N° 374
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SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2003-2004
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Annexe au procès-verbal de la séance du 23 juin 2004 |
RAPPORT D'INFORMATION
FAIT
au nom de la commission des Affaires économiques et du Plan (1) par le groupe de travail (2) sur la délocalisation des industries de main-d'oeuvre ,
Par M. Francis GRIGNON,
Sénateur.
(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Paul Emorine, président ; MM. Marcel Deneux, Gérard César, Pierre Hérisson, Bernard Piras, Mme Odette Terrade, M. Francis Grignon, vice-présidents ; MM. Bernard Joly, Jean-Paul Émin, Gérard Cornu, Jean-Marc Pastor, secrétaires ; MM. Jean-Paul Alduy, Pierre André, Philippe Arnaud, Gérard Bailly, Bernard Barraux, MmeMarie-France Beaufils, MM. Michel Bécot, Jean-Pierre Bel, Jacques Bellanger, Jean Besson, Claude Biwer, Jean Bizet, Jean Boyer, Mme Yolande Boyer, MM. Dominique Braye, Gérard Claudel, Marcel-Pierre Cléach, Yves Coquelle, Gérard Cornu, Roland Courtaud, Philippe Darniche, Gérard Delfau, Rodolphe Désiré, Yves Détraigne, Mme Evelyne Didier, MM. Michel Doublet, Bernard Dussaut, André Ferrand, Hilaire Flandre, François Fortassin, Alain Fouché, Christian Gaudin, Mme Gisèle Gautier, MM. Alain Gérard, François Gerbaud, Charles Ginésy, Louis Grillot, Georges Gruillot, Mme Odette Herviaux, MM. Alain Journet, Joseph Kergueris, Gérard Le Cam, Jean-François Le Grand, André Lejeune, Philippe Leroy, Jean-Yves Mano, Max Marest, René Monory, Jacques Moulinier, Paul Natali, Jean Pépin, Daniel Percheron, Ladislas Poniatowski, Daniel Raoul, Paul Raoult, Daniel Reiner, Charles Revet, Henri Revol, Henri de Richemont, Roger Rinchet, Claude Saunier, Bruno Sido, Daniel Soulage, Michel Teston, Yannick Texier, Pierre-Yvon Trémel, André Trillard, Jean-Pierre Vial.
(2) Ce groupe de travail est composé de : M. Christian Gaudin, président ; MM. Jean-Pierre Bel, Gérard Cornu, vice-présidents ; MM. Yves Coquelle, Bernard Joly, secrétaires ; M. Francis Grignon, rapporteur ; André Ferrand, Hilaire Flandre, Jean-René Lecerf, Philippe Leroy, Max Marest, Jacques Moulinier, Bernard Piras, Daniel Raoul, Yannick Texier, Pierre-Yvon Trémel.
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Emploi. |
PRÉFACE
Rien n'est permanent, sauf le changement
Héraclite d'Ephèse
Délocalisations, désindustrialisation, mondialisation, moindre attractivité du territoire, déclin de la France, décollage économique de la Chine et de l'Inde... Le débat public se nourrit depuis plusieurs mois de ces thèmes, dans un climat anxiogène. Controverses d'experts, inquiétudes syndicales, souffrances populaires et appels aux pouvoirs politiques locaux et nationaux se renouvellent à chaque annonce de plan social et de mesures de restructurations. Doctes ouvrages et pamphlets passionnés, épais dossiers journalistiques, points de vue d'économistes, d'industriels, de représentants syndicaux et d'élus de tous bords se succèdent pour analyser la profonde mutation que connaît depuis quelques années l'économie-monde.
Face à ce maelström d'informations, à cette avalanche de statistiques, à ces cris d'alarme auxquels répondent comme en écho des propos rassurants, il est difficile de faire la part des choses et de se forger une opinion. Les sénateurs que nous sommes, représentants constitutionnels des territoires, souvent investis en outre de mandats locaux, se trouvent trop fréquemment confrontés aux difficultés économiques et aux drames humains résultant de la fermeture d'une usine. Nous en connaissons le prix collectif, le coût social et économique : désarroi des familles frappées par le chômage, effets immédiats sur le tissu local du commerce et de l'artisanat, voire des sous-traitants industriels lorsqu'il s'agit d'un établissement d'une certaine importance, dangereux déséquilibres auxquels se trouve soudain exposée la collectivité tout entière. Souvent, nos concitoyens nous interpellent pour exprimer leur incompréhension et leur colère, nous recherchant comme ultimes recours pour tenter de s'opposer à des événements qui les écrasent.
Mais comment agir, si l'on ne connaît les forces qui déterminent les mouvements de l'économie ? Quelles réponses apporter pour apaiser les angoisses sociales si l'on ne comprend les mécanismes qui forgent les décisions des entrepreneurs ? Quels outils de politique économique privilégier dans ce cadre historique doublement nouveau, constitué à la fois par le processus d'intégration européenne et par l'émergence de formidables puissances économiques, si l'on n'analyse les enjeux et les raisons qui conditionnent ces mouvements ?
Elu d'un bassin d'emplois, le Choletais, dont les entreprises traditionnelles de la chaussure et du textile sont cruellement touchées depuis plusieurs décennies par la désindustrialisation et les délocalisations, il m'a semblé nécessaire de prendre le temps de la réflexion et d'inviter le Sénat à contribuer au débat. C'est dans cette perspective que la commission des affaires économiques, grâce à l'intérêt que le Président Gérard Larcher a bien voulu alors accorder à ma démarche, a créé en décembre 2003 le groupe de travail sur la délocalisation des industries de main d'oeuvre, dont j'ai eu l'honneur de présider les travaux pendant six mois et dont mon collègue et ami Francis Grignon a été désigné rapporteur.
Une inquiétude prégnante en France ...
Je l'ai dit, notre propos s'inscrit dans un très vaste champ de questionnements témoignant de l'ampleur des craintes que suscitent dans les pays développés les mutations économiques actuelles.
