilleure lisibilité des programmes de stabilité, ainsi qu'une incitation à davantage de réalisme dans leur élaboration.

C. LES VOIES D'UNE RÉDUCTION DU DÉFICIT PUBLIC STRUCTUREL

1. Ne pas considérer comme irréversible la poussée des dépenses publiques

La stratégie de finances publiques retenue par les programmes de stabilité successifs, qui repose sur la seule maîtrise des dépenses, a montré ses limites.

Comme on l'a vu ci-avant, la croissance des dépenses publiques en volume a été de l'ordre de 2 % par an au cours de ces dix dernières années, comme sur la période couverte par les programmes de stabilité (2000-2004), qui n'ont donc pas permis à ce stade une meilleure maîtrise des dépenses publiques. Les différents programmes de stabilité prévoyaient quant à eux un taux compris entre 1,1 % et 1,5 %.

L'expérience tend à montrer qu'il est ainsi difficile de réduire significativement et rapidement le déficit public structurel par la seule maîtrise des dépenses :

- les dépenses de l'Etat , dont la part dans le PIB a diminué d'environ 2 points depuis 1993 (alors que celle des autres administrations publiques augmentait d'un montant analogue), offrent des marges de manoeuvre limitées ;

- l e rythme de progression des dépenses d'assurance maladie ne peut être significativement infléchi qu'au prix d'une réforme « lourde » ;

- les dépenses des collectivités territoriales , dont la part dans le PIB a augmenté de 0,7 point depuis 1993, sont elles aussi fortement contraintes, bien que l'actuelle polémique sur l'alourdissement de la fiscalité locale suggère que la transparence pourrait être améliorée en ce domaine.

Ainsi, M. Jean-François Copé, ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire, a estimé, le 14 juin 2005, devant la commission d'enquête de l'Assemblée nationale sur l'évolution de la fiscalité locale, qu'il fallait « poser clairement la question de la modération des dépenses publiques locales », et qu'il ne verrait « que des avantages à ce que l'on mette en place une conférence des finances locales » chargée de fixer « de façon consensuelle » une « norme d'évolution des finances publiques » non-contraignante mais pouvant servir de « point de référence » ^{15 ( * )} .

Considérant qu'il convient de persévérer en dépit de ces résultats il est vrai modestes, votre commission des finances tient à souligner qu'il faut continuer d'agir sur tous les paramètres et en particulier sur toutes les composantes de la dépense publique, qu'elle soit budgétaire, locale ou sociale.

A cet égard, la règle du « zéro volume » pour le budget de l'Etat est d'autant plus impérative que les deux autres éléments de la dépense publique ne sont toujours pas ou pourraient ne plus être pleinement maîtrisés.

En ce qui concerne le budget de l'Etat, il faut souligner la novation introduite par la loi organique du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) en matière de dépenses de personnel, qui constituent, avec la charge de la dette, la partie la plus rigide des dépenses budgétaires.

A priori la suppression de quelque 5.000 emplois prévue pour 2006, contre 6.850 décidées en 2005, peut paraître très insuffisante. Mais il est vrai que la « fongibilité asymétrique » mise en place par la LOLF, qui permet aux gestionnaires de programmes de récupérer les économies de personnel, devrait être une puissante incitation à économiser des équivalents temps plein.

2. Peut-on échapper à de nouvelles hausses de prélèvements ?

Votre commission des finances n'est, par principe, pas favorable à une augmentation des prélèvements obligatoires. Cependant, elle est encore moins favorable à ce qu'un déficit public élevé conduise à une augmentation de la dette obligeant à consacrer une part croissante des dépenses publiques au financement de ladite dette. Compte tenu de la très grande difficulté de réduire rapidement et significativement le déficit structurel par la seule maîtrise des dépenses, on ne peut exclure qu'il faille, au moins temporairement, accroître à moyen terme le taux de prélèvements obligatoires.

