2. Les préoccupations du Conseil supérieur de l'Audiovisuel
On trouve, dans ces dernières considérations, un écho direct de certaines des préoccupations exprimées dans l'avis du 22 juillet 2003 du Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) sur le projet de décret initial transmis.
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______ Le Conseil rappelle qu'il préconise depuis plusieurs années l'ouverture, progressive et concertée, des secteurs interdits de publicité télévisée afin de favoriser le développement des services distribués par câble ou diffusés par satellite , l' essor des télévisions locales hertziennes et le déploiement de la télévision numérique terrestre . Dans l'avis qu'il a rendu le 23 octobre 2001 sur le projet de décret modifiant le décret du 27 mars 1992, le Conseil suggérait, d'une part, que tous les services, à l'exclusion des services hertziens analogiques nationaux , puissent diffuser des messages publicitaires en faveur des secteurs de la presse , de l' édition littéraire et du cinéma , et d'autre part, que les chaînes locales hertziennes et les canaux locaux du câble puissent en outre diffuser des messages en faveur du secteur de la distribution . Pour le Conseil, le démarrage prochain de la télévision numérique terrestre , les enjeux liés à la création de nouvelles chaînes locales , ainsi que les difficultés croissantes des chaînes thématiques , rendent plus aiguë que jamais la nécessité d'une réflexion sur la portée économique de cette réforme, qui devrait être mise en oeuvre selon un calendrier et des modalités tenant compte des nouvelles réalités du marché. Le Conseil fonde ses recommandations sur la volonté de concilier le principe d'égalité de traitement des opérateurs , d'une part, et les enjeux de pluralisme et de concurrence sur les marchés de la télévision et de la publicité télévisée , d'autre part, en tenant compte des caractéristiques et de l'état du développement du paysage audiovisuel français. Le CSA se déclare favorable à l'ouverture du secteur de l'édition littéraire et à la levée de l'interdiction pour le secteur de la presse , sous réserve de quelques observations. S'agissant du secteur de la distribution , le Conseil est également favorable à l'ouverture mais souhaite attirer l'attention du Gouvernement sur les conséquences importantes qu'aurait pour le secteur de la télévision cette ouverture telle qu'envisagée à très court terme par le projet de décret (projet initial) - dans le cas particulier des chaînes hertziennes nationales diffusées en mode analogique. Le Conseil souhaite que soit privilégiée l' hypothèse d'une ouverture bénéficiant à compter du 1er janvier 2004 à l'ensemble des services de télévision à l'exception des services nationaux de télévision diffusés par voie hertzienne terrestre en mode analogique . La phase pendant laquelle il paraît souhaitable de différer la publicité sur la télévision nationale hertzienne analogique doit , quant à elle, être suffisamment longue pour permettre le développement des services audiovisuels n'ayant pas atteint une puissance suffisante pour collecter des ressources publicitaires assurant leur pérennité. Si cette phase était trop brève, l'ouverture aurait pour principal effet de renforcer la position des leaders de la télévision commerciale , et singulièrement celle de l'acteur en position dominante sur le marché de la publicité télévisuelle (TF1) . * * *
Passé ce préambule, le Conseil formule quelques
observations plus précises :
1. Des précisions devraient être apportées sur le champ et les modalités d'application du dispositif : En premier lieu , la levée totale de l'interdiction concernant le secteur de la presse , risque d'être source de difficultés d'application au regard des dispositions de l'article 14 de la loi précitée du 30 septembre 1986 qui prohibe la publicité politique , avec la perspective de la présentation de titres de presse dont la "une" serait consacrée à des personnalités, des partis ou des événements politiques. Par ailleurs , les titres des journaux indépendants des principaux groupes de communication ne pourront pas accéder à la publicité télévisée trop onéreuse et pour assurer leur sauvegarde, il importe que le Gouvernement mette en oeuvre les dispositifs appropriés. Le dispositif d'ouverture maîtrisée du secteur de la distribution pose, outre la question du rythme d'ouverture examiné ci-après, des difficultés d'application. L'interdiction des campagnes de promotion à la télévision est justifiée en ce qu'elle permet de contenir en partie l'impact de l'ouverture sur les médias les plus exposés (radio et presse quotidienne régionale). Cette interdiction reflète d'ailleurs les contraintes du marché, la télévision nationale étant un média peu adapté à la diffusion d'annonces publicitaires pour des promotions ponctuelles de produits ou de services, souvent réservées à un marché local. Le CSA relève toutefois que le contrôle qu'il sera amené à exercer sur le caractère non promotionnel des messages publicitaires risque de se révéler délicat . Par ailleurs, le dispositif pourrait susciter des campagnes publicitaires simultanées et coordonnées entre des médias télévisés, vantant les avantages d'une enseigne pour certains types de produits, et des médias écrits ou radiophoniques annonçant des promotions sur ces mêmes produits. Le CSA relève que rien n'interdit dans le décret ce type de campagne publicitaire, qui, relève-t-il incidemment, peut contribuer à maintenir les recettes des médias écrits ou radiophoniques.