En France, la problématique des délocalisations a déjà été analysée, il y a quelque dix ans, par notre collègue Jean Arthuis. Dans un rapport d'information qui a fait date (1 ( * )), il sonnait l'alerte sur les conséquences auxquelles les différences de coûts salariaux exposaient l'économie française, industrie et services confondus. La place grandissante des Etats du Maghreb et de la Turquie dans les secteurs de l'habillement, du cuir et du textile, la chute du Mur de Berlin et l'ouverture des pays de l'Est à l'économie de marché, ou encore le devenir industriel et technique des colosses en puissance qu'étaient déjà l'Inde ou la Chine, constituaient selon lui autant de signes annonciateurs d'un dramatique affaiblissement de notre tissu économique. Au-delà de la prise de conscience de ces dangers, il préconisait une réaction des pouvoirs publics afin de donner aux entrepreneurs les moyens de lutter contre cette concurrence nouvelle.
Force est hélas de constater que bien peu d'actes ont suivi cette alarme. Pas plus en France qu'au niveau européen n'ont été engagée une politique industrielle, définies des priorités sectorielles et forgés des outils structurels permettant d'anticiper et de réagir, à moyen terme, aux évolutions qu'il annonçait. Bercées par une croissance mondiale d'une incontestable vigueur et tout occupées par la création de la monnaie unique, les autorités nationales et communautaires ont négligé, dans les dernières années du siècle, de s'interroger sur la redistribution mondiale des facteurs de production qui avait cours. Bien pire, pour des raisons parfois doctrinaires, les unes ont diminué le temps de travail et alourdi les charges de nos entreprises tandis que les autres faisaient de la concurrence, entendue dans son acception anglo-saxonne résolument libérale, l' alpha et l' oméga de l'intégration européenne et la clef de voûte de l'édification du marché intérieur.
Aussi n'est-il pas surprenant qu'avec le retournement de cycle advenu en 2002, les questions de la désindustrialisation, des délocalisations et de l'attractivité du territoire français soient brutalement revenues sur le devant de la scène. La multiplication des réflexions menées sur ces thèmes, et dont ne témoigne que partiellement la bibliographie figurant en annexe à ce rapport, en apporte la preuve. Qu'il me suffise ici de citer les travaux entrepris par la délégation de l'Assemblée nationale pour l'aménagement et le développement durable du territoire (DADDTAN) sur la désindustrialisation du territoire (2 ( * )), l'étude prospective menée par la DATAR sur la compétitivité du territoire (3 ( * )) ou encore le cycle de conférences organisé par le Centre d'études prospectives et d'informations internationales sur les délocalisations (4 ( * )).
Tout naturellement, ces interrogations se sont également exprimées au niveau politique. Le thème des délocalisations a bien souvent été placé par les différents candidats au coeur des campagnes pour les élections régionales et européennes. Le 19 février dernier, le Président de la République a réuni à l'Elysée une table ronde d'économistes, de chefs d'entreprises et de syndicalistes pour réfléchir aux moyens de défendre les emplois industriels. Le 2 mars suivant, l'Assemblée nationale a examiné une proposition de loi de M. Maxime Gremetz et des membres du groupe des député-e-s communistes et républicains tendant à instaurer des mesures d'urgence pour lutter contre les délocalisations. Une proposition de loi identique a été déposée au Sénat par notre collègue Yves Coquelle et les membres du groupe Communiste républicain et citoyen (5 ( * )), tandis que notre collègue Claude Biwer et les membres du groupe de l'Union centriste déposaient, le 30 avril, une proposition de résolution tendant à la création d'une commission d'enquête sur le rôle des centrales d'achat dans la fixation des prix à la consommation et les délocalisations d'entreprises (6 ( * )).
Enfin, le 4 mai, lors de sa première conférence de presse en tant que ministre d'Etat, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, M. Nicolas Sarkozy est longuement intervenu sur ce sujet, indiquant notamment qu'il envisageait de conditionner l'attribution des aides d'Etat à l'engagement des chefs d'entreprise de ne pas délocaliser leurs activités. De son côté, M. Bernard Accoyer suggérait le 10 mai, lors de sa première interview économique en tant que nouveau président du groupe UMP de l'Assemblée nationale, un traitement différencié des charges sociales selon les secteurs afin de les alléger dans les branches où les risques de délocalisation de la main d'oeuvre sont importants (7 ( * )).
C'est dire si, en France, la crainte et la condamnation des délocalisations sont unanimes.
... qui n'est pas partagée par tous les pays industrialisés
Apparemment, rien de surprenant à ce que notre pays, ayant fondé sa prospérité depuis 150 ans sur un développement industriel constant, s'inquiète de l'irruption dans le commerce mondial de nouveaux acteurs. Si les géants économiques que sont l'Inde et la Chine sont les plus visibles, et font de ce fait l'objet d'une extrême attention de la part des médias, d'autres puissances émergentes sont aussi en passe de s'imposer prochainement comme des concurrentes redoutables : demain, le Brésil, l'Afrique du Sud ou l'Indonésie, un peu plus tard sans doute, la Russie. A ces nations s'ajoutent, à nos frontières immédiates, les pays d'Europe centrale et orientale (PECO) qui, bien que d'une taille non comparable aux précédents, présentent cependant des caractéristiques de développement économique permettant de craindre leur concurrence pendant de nombreuses années.
Dans ce contexte, la France n'est pas seule à s'inquiéter des délocalisations. Chacun sait qu'aux Etats-Unis, confrontés depuis plusieurs mois à de vastes mouvements de transferts en Inde et en Chine, qui affectent désormais bien davantage le secteur des services que celui de l'industrie, le candidat démocrate, John Kerry, en a fait l'un des axes majeurs de sa campagne électorale. Plusieurs Etats élaborent des législations protectrices et le Congrès lui-même serait sur le point d'adopter des dispositions visant, notamment, à interdire l'attribution de fonds fédéraux à des entreprises ayant délocalisé. Il en est de même en Allemagne où, tout en engageant une polémique avec le patronat à propos de son manque supposé de « patriotisme social », le Chancelier Gerhard Schröder envisage une augmentation de la durée hebdomadaire du travail pour renforcer la compétitivité de l'économie.
