II. UNE LIBÉRALISATION SUBIE ET LIMITÉE
Les motivations poursuivies par la réglementation française de la publicité télévisée sont diverses. On n'aborde dans ce rapport que celles liées à des objectifs économiques . Ceux-ci sont en soi suffisamment importants pour expliquer les hésitations réglementaires évoquées plus avant.
Le processus d'ouverture aux secteurs interdits offre l'occasion de peser les enjeux économiques auxquels la réglementation de la publicité télévisée entend répondre.
A. UNE LIBÉRALISATION SUBIE ?
En ce qui concerne l'ouverture aux secteurs interdits, la chronologie des événements a été la suivante :
1997 : Demande d'information de la Commission européenne sur la publicité pour la distribution, suite à la plainte d'un fabricant de meubles belge souhaitant acheter de l'espace publicitaire aux chaînes françaises ;
1998 : débat juridique autour de houra.fr : publicité TV autorisée car assimilée à une activité Internet, puis interdite car assimilée à un service de distribution ;
2000 : Constitution du comité « Pourquoi ? » , lobby en faveur de l'ouverture des 4 secteurs interdits, constitué d'agences de publicité, acteurs de la distribution, régies TV et du Syndicat club presse magazine d'information (SPMI) ;
2001 : Demande d'information de la Commission européenne sur les quatre secteurs interdits ;
2001 : Le ministère de la culture se prononce en faveur d'une ouverture limitée, pour aider à viabiliser la TNT ;
2001 ( octobre ) : Plainte du Syndicat de la Presse Magazine d'Information (SPMI) et d'EMAP UK devant la Commission européenne, en vue d'obtenir l'autorisation pour la presse de communiquer à la télévision. D'autres acteurs de la presse, de la télévision et de la distribution se joignent de façon plus ou moins formelle à la plainte du SPMI. ;
2002 ( 7 mai ) : Suite à ces plaintes, la Commission européenne met en demeure le Gouvernement français de modifier le décret de 1992 ;
2003 : Après une consultation des acteurs, conduite par la Direction du Développement des Médias (DDM), le Gouvernement diffuse un projet de décret. Consulté pour avis, le CSA suggère de repousser l'ouverture de la distribution sur les chaînes hertziennes de 2006 à 2008 ;
7 octobre 2003 : publication du décret du décret du 27 mars 1992 : l'ouverture de la distribution aux chaînes hertziennes est fixée à 2007, le régime applicable au cinéma reste au statu quo ;
1er janvier 2004 : ouverture partielle pour la presse, le livre et la distribution ;
1er janvier 2007 : ouverture pour la distribution sur les chaînes hertziennes.
La longueur et la genèse du processus portent en soi un premier témoignage sur l'origine peu volontariste de la libéralisation entreprise.
L'exposé des motifs du décret ainsi que l'avis du Conseil supérieur de l'Audiovisuel qui a précédé son adoption finale confirment cette observation et rendent compte de la perception des enjeux économiques que la réglementation de la publicité télévisée entend maîtriser.
1. L'exposé des motifs du décret
La consultation de l'exposé des motifs du décret procédant à la libéralisation de la publicité télévisée permet, dans une certaine mesure, d'identifier les objectifs poursuivis et, surtout, les contraintes perçues par les pouvoirs publics.
a) La réponse à une contrainte, mais à quelle contrainte ?
La libéralisation entreprise représenterait la réponse à une contrainte, qui ne tiendrait pas, comme pourtant il est souvent allégué, au droit européen, malgré la mise en demeure de la Commission européenne en date du 13 mai 2002 adressée à la France d'avoir à libéraliser sa réglementation sur la publicité télévisée.
De fait, le Gouvernement français a estimé la réglementation française (art.8 du décret du 27 mars 1992) « pleinement compatible avec les obligations du Traité » en ce que :
• ses objectifs, la sauvegarde du pluralisme et la diversité culturelle recouvrent des raisons impérieuses d'intérêt général qui justifient des restrictions à la libre prestation des services ;
• et ses moyens ne sont pas discriminatoires entre les ressortissants de l'Union et sont proportionnés aux objectifs visés.
Une fois posée cette manifestation d'indépendance, la libéralisation du régime de la publicité télévisée est motivée par l'objectif « d'accompagner les mutations du secteur des médias » .
Il s'agit, convenons-en, d'une formulation aussi concise qu'abstraite à laquelle l'exposé des motifs ne permet pas d'apporter une substance réellement éclairante. Une seule considération est évoquée : celle portant sur les conséquences à tirer des évolutions technologiques. Mais ce critère d'appréciation n'est pas approfondi et il n'est cité que parmi d'autres, qui, eux-mêmes, ne sont pas explicités.
Pour conclure sur cet aspect des choses, au seul vu de l'exposé des motifs du décret, on ne peut que rester perplexe sur sa genèse.
En toute hypothèse, si l'on prend cet exposé au pied de la lettre, on peut relever que l'adaptation du régime de la publicité télévisée n'avait nullement le caractère d'une de ces urgences que commande parfois la nécessité de se conformer à des législations contraignantes.
Ainsi, cette évolution résulterait d'un choix discrétionnaire.
On peine cependant à partager cette analyse. Elle ne semble pas entièrement cohérente avec les efforts entrepris pour limiter dans leur ampleur les conséquences d'une option, qui, sous cet angle, paraît bien moins souhaitée que subie.