En effet, les augmentations de dépenses non gagées effectuées au début des années 1980 et au début des années 1990 ont accru le déficit structurel de respectivement 2 points de PIB et 3 points de PIB. Sans ces augmentations de dépenses non gagées, la France aurait un excédent structurel de 2 points de PIB.

Par ailleurs, la croissance des dépenses publiques observée depuis 1993 a été soutenable, puisqu'elle a été égale à celle du PIB.

Selon les estimations de la Commission européenne et de l'OCDE, le déficit structurel de la France est de l'ordre de 3 % du PIB. Pour le ramener à 1 % du PIB, il serait donc nécessaire d'accroître à moyen terme les prélèvements obligatoires d'environ 2 points de PIB , ce qui correspond à un effort analogue à celui réalisé en 1995 et en 1996.

Une telle question doit être assumée avec lucidité. Elle peut apparaître déplaisante ou déplacée. Mais votre rapporteur général considère qu'il est de son devoir de l'évoquer ici, dans un tel rapport d'orientation budgétaire. La France est-elle capable de restreindre plus drastiquement sa dépense publique ? Peut-elle assumer les conséquences socio-économiques d'une rigueur dont personne n'ose vraiment parler ? Inventerons-nous un nouveau « modèle » où la justice et l'efficacité trouveraient leur compte ? Le pire est de subir des choix non explicités et non préparés par un vrai débat public. Le concept d'un plan de redressement mérite ainsi d'être évoqué en cette fin de législature, marquée de faux-pas mais aussi de quelques avancées réelles. Deux années ne seront pas de trop pour élaborer de nouvelles perspectives, qui feront naturellement appel à des efforts partagés.

LES SEPT PILIERS DE LA SAGESSE BUDGÉTAIRE SELON VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Lors de sa réunion du 29 juin 2005, votre commission des finances a examiné les principes ci-après, qui doivent, selon elle, guider la politique budgétaire.

L'objectif final : une dette égale à 40 % du PIB

1. Réduire le ratio dette publique/PIB, (un objectif de 40 % du PIB dans 20 ans pouvant servir de référence) avec pour objectif d'éviter l'effet d'éviction sur les autres dépenses résultant de l'augmentation tendancielle de la charge de la dette.

Il s'agit d'un objectif de long terme.

L'objectif de 40 % du PIB est celui indiqué par le gouvernement dans le rapport déposé en vue du débat d'orientation budgétaire pour 2005 ; il a notamment pour objectif de permettre compte tenu des perspectives démographiques le financement des retraites.

L'indicateur à prendre en compte : le déficit structurel

2. Se fixer des objectifs en termes de déficit public structurel (un objectif de 1 % du PIB pouvant servir de référence), en restant particulièrement exigeant lorsque la croissance économique est forte.

Il s'agit d'un objectif de court ou de moyen terme.

La réalisation de l'objectif de déficit structurel peut passer non seulement par la poursuite déterminée de l'effort de maîtrise des dépenses publiques mais encore par une pause dans la diminution des prélèvements obligatoires, voire, si nécessaire, leur augmentation temporaire dans le cadre d'une forme de plan de redressement de l'économie nationale.

Les règles à respecter

3. S'interdire tout allégement fiscal non compensé et toute augmentation structurelle de dépenses non gagée, tant que le déficit structurel n'aura pas atteint le niveau souhaité et que le rythme de croissance des dépenses publiques restera de l'ordre de celui observé par le passé (2 % par an en volume).

La croissance tendancielle de l'économie française étant de l'ordre de 2 % par an, cette croissance des dépenses des administrations publiques n'est pas compatible avec une politique active de baisse des prélèvements obligatoires.

Il est par ailleurs nécessaire de s'abstenir d'augmentations de dépenses non gagées, y compris en période de ralentissement économique. Il y a eu en France deux grandes périodes d'augmentation non gagée des dépenses, au début des années 1980 et au début des années 1990, qui ont accru le déficit structurel de respectivement 2 points de PIB et 3 points de PIB, selon la Commission européenne. Ce sont ces augmentations de dépenses non gagées qui sont à l'origine du déficit structurel actuel, de l'ordre de 3 points de PIB.