Pourtant, tous les pays industrialisés ne réagissent pas aussi violemment à cette problématique. Si, en Italie ou en Grande-Bretagne, le mouvement syndical s'en est aussi emparé récemment pour demander un engagement des pouvoirs publics nationaux et locaux dans la lutte contre les délocalisations, il n'a pas été pour le moment en mesure de susciter un débat public. En effet, sans nécessairement adopter le flegme tout britannique du Premier ministre Tony Blair qui, commentant devant la Chambre des communes, en octobre 2003, l'annonce par le groupe bancaire HSBC de la délocalisation en Inde, en Chine et en Malaisie de quelque 4.000 emplois en moins de deux ans, déclarait simplement que le gouvernement ne pouvait pas empêcher les sociétés privées de transférer leurs emplois hors du pays, nombre d'experts et de gouvernements relativisent les difficultés posées par les délocalisations.
A titre d'exemple, communiqué par la direction des relations économiques extérieures (DREE), on relèvera que la Belgique, dont les caractéristiques industrielles sont, toutes proportions gardées, similaires aux nôtres, ne connaît pas de débat politique national d'envergure sur cette question. Si l'élargissement de l'Union européenne a bien suscité un questionnement tout légitime, le gouvernement belge, s'appuyant sur une étude universitaire commandée pour l'occasion, a estimé infondée la crainte d'une délocalisation massive d'entreprises, s'inquiétant bien davantage de la « dépendance étrangère » dont serait victime le royaume en raison de l'internationalisation accélérée de son économie depuis dix ans. Quant au Japon, ses délocalisations dans l'ensemble de la zone asiatique relèvent même d'une stratégie organisée de manière concertée entre les entreprises et les autorités nippones, ces dernière veillant essentiellement à protéger la propriété intellectuelle afin de ne pas perdre leur leadership technologique au profit de la Chine.
Une inquiétude justifiée ?
Ces différences d'attitude assez significatives des vieilles nations industrielles laissent perplexe. Elles invitent aussi à s'interroger sur la nature même des questionnements portant sur les délocalisations. Ainsi, la nouvelle donne économique internationale justifie-t-elle, en elle-même, les inquiétudes relatives aux délocalisations et, plus largement, à la désindustrialisation ? En d'autres termes, les délocalisations sont-elles un phénomène de grande ampleur statistiquement avéré ? Sont-elles aussi un phénomène réellement nouveau ?
Par ailleurs, nos mandats de sénateurs et d'élus locaux font de nous des observateurs privilégiés de nos territoires, ayant une connaissance intime des difficultés qu'ils peuvent rencontrer. Mais cette proximité attentive permet-elle de garantir que notre appréhension des mouvements généraux de l'économie est pertinente ? D'assurer que le transfert que nous opérons spontanément du niveau local au niveau global est légitime ? D'affirmer que les délocalisations sont objectivement perverses et condamnables ? D'être certains qu'il faut absolument lutter contre les délocalisations ?
Toutes ces questions ont surgi dès les premières auditions du groupe de travail, en janvier 2004, remettant immédiatement en cause nos plus fortes certitudes. Car les analyses des experts et des industriels, voire des syndicalistes, sont apparues bien moins monolithiques que ne le laissent supposer les manchettes des journaux ou les discours politiques. En outre, de nombreuses questions connexes ont vite émergé, démontrant que l'analyse de l'emploi industriel devait assurément prendre en compte les profonds bouleversements intervenant dans les modes d'organisation des entreprises : l'externalisation de certaines fonctions (aussi appelée « outsourcing » ), le recours croissant à l'intérim, la segmentation des processus de production. Enfin, il est apparu qu'au-delà du secteur industriel, la nouvelle division internationale du travail était également susceptible d'affecter, en aval, des pans entiers du secteur des services aux entreprises, tels la comptabilité, le marketing, le service après-vente, les services financiers, etc., ainsi que, en amont, des activités comme la recherche et le développement.
Une méthode
Face à ce constat, nous avons décidé, avec Francis Grignon et nos collègues membres du groupe de travail, de structurer notre réflexion autour d'un « fil rouge » : l'emploi, point névralgique des inquiétudes soulevées par les délocalisations dans les industries de main d'oeuvre.
Cela signifie que le périmètre de nos travaux a été circonscrit afin de ne pas empiéter sur d'autres études menées concomitamment à la nôtre. Nous avons en effet voulu éviter, autant que possible, toute redondance avec les rapports mentionnés ci-dessus de la DADDTAN sur la désindustrialisation ou de la DATAR sur l'attractivité du territoire, comme avec les conclusions que devraient prochainement adopter nos collègues de la commission des finances du Sénat réunis dans un groupe de travail sur les substituts à la taxe professionnelle, ou avec celles du groupe de travail sur l'avenir de la recherche, commun aux trois commissions des affaires économiques, des affaires culturelles et des finances du Sénat.
Ainsi nous sommes-nous délibérément inscrits aux confins d'autres problématiques plus larges, qui constituent en elles-mêmes des sujets autonomes (la désindustrialisation, les restructurations, l'attractivité de la France, l'élargissement de l'Union européenne), en empruntant à celles-ci ce qui nous paraissait juste nécessaire pour étayer notre propos. Aussi est-il possible que le lecteur ne trouve pas, en toute occasion, les développements que certaines questions soulevées permettraient, en d'autres circonstances, de susciter. Je souhaite qu'il conserve à l'esprit que nous avons simplement souhaité apporter une contribution au débat - laquelle, au reste, ne saurait nullement être définitive - et participer à la réflexion générale portant sur la puissance économique de la France sous un angle particulier et circonscrit.
