II. COMMENT RENDRE PLUS EFFICACE LA LUTTE CONTRE LA PROLIFÉRATION NUCLÉAIRE ?
Au delà des discussions engagées sur les dossiers nord-coréen et iranien, la lutte contre la prolifération nucléaire figure aujourd'hui régulièrement parmi les objectifs de sécurité prioritaires énoncés par de nombreux Etats et par des organisations multilatérales , qu'elles soient régionales ou mondiales. Ces prises de position s'accompagnent également de propositions et recommandations concrètes visant à renforcer l'autorité et l'efficacité des instruments internationaux.
Depuis deux ans, les initiatives en ce sens ont été particulièrement nombreuses. Un débat s'est engagé a sein de l'AIEA et des Nations-Unies, où se déroulera au printemps 2005 la prochaine conférence d'examen du TNP, prévue tous les cinq ans. Les Etats-Unis, l'Union européenne et certains de ses membres individuellement ont lancé des propositions. Des coopérations multilatérales ont été engagées, notamment sur l'interception des trafics illicites liés aux armes de destruction massive. Le G8 inscrit désormais ce sujet à son ordre du jour et ses membres souscrivent à des engagements concrets. Incontestablement, cet activisme témoigne d'une prise de conscience et d'une mobilisation croissante.
En dépit de ces avancées notables, il faut toutefois s'interroger sur l'unité d'action que l'on peut raisonnablement espérer de la communauté internationale , dans un domaine où se perçoivent également les différences entre les intérêts stratégiques des Etats ou de groupes d'Etats.
S'agissant des perspectives de renforcement de la lutte contre la prolifération , votre rapporteur distinguera une priorité urgente , à savoir le règlement du cas iranien , qui constitue un véritable test pour la communauté internationale, et les mesures qui permettraient, à moyen terme, de rendre les régimes internationaux plus efficaces .
A. QUELLE UNITÉ D'ACTION DE LA COMMUNAUTÉ INTERNATIONALE ?
Les deux dernières années ont vu une convergence des efforts internationaux pour faire de la lutte contre la prolifération nucléaire une priorité, ce qui n'en laisse pas moins subsister de réelles différences d'approche entre Etats.
1. Des signes de mobilisation
Plusieurs facteurs ont contribué à activer les initiatives sur la prolifération au plan international : le débat américain sur la diffusion de la technologie des missiles balistiques et l'édification d'une défense antimissiles, les attaques du 11 septembre 2001 qui ont révélé un terrorisme de masse et le risque qu'il utilise des armements non conventionnels, les crises de prolifération intervenues depuis 2002.
Bien qu'elles englobent l'ensemble de la problématique des armes de destruction massive et de leurs vecteurs, ces initiatives ont directement abordé la question de la prolifération nucléaire. On peut mentionner ici quatre principaux niveaux d'action multilatérale : l'Union européenne, le G8, les pays de l'initiative de sécurité contre la prolifération (PSI) et le Conseil de sécurité des Nations-Unies.
? En ce qui concerne l' Union européenne , elle fait de la lutte contre la prolifération un axe fort de sa politique étrangère et de sécurité commune. Lors du Conseil européen de Bruxelles des 12 et 13 décembre 2003, elle a adopté une stratégie contre la prolifération des armes de destruction massive qui représente à la fois une analyse commune de la menace et une ligne de conduite pour la contrer .
En effet, dans ce document, les Etats membres s'accordent pour considérer que ces armes peuvent menacer l'Union européenne soit directement, sur son territoire, soit indirectement, en visant les communautés expatriées ou les troupes stationnées, et plus largement les intérêts économiques de l'Union. Ils expriment leur adhésion à un « multilatéralisme réel » , c'est à dire à l'universalisation des instruments internationaux assortie des moyens destinés à garantir leur respect, mais également la priorité qui doit être accordée au règlement politique des conflits régionaux dans les zones d'instabilité. Ils se déclarent prêts à utiliser tous les éléments dont dispose l'Union pour dissuader ou si nécessaire faire cesser la prolifération. Ceux-ci incluent le soutien politique aux régimes multilatéraux, la mise en place de dispositifs nationaux de contrôle des exportations, le renforcement des mesures de sécurité sur le territoire européen.