Enfin, le Conseil remarque que la rédaction
envisagée par le Gouvernement du champ d'interdiction des
opérations commerciales de promotion semble permettre la diffusion de
messages annonçant des prix dès lors que ceux-ci ne
présentent pas un caractère occasionnel ou promotionnel.
2. Le CSA pose un diagnostic sur la portée économique de l'ouverture envisagée Il estime que la situation actuelle du marché de la publicité télévisée se caractérise par une concentration des recettes publicitaires sur un nombre limité de supports et par les difficultés de développement pour le paysage de la télévision dit « de complément » .
2.1. Un enjeu financier important pour le secteur
de la télévision
Pour le CSA, l'effet financier de la mesure représente des montants importants pour les opérateurs de télévision , en raison de l'ampleur des investissements publicitaires de la distribution . Sur la base des investissements des annonceurs du secteur de la distribution dans les médias nationaux hors télévision (403 M€) et des perspectives de redéploiement de ces investissements au bénéfice de la télévision nationale (35 %), soit la part moyenne de la télévision dans les dépenses médias des autres secteurs d'activité, le CSA chiffre à 140 M€ d'investissements annuels l'impact de l'ouverture (soit une croissance de 5 % des recettes publicitaires nettes des télévisions). Si cette proportion atteignait 60 % (à l'image de certains secteurs où les annonceurs privilégient la télévision) le gain pour la télévision serait alors de 240 M€. Cette fourchette pourrait être majorée si une partie des investissements des annonceurs locaux ou régionaux de la distribution devait être redéployée ou si on devait observer un éventuel transfert vers la télévision d'une partie des investissements hors médias des annonceurs de la distribution. 2.2. Les conséquences possibles pour chaque catégorie d'acteurs sont très variables - Les chaînes hertziennes nationales Les chaînes hertziennes nationales continuent d'attirer l'essentiel de l'audience de la télévision (90,5 % en 2002). De plus, elles sont en position de force sur le marché publicitaire où elles réalisent 92 % des recettes publicitaires brutes (estimation pour 2002 - base Secodip) et 95 % des recettes nettes. Parmi les chaînes nationales, ce sont les deux grandes chaînes commerciales, TF1 et M6, qui bénéficient le plus des investissements publicitaires : elles concentrent 70 % des investissements publicitaires bruts comme nets de la télévision (chaînes nationales et chaînes dites de complément), pour 46 % de parts de marché d'audience des individus de 4 ans et plus, TF1 captant 51 % des investissements publicitaires nets et 32,7% de l'audience et M6 respectivement 19,2 % et 13,2 %. Compte tenu de leur caractère de médias de masse et de la préférence des annonceurs de la grande distribution pour les médias leaders, il fait peu de doute, pour le CSA, que les investissements publicitaires qui se redéploieraient vers la télévision seront essentiellement captés par les chaînes nationales hertziennes. Compte tenu de l'encombrement probable des écrans publicitaires lié à l'arrivée des annonceurs de la grande distribution, il est à craindre que les régies publicitaires des grandes chaînes n'augmentent leurs tarifs de façon significative. Cette probable dynamique inflationniste constitue un risque supplémentaire de renforcement des positions de force de ces grandes chaînes et de la position dominante de la chaîne leader. En outre, l'augmentation du coût des écrans publicitaires télévisuels risque d'inciter les acteurs économiques (diffuseurs et annonceurs) à faire pression sur les pouvoirs publics en faveur d'une augmentation des durées autorisées de diffusion de la publicité et d'une autorisation d'une seconde coupure publicitaire des oeuvres diffusées par les chaînes