Mais la modestie de cette démarche conceptuelle ne nous a pas empêchés de réaliser un travail très approfondi et de longue haleine - au surplus réellement collectif, ce dont je me réjouis vivement. Entre la mi-janvier et le début juin 2004, nous avons ainsi procédé à une cinquantaine d'auditions au Sénat, qui nous ont permis de recueillir les analyses très pertinentes de près de quatre-vingt personnalités : ministres, économistes, entrepreneurs, représentants de fédérations industrielles, représentants syndicaux, fonctionnaires de l'Etat et autres experts (8 ( * )).
Ces contributions ont été enrichies par trois déplacements en province destinés à en apprécier, sur le terrain et avec les acteurs locaux, la pertinence. Nous nous sommes rendus dans le Maine-et-Loire, département dont j'ai l'honneur d'être l'élu, dans le Bas-Rhin, à l'invitation de Francis Grignon, et dans la Drôme, à celle de notre collègue Bernard Piras. Nous y avons rencontré plus de quatre-vingt entrepreneurs, élus locaux, fonctionnaires de l'Etat et des collectivités territoriales, responsables consulaires et partenaires sociaux qui oeuvrent quotidiennement, non sans difficultés mais non sans passion ni constance, pour assurer le développement économique de nos territoires (9 ( * )).
Nous avons également fait, naturellement, le voyage de Bruxelles afin d'appréhender les enjeux européens du problème, bénéficiant à cette occasion des contributions éclairées de MM. Jacques Barrot et Pascal Lamy, Commissaires européens, de MM. Jean-Paul Mingasson et Robert Verrue, Directeurs généraux, et de M. Pierre Sellal, Ambassadeur, Représentant permanent de la France auprès de l'Union européenne, ainsi que d'une dizaine de leurs collaborateurs (10 ( * )).
Ce programme de travail, très fructueux, a été complété par trois initiatives nous ayant semblé indispensables à la formation de notre opinion.
D'une part, nous avons confié une étude territoriale au cabinet de conseil Formules économiques locales , spécialisé dans l'accompagnement des collectivités locales et des entreprises en butte à des situations de restructurations industrielles. Il nous paraissait opportun, en effet, de confronter les analyses macro-économiques entendues à Paris ou à Bruxelles aux réalités micro-économiques vécues dans les divers bassins d'emplois. Il était également utile de connaître de manière synthétique, au-delà des exemples recueillis lors de nos déplacements en province, les stratégies mises en oeuvre au plan local pour accompagner le phénomène des délocalisations et favoriser la reconversion des bassins concernés. C'est la matière de cette étude qu'a travaillée Francis Grignon pour rédiger la deuxième partie de son rapport.
D'autre part, pour conforter cette analyse territoriale, nous avons sollicité les vingt-deux régions métropolitaines, acteurs essentiels du développement économique local, au travers d'un questionnaire leur ayant été adressé au début du mois de février (11 ( * )). Cependant, malgré une relance réalisée après les élections régionales, peu d'entre elles ont été en mesure d'y répondre à temps, sans doute en raison même de ces élections.
Enfin, il nous a paru intéressant d'obtenir de notre réseau d'expansion économique à l'étranger des analyses sur le phénomène des délocalisations et sa perception politique tant dans les Etats industriels comparables à la France que dans les pays d'accueil des investissements concernés (12 ( * )).
C'est donc d'un ensemble très volumineux d'informations, émanant de sources multiples et diverses et complété par une épaisse bibliographie (13 ( * )), que nous avons pu disposer pour mener nos travaux.
A l'issue de cette réflexion collective de cinq mois, quelles conclusions principales tirer ? La plupart d'entre nous sont aujourd'hui convaincus de deux certitudes nouvelles, radicalement différentes de celles qui fondaient notre démarche originelle, et qui ne manqueront pas de surprendre, sinon de choquer.
Un constat démythificateur
Première certitude : contrairement aux affirmations les plus courantes, il n'existe pas de mouvement de délocalisations massives de nos industries de main d'oeuvre, même si une tendance récente accentue probablement un flux séculaire.
Il est vrai que de nombreux secteurs industriels ont perdu des emplois, parfois en quantités impressionnantes. Certains, tels le textile ou le cuir, connaissent même cette évolution depuis plusieurs décennies. D'autres y sont confrontés depuis moins longtemps, mais de manière apparemment plus prégnante ces dernières années. Toutefois, une part essentielle de cette réalité résulte de l'amélioration de la productivité, de la substitution capital-travail et des modifications intervenues dans les modes d'organisation des entreprises qui, avec l' outsourcing et le recours au travail temporaire, affectent de manière artificielle la répartition statistique des emplois entre les services et l'industrie. En outre, l'atonie de la croissance française a naturellement renforcé les difficultés ces trois dernières années. Or, toutes ces évolutions auraient également pu survenir dans une économie fermée et donner des résultats relativement similaires en termes de pertes d'emplois industriels.
Certes, au-delà de cette réalité, il existe à l'évidence des délocalisations d'entreprises et d'activités. Mais ni leur nombre, ni la place qu'elles semblent occuper dans la réalité des mutations industrielles ne correspondent à l'image qu'on s'en fait. Comment expliquer alors l'emballement médiatique dénonçant l'hydre des délocalisations ?
D'abord, sans aucun doute, à l'absence de définition consensuelle et clairement établie du phénomène. Dans son acception la plus stricte, la délocalisation est le transfert de capacités de production d'un site national vers un site étranger afin d'importer, pour satisfaire la consommation nationale, des biens et services jusqu'alors produits localement. Tous les observateurs compétents, économistes, industriels, experts publics, s'accordent sur le fait que ce type de délocalisation est, au regard de l'ensemble de l'économie, extrêmement résiduel. Il ne concerne de manière significative qu'un nombre limité de secteurs et, pour beaucoup, ne touche même que certains segments du processus de production. L'autre définition, plus large, qualifie de délocalisations les investissements directs à l'étranger (IDE) ou les accords de sous-traitance conduisant à produire à l'extérieur des biens et services qui, dans d'autres circonstances, auraient pu l'être localement pour être exportés. Ce modèle est, lui, plus important en termes de flux financiers. S'agit-il pour autant de « délocalisations », dès lors qu'il n'induit pas de pertes locales d'emplois ? L'exemple de notre industrie automobile permet d'en douter. On ne peut cependant pas totalement exclure ce processus du champ de l'analyse si l'on estime qu'à terme, la production délocalisée ne sera pas seulement consommée sur place mais viendra aussi concurrencer, sur le marché intérieur, la production nationale.