Les Etats-membres estiment également que si les mesures préventives ont échoué, il est possible « d'envisager des mesures coercitives dans le cadre du chapitre VII de la Charte des Nations Unies et du droit international (sanctions, sélectives ou globales, interception des cargaisons et, le cas échéant, recours à la force) », le Conseil de sécurité devant jouer un rôle central à cet égard.
Parmi les premières mesures adoptées par l'Union européenne figure une revue du système de contrôle des exportations des Etats accédants et des Etats membres, mais surtout l'adoption par le Conseil des ministres d'une clause standard de non prolifération destinée à être incluse dans les accords de coopération entre l'Union européenne et les Etats tiers. Il s'agit là d'une innovation importante puisqu'en cas de non-respect par l'Etat-tiers de ses engagements de non-prolifération, la suspension de l'accord pourra être décidée comme mesure ultime. Cette clause sera insérée dans tous les nouveaux accords et lors de la renégociation des accords en vigueur. La question de la non-prolifération est ainsi aujourd'hui l'une des difficultés rencontrées pour la conclusion d'un accord avec la Syrie. La clause devrait être introduite dans l'accord avec le Mercosur, en cours de négociation, et le prochain accord avec les pays ACP.
L'une des prochaines applications de la stratégie européenne pourrait être l'harmonisation des régimes de sanctions pénales au sein de l'Union à l'encontre des trafics illicites liés aux armes de destruction massive.
? Le G8 a lui aussi inscrit la non-prolifération à son ordre du jour. Lors du sommet de Kananaskis, en juin 2002, il a lancé le Partenariat mondial contre la prolifération des armes de destruction massive . Le partenariat mondial peut être considéré comme une continuation et un élargissement du programme américain de réduction concertée de la menace ( cooperative threat reduction ), ou programme « Nunn-Lugar », du nom des deux sénateurs qui l'ont initié en 1991, et qui vise à mettre en place diverses actions de coopération pour contenir la menace que représentent les stocks d'armes de destruction massive excédentaires ou les matières nucléaires non sécurisées en Russie et pour reconvertir les scientifiques.
Le Partenariat mondial est assorti d'un engagement financier de 20 milliards de dollars sur 10 ans , dont la moitié à charge des Etats-Unis 5 ( * ) . Depuis 2002, douze nouveaux donateurs 6 ( * ) s'y sont agrégés.
Sa mise en oeuvre fait l'objet d'appréciations contrastées. Ses objectifs très ambitieux peuvent se heurter aux difficultés des pays du G8 à honorer leurs engagements financiers ou à des obstacles techniques (fixation d'un cadre juridique pour la responsabilité civile nucléaire notamment). La sélection des projets n'est pas toujours évidente. Ainsi, la Russie accorde une priorité à la destruction de ses stocks d'armes chimiques, pour se mettre en conformité le plus rapidement possible avec la Convention sur l'interdiction des armes chimiques, et au démantèlement de ses sous-marins nucléaires. Les Occidentaux souhaiteraient pour leur part porter un effort soutenu sur les projets les plus sensibles du point de vue de la prolifération. Ainsi, l'un des principaux programmes en matière de non-prolifération nucléaire, à savoir l'élimination du plutonium militaire russe en excès des besoins de défense, peine à entrer en application.
Lors de son sommet d'Évian, en 2003, le G8 a également adopté une initiative sur la sécurité des sources radioactives , qui a débouché sur la définition de lignes directrices sur le contrôle des transferts internationaux des sources à haut risque, ces lignes directrices étant soumises à l'approbation de l'AIEA.
Enfin, à l'occasion du sommet de Sea Island, en juin dernier, le G8 a singulièrement étendu son champ d'action en adoptant un Plan d'action sur la non-prolifération englobant de larges aspects de la lutte contre la prolifération, notamment la question des transferts des technologies du cycle du combustible, sur lesquels les huit pays ont décidé un moratoire d'un an, et divers moyens de renforcer le respect des régimes internationaux.