4. Appliquer une démarche de précaution dans la construction du budget.

Il s'agit en particulier de choisir des hypothèses macro-économiques cohérentes avec celles des autres pays européens et en retrait sur les espoirs de croissance, d'arbitrer les recettes avant les dépenses, de prendre pour référence la « règle d'or », ainsi que de c ontinuer à se fixer la norme « zéro volume » au niveau du budget de l'Etat en dépit de la tendance structurelle des dépenses publiques à croître au même rythme que le PIB.

5. Se fixer des règles comptables claires en exécution budgétaire.

Il est indispensable de maîtriser les reports, d'instituer systématiquement des réserves de précaution dès la loi de finances initiale et de définir a priori des règles d'affectation des surplus conformément aux règles en passe d'être introduites dans la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) du 1 ^er août 2001.

6. Adopter une approche patrimoniale dans la gestion des finances publiques.

Dans le but de gérer de façon active le patrimoine de l'Etat, il est important d'utiliser la comptabilité patrimoniale comme outil de la réforme de l'Etat en pratiquant une gestion actif passif consolidée, y compris pour l'immobilier, ainsi que d'affecter les cessions d'actifs publics à l'investissement ou au désendettement.

La méthode : porter le débat devant l'opinion

7. Renforcement du rôle du Parlement, par le recentrage du débat d'orientation budgétaire (DOB) sur la mise en oeuvre des engagements européens de la France, et par l'organisation de débats sur les actes communautaires relatifs à la politique budgétaire de la France.

La discussion doit intervenir sur la base de la publication annuelle, par le gouvernement, des données relatives à l'exécution des programmes de stabilité passés, par exemple dans le cadre de la programmation pluriannuelle des finances publiques figurant dans le rapport économique, social et financier associé aux projets de loi de finances initiale.

* ⁹ Sur cette période, l'augmentation rapide du stock de dette a été compensée par une réduction très significative des taux d'intérêt.

* ¹⁰ A titre d'approximation, on peut définir les marges de manoeuvre comme la part des augmentations de dépenses qui ne sont pas « préemptées » par l'augmentation des coûts de personnel et du paiement des intérêts de la dette.

* ¹¹ Certes, cette réforme aurait pour effet de réduire les dépenses du régime général d'environ 0,2 point de PIB à l'horizon 2020. Cependant, à court terme elle aurait un léger coût, du fait des dépenses nouvelles provenant de certaines mesures de justice (comme la possibilité offerte aux personnes ayant commencé à travailler jeunes de partir à la retraite avant l'âge de soixante ans).

* ¹² Le gouvernement évalue l'impact de la réforme de l'assurance maladie à 11 milliards d'euros (0,7 point de PIB) à l'horizon 2007, soit une réduction de la croissance des dépenses de 2 points par an. La direction de la prévision évalue cet impact à 3,5 milliards d'euros (0,2 point de PIB), soit une réduction de la croissance des dépenses de 0,6 point par an.

* ¹³ Les évolutions en comptabilité nationale sont indiquées à périmètre courant. En 2004, les dépenses sont affectées par des changements de périmètre importants : intégration des exonérations de charges dans le périmètre des dépenses de l'Etat (17 milliards d'euros), décentralisation du RMI (5 milliards d'euros). Par ailleurs, le champ de la dépense de l'Etat, au sens de la comptabilité nationale, est plus large que celui déficit par les dépenses du Budget général : en particulier, les dépenses de l'Etat comprennent certains prélèvements sur recettes au profit des collectivités locales et de l'Union Européenne, ainsi que les dépenses des comptes spéciaux du trésor et des budgets annexes.

* ¹⁴ Le programme de stabilité évalue le déficit structurel à 2,6 % du PIB en 2004, contre 3,1 % selon l'OCDE et 3,6 % selon la Commission européenne.

* ¹⁵ Reuters, 14 juin 2005.