Le deuxième biais tient à l'absence d'outils statistiques fiables permettant de distinguer précisément les délocalisations. Des évaluations sont tirées du croisement des indicateurs de l'emploi et de la production industriels, du commerce extérieur et des flux d'IDE, mais chacun s'accorde à reconnaître qu'elles ne sont pas totalement satisfaisantes. Dès lors, nul étonnement qu'elles prêtent à controverses, d'aucuns considérant qu'elles conduisent à sous-estimer la réalité du phénomène. Le groupe de travail ne disposait naturellement pas des moyens de trancher la question : tout au plus relève-t-il que si la plupart des économistes estiment à 4 ou 5 % des IDE les investissements porteurs de délocalisations, le mouvement ne saurait être qualifié de « massif » quand bien même il serait en réalité quelque deux à trois fois supérieur.
La dernière raison, qui découle en partie des deux précédentes, résulte de l'amalgame régulièrement fait entre délocalisations et restructurations industrielles, accroissement des échanges internationaux et développement économique de nouvelles puissances industrielles. On ne peut nier qu'il existe aujourd'hui une certaine coquetterie médiatique à ajouter le terme « délocalisation » dès que sont évoquées des difficultés industrielles liées au jeu traditionnel de la concurrence. Personne ne songeait à le faire lorsque, jusqu'il y a peu de temps, les effets de la concurrence restaient confinés au territoire national ou se limitaient aux seules nations industrialisées. Mais dès lors que le site « gagnant » est localisé dans un PECO ou un pays d'Asie, le « perdant » est immédiatement qualifié de victime des délocalisations.
Il n'est donc pas inutile, ce que s'efforce de faire le rapport de Francis Grignon, de ramener le phénomène à ses justes proportions et de le démythifier.
Démythifier ne signifie toutefois pas nier. Notre rapporteur démontre qu'il existe en effet des problèmes et en analyse les causes, comme les conséquences. Il détaille les déterminants des délocalisations, au premier rangs desquels figurent les coûts, les qualifications et la flexibilité de la main d'oeuvre, qui expliquent à la fois l'attrait que présente pour les industriels occidentaux des pays comme la Chine, l'Inde ou les PECO, et les mouvements concurrentiels nouveaux apparaissant dans le secteur des services, dans les industries technologiques et dans la recherche-développement. A cet égard, il souligne que la compétition ne porte plus seulement sur les produits ou segments productifs à faible valeur ajoutée, mais sur des activités pour lesquelles les pays développés estimaient pouvoir conserver une avance permanente.
Si elle contrarie l'affirmation catastrophiste élevée au rang de credo , mais erronée dans sa généralité, cette analyse plus subtile a pour vertu d'autoriser des suggestions plus pertinentes pour contribuer à définir une politique économique permettant réellement à la France de relever les nouveaux défis de l'économie-monde.
Une problématique sectorielle et territoriale
Seconde certitude, tout aussi iconoclaste : les délocalisations ne sont pas nécessairement, en tant que telles, une calamité économique. Au contraire, elle peuvent pour beaucoup témoigner d'un dynamisme qu'on ne saurait décourager.
En effet, les transformations de la division internationale du travail ne sont que la conséquence inéluctable, normale et positive, de l'intégration croissante de l'économie mondiale et de l'ouverture des Etats au commerce international. Si l'on admet que l'échange est une condition de la croissance et que la concurrence favorise l'enrichissement général, il est indispensable que l'ensemble des partenaires soient en mesure de participer au jeu du marché. Dès lors, la mise en oeuvre pratique de la théorie des avantages comparatifs conduit nécessairement à des spécialisations ayant pour conséquences l'abandon d'activités par certains systèmes productifs. Cette réalité ne devient un problème que si un tel abandon n'est pas compensé par la création d'activités nouvelles susceptibles de générer de la richesse.
Là encore, les témoignages recueillis par le groupe de travail sont très consensuels. Il paraît vain de s'évertuer à conserver sur le territoire national la production de biens industriels ou la fourniture de services dont la maturité conduit à limiter la concurrence à une simple question de coûts. Mieux vaut porter l'effort sur des secteurs où l'innovation et l'intensité en valeur ajoutée justifient l'intérêt de produire localement. La substitution des uns aux autres est à la fois un gage et une condition d'une croissance équilibrée et partagée entre les différents partenaires.
Depuis trente ans, la France est résolument entrée dans ce vaste mouvement d'échanges mondiaux. Elle en a tiré un indiscutable profit : elle est un des principaux Etats exportateurs, ses entreprises investissent sur toute la planète, elle compte nombre de « champions » industriels, qui occupent des places de leaders sur leurs marchés. Cette ouverture a également eu pour conséquence d'enrichir ses consommateurs, qui ont pu disposer de biens et de services obtenus à des coûts moins onéreux que s'ils avaient été produits sur le territoire. La délocalisation d'un certain nombre d'activités apparaît, dans ce contexte, comme la conséquence et le facteur d'un mouvement qui ne saurait être remis en cause.
Mais s'il ne condamne pas le phénomène des délocalisations dans son principe ni dans son ensemble, le groupe de travail ne méconnaît pas, pour autant, trois difficultés essentielles qu'il lui semble indispensable de résoudre.
Il est tout d'abord nécessaire que la mise en oeuvre pratique de la théorie de la spécialisation productive s'exerce dans des conditions respectueuses d'un certain nombre de règles. C'est pourquoi le groupe de travail juge-t-il essentiel de favoriser l'émergence, au plan international, de comportements garantissant le jeu normal de la concurrence, interdisant notamment les barrières tarifaires et non tarifaires, les mesures de dumping fiscal ou social et les entraves injustifiées au commerce international. La France, comme les autres pays occidentaux, doit ainsi contribuer à définir des normes minimales en matière de droit du travail, de propriété intellectuelle, de fiscalité, de protection de l'environnement, etc., et parvenir à garantir leur respect afin d'éviter que des secteurs économiques ne soient pénalisés de manière indue par une insuffisante loyauté des relations commerciales internationales.