? Le G8 a également marqué son soutien à l' initiative de sécurité contre la prolifération ( proliferation security initiative - PSI ) lancée un an plus tôt, fin mai 2003, par le Président Bush. La PSI entre dans la catégorie des actions de contre-prolifération et regroupe un ensemble de 11 pays 7 ( * ) disposés à coopérer pour intercepter des chargements d'armes de destruction massive, de leurs vecteurs ou d'équipements et matériels contribuant à leur fabrication, provenant ou à destination de pays ou d'entités suscitant des préoccupations dans ce domaine. Ces interceptions peuvent s'effectuer par une large gamme de moyens, préventifs ou coercitifs et peuvent porter sur des transports maritimes, terrestres ou aériens. Une déclaration sur les principes d'interception a été adoptée à Paris en septembre 2003. Elle précise le cadre dans lequel s'inscrit la PSI et ses objectifs. L'un d'entre eux est d'obtenir la coopération d'un maximum d'Etats dont les navires, le pavillon, les ports, les eaux territoriales, l'espace aérien ou le territoire peuvent être utilisés par des acteurs de la prolifération. Un an après son lancement, 62 Etats ont participé au début du mois de juin à la dernière réunion autour de la PSI .
? Enfin, l'un des signes les plus encourageants de la mobilisation internationale est sans aucun doute l'adoption à l'unanimité le 28 avril 2004, par le Conseil de sécurité des Nations Unies , de la résolution 1540 sur la non-prolifération.
Il s'agit de la première prise de position générale des Nations-Unies depuis la déclaration du Président du Conseil de sécurité du 31 janvier 1992 qui considérait la prolifération des armes de destruction massive comme une menace pour la paix et la sécurité internationale.
Cette résolution est doublement importante. Elle replace la responsabilité du Conseil de sécurité au centre de la lutte contre la prolifération , en rappelant que cette question relève des menaces pour la paix et la sécurité internationale dans le cadre du chapitre VII de la Charte. Elle ne se limite pas à des orientations générales mais édicte un grand nombre de demandes précises à l'adresse des Etats membres.
Une large part de ces demandes visent à lutter contre le rôle des acteurs non étatiques dans la prolifération . Il s'agit notamment :
- d'obliger les Etats à se doter d'une législation interdisant et réprimant des activités d'acteurs non étatiques liées aux armes de destruction massive et à leurs vecteurs ;
- de leur faire adopter tous les dispositifs intérieurs de contrôle nécessaires, comme la comptabilisation des produits concernés, leur protection physique, des contrôles aux frontières, des contrôles à l'exportation.
Un comité est créé auprès du Conseil pour examiner la mise en oeuvre de la résolution, sur la base notamment d'un premier rapport remis par les Etats membres avant la fin du mois d'octobre.
La résolution demande également aux Etats de promouvoir l'adoption universelle et l'application intégrale des traités, et si nécessaire leur renforcement. Elle leur demande aussi de mener une action coopérative visant à prévenir les trafics d'armes de destruction massive ou de leurs vecteurs, ce qui évoque les principes de la PSI sans la citer nommément.
2. Des réelles différences d'approches entre États
Au delà des éléments de consensus qui émergent au plan multilatéral, la lutte contre la prolifération nucléaire continue d'être tributaire de l'ambivalence ou de l'ambiguïté de certains Etats et de différences d'approches assez sensibles dans le degré de priorité qu'il faut lui accorder et les méthodes pour la conduire.