privées. - Les chaînes de télévision locales Le développement des télévisions locales hertziennes - alors au nombre de huit seulement en métropole, dont cinq couvrant des agglomérations importantes - est une priorité du CSA, affirmée à plusieurs reprises. Leur viabilité économique n'est malheureusement pas assurée à ce jour. L'accès de ces éditeurs à la publicité en faveur du secteur de la distribution, que le Conseil a plusieurs fois appelé de ses voeux, est l'une des mesures susceptibles d'augmenter les ressources de ces services 12 ( * ) . Cependant, pour le CSA, la question de l'accès des services locaux à la publicité pour la distribution ne saurait être envisagée indépendamment de la réalité des calendriers d'appels aux candidatures puisque les nouvelles télévisions locales ne pourront certainement pas voir le jour, dans le meilleur des cas, avant la fin de l'année 2004. Le CSA préconise que la "fenêtre" temporelle ménagée par le projet de décret au profit notamment des télévisions locales, soit la plus longue possible. - Les chaînes du câble et du satellite Les chaînes du câble et du satellite (au nombre d'une centaine environ) touchent en moyenne dix fois moins de foyers que les chaînes hertziennes nationales, mais représentent une part croissante de la consommation de télévision des ménages. Cependant, elles peinent toujours à représenter un débouché publicitaire important : elles ne collectent qu'environ 5 % des recettes nettes de la publicité télévisée (8 % des recettes publicitaires brutes). Les pertes cumulées des chaînes ayant communiqué leurs résultats au CSA (78 chaînes) sont de 117 millions d'euros en 2001, pour un chiffre d'affaires de 848,7 M€. La difficulté dans laquelle se trouvent les chaînes du câble et du satellite sera, en outre, accrue pour celles qui n'ont pas été sélectionnées pour la télévision numérique de terre. C'est pourquoi le CSA, pour aider les chaînes du câble et du satellite à franchir les difficultés qu'elles connaissent actuellement, préconise d'allonger la période d'exclusivité de la publicité pour la distribution dont elles bénéficient. - Les chaînes gratuites de la télévision numérique terrestre Pour celles de ces chaînes qui sont diffusées à titre gratuit, la progression des recettes publicitaires de la télévision sera cruciale. Aussi toute mesure visant à accroître le marché publicitaire accessible à ces chaînes doit-elle être soutenue, ce qui suppose là aussi, pour le CSA, de préserver leur exclusivité pendant une durée suffisante afin qu'elles constituent un support publicitaire significatif aux yeux des annonceurs de la distribution. - Le secteur radiophonique Le secteur de la distribution représente 22 % des ressources publicitaires de la radio. Par ailleurs, deux des cinq premiers annonceurs de la radio sont des enseignes de la grande distribution. L'ouverture envisagée conduira probablement à un redéploiement d'une partie des campagnes nationales lancées par les enseignes, au détriment de la radio. 3. Le risque de renforcement des déséquilibres entre le secteur public et le secteur privé
Le Conseil considère qu'
il appartient au
Gouvernement d'engager très rapidement une réflexion sur
l'évolution des ressources des chaînes publiques
, en
examinant en particulier les possibilités d'adopter des mesures
compensatoires, leur permettant ainsi de maintenir leur place dans le paysage
audiovisuel
13
(
*
)
.
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* 12 Il existe une condition encore plus fondamentale à l'équilibre à terme des télévisons locales : c'est le développement d'un réseau d'une quinzaine de stations organisant ensemble la commercialisation de leurs espaces publicitaires auprès des annonceurs nationaux.
* 13 Pour le cinéma, qui était inclus dans la phase de concertation préliminaire, le statu quo a été décidé.