Deuxième difficulté : la capacité pour l'économie française de se positionner correctement sur les créneaux lui conférant un avantage comparatif et porteurs de croissance. Dans ce domaine, il apparaît que le bât blesse. La France n'a pas su, au contraire de l'Allemagne et du Japon, spécialiser son outil industriel dans des secteurs lui permettant notamment d'accompagner à l'exportation la formidable croissance des économies asiatiques. Ses efforts en recherche et développement sont bien insuffisants et elle ne cesse de perdre en dynamisme face, en particulier, aux Etats-Unis et à la Grande-Bretagne. A l'exception de quelques niches comme le nucléaire ou l'espace, elle figure en queue du peloton des pays industrialisés dans les secteurs innovants, ce qui augure mal de ses perspectives de croissance à moyen terme. Voilà certes de quoi alimenter de sérieuses inquiétudes, bien plus légitimes que celles posées par la délocalisation de certains segments industriels arrivés à maturité.
Il est enfin certain que la transformation de la structure économique, toute nécessaire et positive qu'elle soit au plan global, n'est pas exempte de « frottements » délicats à gérer au plan sectoriel et au niveau territorial. On ne passe pas du jour au lendemain d'un développement assis sur des industries traditionnelles, telles le textile ou la chaussure, à une croissance fondée sur des technologies nouvelles, comme les TIC ou les nanotechnologies : les compétences requises sont totalement différentes, tout comme les investissements et leurs localisations géographiques. Pour l'essentiel, le drame des délocalisations résulte de ce que les ouvriers des usines qui ferment ne peuvent, hic et nunc , être immédiatement réemployés : les qualifications exigées sont tout autres que les leurs et les bassins d'emplois porteurs se trouvent en général situés ailleurs dans l'Hexagone. Ainsi, pour n'être pas toujours un problème économique, les délocalisations sont cependant à l'évidence un problème territorial qui, en dernière analyse, impose aux pouvoirs publics de s'interroger sur l'employabilité de la main d'oeuvre.
Des préconisations volontaristes
Il n'est pas évident de présenter des conclusions remettant aussi radicalement en cause un postulat de départ jusqu'alors largement partagé, et qui vont être dès lors très certainement critiquées. Mais il me semble que ce n'est pas le moindre intérêt du rapport de Francis Grignon que d'avoir su donner à la problématique des délocalisation une nouvelle dimension : non, les délocalisations ne sont pas nécessairement, pour l'économie française, un problème ; oui, elles posent des difficultés tant sociales que territoriales et révèlent des faiblesses que le pouvoir politique doit s'efforcer de combattre, en donnant notamment à l'industrie les moyens de s'insérer efficacement dans la nouvelle division internationale du travail.
Dès lors, quels types de réponses apporter ? C'est ce qu'aborde la dernière partie de ce rapport en appelant à un « néo-colbertisme européen ». La formule détonne et mérite quelques explications. Le groupe de travail récuse bien évidemment toute idée de protectionnisme comme tout retour à un dirigisme économique où l'Etat interviendrait directement dans le champ des affaires. Toutefois, il est manifeste que la doctrine ultra-libérale exclusivement fondée sur la notion de concurrence, l'ouverture totale des marchés sans avoir au préalable obtenu de tous les acteurs la définition et le respect de règles commerciales saines et équilibrées, ainsi que la financiarisation des relations économiques, conduisent à des impasses. Il est désormais nécessaire que les pouvoirs publics réinvestissent le champ économique avec volonté pour, en liaison étroite avec les entrepreneurs, tracer une voie et définir des priorités stratégiques de développement. En d'autres mots, il s'agit de reconnaître l'importance d'élaborer une politique industrielle et de lui donner un contenu. Voilà pour le « néo-colbertisme ». Quant à l'adjectif « européen », il s'impose dans la mesure où une telle perspective ne saurait être aujourd'hui tracée au plan strictement national, l'édification de l'Union européenne devant bien être le vecteur de cette nouvelle démarche. C'est au demeurant ce que préconisent et réclament depuis quelques mois les principaux dirigeants européens, au premier rang desquels le Président de la République et le Chancelier allemand, qui l'ont conjointement rappelé à l'occasion du Conseil des ministres franco-allemand du 13 mai dernier.
Le groupe de travail s'inscrit donc pleinement dans ce mouvement volontariste, qui doit se décliner de plusieurs manières précisément détaillée par notre collègue Francis Grignon. Sans les présenter, je crois essentiel d'insister ici sur les trois directions qui, outre la mise en oeuvre d'une nouvelle politique industrielle au plan européen favorisant l'intégration de la France et de l'Union européenne dans la nouvelle division internationale du travail, semblent prioritaires au groupe de travail.
En premier lieu, il lui paraît indispensable d'agir au plan international et européen pour le respect d'un socle minimal de règles sociales, environnementales et fiscales. Il est en effet incohérent d'imposer aux biens et services produits sur notre territoire des contraintes drastiques dont les entreprises peuvent s'affranchir en allant produire ailleurs. Toutefois, il est exclu d'abandonner notre modèle de développement fondé sur un haut niveau de protection sociale et environnementale, qui nécessite un financement élevé. Aussi ne peut-on préconiser une politique de nivellement par le bas et, au contraire, faut-il encourager les évolutions conduisant à la diffusion généralisée de ces normes. Naturellement, il ne saurait être question d'imposer notre modèle de manière uniforme et immédiate : il convient de promouvoir une élévation des normes qui puisse être acceptée et intégrée progressivement par tous les systèmes économiques. Mais, pour être crédible, cet objectif de long terme doit être accompagné de mécanismes permettant de sanctionner les Etats qui y dérogent et d'encourager les consommateurs à privilégier les produits qui s'y conforment. A cet égard, la définition de normes européennes, et la création de labels avertissant les consommateurs de leur respect, seraient particulièrement opportunes.