L'exemple de la Chine pourrait illustrer une forme d'ambivalence. La Chine a contribué, par le passé, à la prolifération nucléaire, notamment vers le Pakistan. Certains analystes doutent que son adhésion au TNP, en 1992, ait été immédiatement suivie d'une interruption de toute exportation. La Chine est aussi actuellement la seule puissance nucléaire reconnue à développer qualitativement et quantitativement son arsenal nucléaire , ce qui n'est guère compatible avec l'engagement de désarmement souscrit dans le cadre du TNP. Elle a par ailleurs contribué à bloquer la négociation, à Genève, du traité sur l'interdiction de production des matières fissiles pour les armes nucléaires en posant comme condition la mise à l'ordre du jour de la prévention de la course aux armements dans l'espace. La Chine montre cependant des signes de bonne volonté. Elle a signé le traité d'interdiction complète des essais nucléaires, mais ne l'a pas encore ratifié. Elle vient d'adhérer, à la fin du mois de mai dernier, au Groupe des fournisseurs nucléaires , ce qui constitue une avancée importante pour un pays dont les règles en matière d'exportations sensibles et les procédures de contrôle paraissaient insuffisantes. Elle est également la cheville ouvrière des pourparlers à six sur la Corée du Nord , mais sa ligne de conduite sur ce dossier continue de susciter des interrogations. En dépit de la gravité que revêt le retrait nord-coréen du TNP, la Chine ne souhaite pas que le Conseil de sécurité intervienne à ce sujet. Tout semble indiquer qu'elle veut éviter le surcroît de tensions régionales qui résulterait de la constitution d'un arsenal nucléaire en Corée du Nord, mais elle paraît parfois mesurer l'exercice de ses moyens de pression à l'égard de Pyongyang, ce qui conduit certains analystes à penser que Pékin ne cherche pas à hâter le règlement d'une crise qui maintient « une épine dans le pied » des États-Unis et de leurs alliés dans la région.
La Russie s'est considérablement rapprochée des préoccupations occidentales en matière de prolifération nucléaire, en dernier lieu notamment par son adhésion à la PSI , mais jusqu'où est-elle disposée à aller ? La pression en faveur d'un contrôle international plus étroit sur les matières nucléaires qu'elle possède en excès et les sites qui les abritent suscite des réticences. Par ailleurs, la Russie conduit une coopération avec l'Iran pour la mise en route de la centrale nucléaire de Bushehr. Moscou a décidé de fournir le combustible destiné à cette centrale puis de le rapatrier une fois irradié, ce qui constitue une garantie contre le détournement des matières nucléaires à des fins militaires. Pour autant, la Russie n'a pas envisagé de conditionner sa coopération à une clarification totale et définitive de la situation de l'Iran quant à ses activités nucléaires, alors qu'il y a là un moyen de pression particulièrement fort vis-à-vis de Téhéran.
L'attitude des pays non-alignés peut parfois, elle aussi, compliquer l'émergence d'une politique claire de non-prolifération. Leur adhésion aux objectifs globaux de non-prolifération résulte d'un équilibre complexe entre l'acceptation de la renonciation au nucléaire militaire, la revendication d'un accès sans entrave au nucléaire civil et l'exigence d'un désarmement des cinq Etats dotés. Le degré de priorité accordé à chacun de ces éléments varie selon les pays, ce qui peut conduire à des attitudes ambiguës lorsqu'il s'agit de traiter la situation d'un Etat manquant à ses obligations de non-prolifération ou d'envisager un renforcement des contraintes sur les Etats non dotés.
Depuis la fin de la guerre froide, les États-Unis font de la lutte contre la prolifération des armes de destruction massive un objectif fondamental de sécurité mais leur politique oscille entre la volonté de rappeler les Etats préoccupants au respect de leurs engagements internationaux et la recherche d'alternatives à un multilatéralisme jugé trop souvent inefficace. La contre-prolifération constitue ainsi une dimension majeure de la politique américaine. Elle englobe la mise au point d'une capacité de défense antimissiles devant à terme protéger le territoire américain en cas d'attaque par un nombre limité de missiles balistiques d'un « Etat voyou », et le cas échéant des mesures coercitives contre les Etats dangereux.
Au cours des auditions effectuées par la commission, le constat a souvent été dressé que par certains de ses aspects, la politique américaine encourageait indirectement plus qu'elle ne dissuadait la prolifération nucléaire .