En deuxième lieu, il serait illusoire de tenter de contrarier par des mesures sociales et fiscales sectorielles l'extraordinaire différence de coûts de production entre les nations industrielles et les pays émergents, qui ne pourra s'atténuer que très lentement - sauf sans doute en ce qui concerne les nouveaux Etats membres de l'Union européenne. Sauf, précisément, à rejeter le modèle social qui est le nôtre, ce qui ne peut être qu'une hypothèse d'école, il est manifeste que les marges de manoeuvre sont bien trop limitées. Surtout, il apparaît que la différenciation ne s'opérerait pas tant entre la France et les pays émergents qu'entre celle-ci et les autre pays industrialisés. Le renforcement constant de l'attractivité du territoire français constitue certes un objectif légitime de politique économique et, comme le lecteur le constatera, le groupe de travail fait siennes les nombreuses propositions récemment suggérées en la matière par diverses instances et personnalités, telles que la DATAR ou notre collègue député Christian Blanc (14 ( * )).
Mais cette problématique de l'attractivité du territoire dépasse largement, chacun en est conscient, le cadre restreint du champ d'analyse du groupe de travail. Elle concerne bien davantage l'ensemble de l'économie française, ses centres de décision, sa recherche-développement, ses réseaux d'infrastructures, son système normatif, etc., dans une optique de division internationale du travail où le poids des pays émergents reste encore assez faible comparé à l'intensité des relations qu'entretient la France avec les autres pays industrialisés.
En revanche, s'agissant plus spécifiquement de l'avenir des industries de main d'oeuvre, le groupe de travail soutient qu'une transformation radicale de nos modes de prélèvements sociaux permettrait de dégager de bien utiles marges de manoeuvre. Notre protection sociale est actuellement financée par le travail, conformément à un modèle qui, lors de sa création, il y a cinquante ans, alliait logique de principe (les risques à couvrir concernent pour beaucoup l'activité professionnelle : accidents du travail, chômage, retraite), souci de paritarisme et nécessité pratique, le facteur travail étant le plus abondant. Aujourd'hui, tout indique que ce système a atteint ses limites. Les déficits abyssaux de la branche maladie et de l'UNEDIC comme les besoins annoncés des régimes de retraite ont déjà conduit à porter un coin dans la logique d'assurance en y introduisant, par l'impôt, un principe de solidarité. Dans le même temps, la prise en compte de la nécessaire compétitivité des entreprises a favorisé la multiplication des régimes dérogatoires permettant d'exempter, en tout ou partie, les charges sociales pesant sur les bas salaires. Certains trouvent cependant que ces charges sont encore trop lourdes et qu'elles expliquent en partie les délocalisations.
Pour le groupe de travail, il est difficile pourtant d'aller encore plus loin de manière efficace, sauf à basculer une partie de nos prélèvements sociaux sur un nouveau dispositif dont l'assiette ne serait pas constituée par les revenus du travail mais par la richesse consommée.
Ce mécanisme, qui peut être qualifié de « TVA compétitive », présenterait le triple avantage de garantir à nos régimes sociaux la pérennité de ressources que n'assure pas le mode de prélèvements actuel, d'alléger le coût de la production nationale, ce qui ne manquerait pas d'être favorable à sa partie destinée à l'exportation, et de renchérir le coût des importations, ce qui permettrait de rétablir partiellement le jeu de la concurrence au profit de la production nationale consommée sur le territoire. Nul ne conteste qu'un tel bouleversement présente de réelles difficultés techniques de mise en oeuvre : pourtant, il semble bien constituer la seule mesure structurelle de nature, tout à la fois, à permettre de résoudre des problèmes cruciaux posés à la société française en matière de financement de son modèle social et à tempérer partiellement le mouvement des délocalisations.
En troisième et dernier lieu, le groupe de travail a bien évidemment été convaincu de la nécessité de développer bien davantage qu'aujourd'hui les mesures de soutien à l'innovation, à la recherche-développement, à l'intelligence économique et aux activités technologiques de haut de gamme riches en valeur ajoutée. Un triple effort de productivité, de compétitivité et de production de richesses est absolument nécessaire pour que la France rattrape ses concurrents directs traditionnels et évite d'être dépassée par les nouvelles puissances économiques montantes qui, en ce domaine, n'ont déjà plus rien à envier aux vieilles nations industrielles. Le consensus des économistes, des industriels et des experts publics et privés est unanime sur ce point et Francis Grignon recense, dans son rapport, les diverses voies qu'ils préconisent.
Cet objectif, pourtant, paraît insuffisant pour résoudre les problèmes d'emplois posés par les délocalisations et l'incessant accroissement de l'intensité capitalistique des modes de production s'il n'est complété par une réflexion portant spécifiquement sur la main d'oeuvre. L'emploi, je le rappelle, constituait le fil rouge de notre problématique. Or, il n'est pas douteux que le nombre des emplois de chercheurs, d'ingénieurs, de commerciaux de l'industrie technologique en devenir n'équilibrera pas le nombre d'emplois ouvriers que l'industrie traditionnelle perd chaque jour. Il est certes indispensable de se préoccuper des fonctions à hautes valeur ajoutée et productivité placées de plain pied dans la compétition internationale, mais il est tout autant nécessaire d'accorder de l'importance aux activités susceptibles d'être développées dans les secteurs protégés de cette concurrence, et par nature non délocalisables. Paradoxalement, cette dimension semble négligée par la plupart des économistes (15 ( * )) et des décideurs, quand elle n'est pas critiquée, comme en témoignent les commentaires du modèle de croissance espagnol. Pour le groupe de travail, au contraire, les deux démarches, loin d'être concurrentes, sont bien complémentaires pour assurer l'équilibre du marché du travail. Du fait de ses caractéristiques, la France dispose d'un très important potentiel de croissance dans des domaines aussi divers que, par exemple, le tourisme, le bâtiment et les services à la personne, tous secteurs qui présentent la triple caractéristique d'avoir un fort contenu en emplois, de n'être pas délocalisables et de bénéficier d'une réelle demande potentielle immédiate et à moyen terme. En outre, la répartition géographique de ces activités paraît pouvoir être bien équilibrée sur l'ensemble du territoire, ce qui ajoute à l'intérêt de leur développement. Aussi le groupe de travail estime-t-il indispensable de soutenir les mesures qui le favoriseraient, comme réponse aux problèmes posés par les délocalisations et les restructurations industrielles dans les bassins d'emplois.
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Le 23 avril dernier, la fermeture de la mine de La Houvre à Creutzwald, en Moselle, a signé la fin de l'exploitation du charbon en France. Un secteur longtemps placé au coeur de la puissance industrielle de la France, qui a employé jusqu'à 300.000 mineurs, a ainsi disparu définitivement, conséquence concrète et témoignage symbolique des mutations permanentes que connaissent les économies. Ces mutations, loin d'être perverses et critiquables, sont au contraire nécessaires et bénéfiques : elles favorisent l'innovation, l'imagination, le développement, la croissance. L'exemple de l'énergie est là pour en témoigner : plutôt que de s'efforcer de conserver coûte que coûte une industrie charbonnière condamnée à terme, la France a heureusement choisi, très tôt, de développer une industrie pétrolière de tout premier rang et surtout à faire le pari de l'innovation technologique en étant parmi les premiers Etats industriels à créer une filière nucléaire. Ce faisant, elle n'a fait qu'appliquer, en les combinant, le principe de destruction-créatrice mis en évidence par l'économiste américain Joseph Schumpeter il y a plus de cinquante ans, la théorie des avantages comparatifs appliquée au commerce international et le simple jeu de la concurrence.
Le changement est ainsi consubstantiel au progrès et en conditionne la pérennité. Il n'existe pas de système économique qui, surtout dans un monde ouvert, pourrait continuer à fonctionner et à créer de la richesse sans remises en cause, qui se manifestent notamment par le remplacement de certains processus productifs, métiers, produits, voire secteurs, par d'autres, plus productivistes, technologiques et riches en valeur ajoutée. Mais si ces mutations ne sont pas anticipées et accompagnées, elles génèrent des traumatismes humains et sociaux ainsi que des déséquilibres territoriaux dont il est alors légitime d'incriminer le pouvoir politique.
Mutatis mutandis , voici résumée toute la problématique des délocalisations. Le groupe de travail est convaincu qu'en tant que telles, celles-ci ne révèlent aucun affaiblissement de l'outil industriel national, ni paupérisation de l'économie française. Encore faut-il, naturellement, cesser de craindre le principe du changement et d'espérer que tout puisse être permanent. Encore faut-il aussi créer volontairement les conditions permettant à de nouvelles activités d'être substituées à celles qu'il est plus rationnel de créer ailleurs qu'en France ou en Europe. Encore faut-il enfin s'assurer que cette rationalité n'est pas conditionnée par des facteurs pénalisants qui priveraient la France d'un développement auquel elle peut, voire doit, prétendre. A cet égard, des choix stratégiques devront à l'évidence être assumés tant par le pouvoir politique que par les responsables économiques car les soutiens nécessaires, limités par des contraintes budgétaires, ne sauraient être saupoudrés sans risquer d'être inefficaces.
Dans cette perspective, je forme le voeu que le rapport de Francis Grignon, adopté par la majorité du groupe de travail et de la commission des affaires économiques du Sénat, contribue à cette prise de conscience et apporte aux décideurs un utile éclairage pour forger l'industrie européenne de demain, facteur d'enrichissement de nos concitoyens et de nos territoires.
Christian Gaudin
Président du groupe de travail
* (1) L'incidence économique et fiscale des délocalisations hors du territoire national des activités industrielles et de service - Groupe de travail de la commission des finances du Sénat présidé par M. Jean Arthuis, rapporteur général - Rapport d'information du Sénat n° 337 (1992-1993) - 1993.
* (2) La désindustrialisation du territoire : mythe ou réalité ? - Rapport d'information n° 1625 (XIIème législature) fait par M. Max Roustan, député - Mai 2004.
* (3) La France, puissance industrielle. Une nouvelle politique industrielle par les territoires. Réseaux d'entreprises. Vallées technologiques. Pôles de compétitivité - Délégation à l'aménagement du territoire et à l'action régionale - Février 2004.
* (4) Cycle de huit sessions mensuelles organisé par le Club du CEPII entre septembre 2003 et mars 2004.
* (5) Proposition de loi n° 295 (2003-2004) tendant à instaurer des mesures d'urgence pour lutter contre les délocalisations - 11 mai 2004.
* (6) Proposition de résolution n° 284 (2003-2004).
* (7) La Tribune - Mardi 11 mai 2004 - p. 4.
* (8) Voir la liste des personnalités auditionnées en annexe 1, page 293.
* (9) Voir la liste des personnalités rencontrées en annexe 2, page 299.
* (10) Voir la liste des personnalités rencontrées en annexe 3, page 305.
* (11) Ce questionnaire figure en annexe 4, page 307.
* (12) Le questionnaire figure en annexe 5, page 309.
* (13) La bibliographie figure en annexe 6, page 311.
* (14) Pour un écosystème de la croissance - M. Christian Blanc - Rapport au Premier ministre - Avril 2004.
* (15) Quelques-uns soutiennent cependant cette thèse depuis longtemps, tels M. Pierre-Noël Giraud, directeur du Centre de recherche en économie industrielle (CERNA) de l'Ecole nationale supérieure des mines de Paris, ou, plus récemment, Pierre Cahuc, professeur à l'université de Paris-I, et Mme Michèle Debonneuil, chef du service économique du Commissariat général du Plan, co-auteurs d'un rapport du Conseil d'analyse économique (CAE) consacré aux services aux particuliers.