Sous la présidence Clinton, le Sénat à majorité républicaine a rejeté la ratification du traité d'interdiction complète des essais nucléaires . L'actuelle administration a maintenu le moratoire sur les essais mais n'envisage pas de représenter le traité devant le Sénat. La Nuclear posture review publiée en janvier 2002 prévoit quant à elle des dispositions permettant de réduire à un an, au lieu de deux à trois ans aujourd'hui, le délai nécessaire à une éventuelle reprise des essais nucléaires si le pouvoir politique décidait de mettre fin au moratoire. Ainsi, Washington reste à l'écart d'un instrument fondamental de non-prolifération. Bien que ce soit essentiellement l'attitude d'autres pays 8 ( * ) qui rende l'entrée en vigueur de ce traité hypothétique, les Etats les plus réticents en matière de non-prolifération n'hésitent pas à user de cet argument à leur profit. Le retrait unilatéral du traité ABM ( Anti-ballistic missiles ) décidé en vue de déployer la Missile Defense est lui aussi évoqué comme un contre-exemple en matière de respect des traités internationaux.
Le recours à l'option militaire pour opérer des changements de régimes par la force constitue, aux yeux des détracteurs de la politique américaine, un deuxième facteur indirect de prolifération, puisqu'il amènerait des Etats se sentant menacés à envisager l'option nucléaire. L'Iran, « encerclé » par les forces américaines à l'est et à l'ouest, pourrait ainsi avoir décidé d'accélérer ses programmes nucléaires, de même que la Corée du Nord qui fait de l'obtention de garanties de non-agression américaines un préalable aux discussions sur son programme nucléaire. On peut observer a contrario que la guerre d'Irak n'a pas été un obstacle à la décision libyenne de renoncer aux armes de destruction massive et pourrait même en partie l'avoir confortée, parmi d'autres motivations sans doute plus décisives.
L' ambiguïté de la politique américaine apparaît surtout, cela a été souligné à plusieurs reprises, en raison des exigences que lui impose la lutte contre le terrorisme. Dans la gestion des suites de l'affaire Khan, Washington a du ménager le Pakistan, qui est entré depuis lors dans la catégorie des « meilleurs alliés hors OTAN ».
Enfin, s'agissant des Européens , la volonté de mettre en oeuvre une approche commune est toujours susceptible de se heurter à des divergences tenant à des raisons historiques, stratégiques, diplomatiques, économiques ou industrielles. Des sensibilités différentes existent entre Etats dotés de l'arme nucléaire et Etats non dotés, tout comme entre les Etats actifs dans le nucléaire civil et ceux qui y sont réticents. La lutte contre la prolifération peut également entrer en contradiction avec des intérêts diplomatiques et économiques propres à chaque Etat. La démarche commune de l'Allemagne, de la France et du Royaume-Uni à l'égard de l'Iran montre toutefois que ces différences peuvent être dépassées.
* 5 Les autres contributions annoncées sont les suivantes : Allemagne, 1,5 milliards d'euros ; Italie : jusqu'à 1 milliard d'euro ; Royaume-Uni : jusqu'à 750 millions de livres ; France : 750 millions d'euros ; Canada : 650 millions de dollars canadiens ; Japon : 200 millions de dollars.
* 6 La Finlande, la Norvège ,les Pays-bas, la Pologne, la Suède, et la Suisse en 2003 ; la Belgique, la République tchèque, le Danemark, l'Irlande, la Nouvelle-Zélande et la Corée du Sud à l'occasion du sommet de Sea Island, en juin 2004.
* 7 Etats-Unis, Allemagne, Australie, Espagne, France, Italie,Japon, Pays-bas, Pologne, Portugal, Royaume-Uni. Trois pays supplémentaires, le Canada, la Norvège et Singapour, ont rejoint la PSI en mars 2004, et d'autres, dont la Russie, fin mai 2004.
* 8 L'Inde, le Pakistan et la Corée du Nord, sont les seuls des 44 Etats dont l'adhésion est requise à ne pas avoir signé le traité d'interdiction complète des essais nucléaires. Neuf Etats ont signé le traité mais ne l'ont toujours pas ratifié : Chine, Colombie, République démocratique du Congo, Égypte, Indonésie, Iran, Israël, États-Unis et Viet-Nam.