II. LES RAPPORTS BAILLEURS-LOCATAIRES
A. UNE TENSION CROISSANTE DANS LES RELATIONS BAILLEURS-LOCATAIRES ?
1. L'équilibre de la loi du 6 juillet 1989
L'équilibre juridique des relations entre les bailleurs et les locataires a donné lieu à une « bataille » parlementaire qui s'est déroulée tout au long des années 1980, en témoigne la succession des lois régissant ce secteur. Cette situation semble s'être stabilisée aujourd'hui dans la mesure où les dispositions de la loi du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs semblent faire l'objet d'un relatif consensus. Un grand nombre des acteurs du milieu du logement 12 ( * ) , auditionnés par votre rapporteur, estiment, sauf exceptions, que les dispositions de la loi de 1989 sont équilibrées.
Ainsi, les dispositions de cette loi réaffirment le caractère fondamental du droit au logement tout en précisant sa mise en oeuvre. Elles s'appliquent notamment à toutes les locations de locaux à usage d'habitation ou à usage mixte. Elles établissent le principe d'un bail écrit de trois ans entre les parties, six ans si le bailleur est une personne morale, prohibent un certain nombre de clauses, réglementent les conditions de paiement des loyers et des charges et leurs évolutions et organisent les modalités de rupture du bail avant que ce dernier arrive à terme.
La grande majorité de ces règles fait aujourd'hui l'objet d'un consensus partagé entre les organisations représentatives des locataires et des bailleurs, même si des nuances d'appréciation peuvent exister sur certains sujets.
Selon certaines organisations de propriétaires, les conditions dans lesquelles un bailleur peut donner congé à son locataire sont trop strictes et n'offrent pas assez de souplesse au propriétaire. En revanche, selon la Confédération Nationale du Logement (CNL), des bailleurs utilisent de manière abusive la faculté que l'article 15 de la loi de 1989 leur offre pour donner congé au locataire en cas de vente du logement. Selon la CNL, certains bailleurs utiliseraient cette faculté sans pour autant procéder à la vente du bien immobilier. Or tout contrôle de la réalité de la vente est particulièrement difficile à réaliser. Cette différence d'appréciation démontre à elle-seule la difficulté de procéder à des modifications de règles satisfaisant les uns et les autres. C'est aussi une des raisons pour lesquelles, dans ce domaine la voie de la concertation doit être privilégiée, notamment dans le cadre des travaux de la Commission nationale de concertation.
2. Une insuffisante concertation avec les dispositions de la loi de modernisation sociale
De la même manière que le Gouvernement souhaite donner toute sa place à la négociation sociale pour l'établissement des règles relatives au droit du travail, il convient que, dans le domaine des rapports bailleurs/locataires, une négociation appropriée puisse avoir lieu avant que le Parlement, qui bien évidemment doit garder son pouvoir d'appréciation, soit saisi des modifications proposées.
Pour ces raisons, votre rapporteur déplore les conditions dans lesquelles les règles relatives à la lutte contre les discriminations pour l'accès au logement ont été adoptées dans le cadre de la loi de modernisation sociale 13 ( * ) . L'Assemblée nationale a voté des articles, dont la portée est encore incertaine, sans que les organisations représentatives n'en aient été saisies au préalable et sans même que les parlementaires qui les avaient proposés ne le défendent en séance publique . Le Sénat, et le rapporteur de cette loi, notre collègue Alain Gournac, avaient d'ailleurs émis les plus grandes réserves sur les actuels articles 161 et 162 de cette loi.
a) L'interdiction de la carte d'identité
Ces dispositions interdisent tout d'abord aux bailleurs de demander, entre autres, au candidat à la location, au préalable à l'établissement du bail, une photographie d'identité. Les initiateurs de cette disposition justifient cette modifications au motif que « certains bailleurs, heureusement minoritaires, exigeaient la production de documents pouvant porter atteinte à la vie privée des personnes concernées ou pouvant entraîner une discrimination à l'accès au logement ». Votre rapporteur comprend et ne peut que partager l'intention des personnes à l'origine de cet article. Toutefois, la solution retenue ne semble pas la plus pertinente.
D'une part, la prohibition de ce document, conjuguée à d'autres interdictions, plus acceptables (tels que les extraits de compte bancaire), conduit de fait le bailleur à louer « les yeux fermés », comme l'a souligné notre collègue Alain Gournac. Dans la mesure où une photographie figure sur la quasi-totalité des documents officiels attestant de l'identité d'une personne, le bailleur est dans l'impossibilité de demander une photocopie de la carte d'identité, du passeport ou du permis de conduire d'un candidat. Or, ces documents sont, de manière courante, requis par les bailleurs ou leurs mandataires afin de connaître un minimum de l'état civil des candidats. Au surplus, le bailleur engage sa responsabilité s'il loue un logement à une personne en situation irrégulière. Votre rapporteur estime donc que cette interdiction n'est pas opportune et qu'elle devrait être supprimée.
b) Le problème de la nationalité de la caution
La deuxième disposition contestable introduite par la loi de modernisation sociale a pour objet d'interdire au bailleur la faculté de refuser la caution d'un candidat à un logement au motif que cette dernière ne posséderait pas la nationalité française. Cette mesure, brièvement défendue par son auteur, « est destinée à lutter contre la discrimination à laquelle se trouvent confrontées certaines personnes lorsqu'elles sont candidates à la location d'un logement ».
Ce moyen de lutte contre les discriminations apparaît légitime aux yeux de votre rapporteur s'il concerne les personnes établies en France, qui y vivent et qui disposent de revenus réguliers. Dans ce cas de figure, il est effectivement logique de ne pas exclure ces personnes. Toutefois, cet article conduit les bailleurs ou leurs mandataires à accepter des cautions de personnes de nationalité étrangère résidant à l'étranger alors que les voies de recours contre ces cautions sont infiniment plus difficiles, voire impossible, à mettre en oeuvre.
A nouveau cette disposition pose problème car elle est trop générale et remet en cause un équilibre. Au surplus, un tel dispositif n'était pas nécessaire car l'article 158 de la loi précitée a institué un outil général de lutte contre les discriminations pour l'accès au logement en renversant la charge de la preuve.
3. Des difficultés subsistent néanmoins
Malgré ce relatif équilibre des dispositions de la loi de 1989, il n'en reste pas moins que la pénurie actuelle de logements sur les marchés tendus renvoie à une crise de l'offre liée à des dysfonctionnements dans le fonctionnement des relations bailleurs/locataires. On constate en effet une crise de la « vocation de bailleur ».
D'un côté, les propriétaires estiment que leurs droits, tels que définis notamment dans la loi de 1989, ne sont pas suffisamment pris au compte dans le cadre des contentieux qui peuvent les opposer aux locataires. Les évolutions économiques et démographiques occasionnant une hausse des loyers dans un contexte de faible hausse des revenus ont en effet multiplié les cas de contentieux liés à des impayés de loyers.
Face à cette situation, les procédures judiciaires ne permettent pas un rétablissement rapide du propriétaire dans ses droits. Par ailleurs, les mécanismes sociaux ne permettent pas non plus une prise en charge rapide du locataire en difficulté qui n'a plus les moyens de payer son loyer.
En conséquence, les bailleurs multiplient leurs exigences avant de sélectionner leurs locataires. Cette évolution est dommageable à plusieurs titres. Elle renforce l'idée que les bailleurs sont les responsables de l'exclusion du logement des ménages à revenus modestes dans les grandes agglomérations où le marché locatif est tendu. Or bien souvent, le parc privé joue un rôle social de plus en plus affirmé se substituant aux lacunes du parc social. Selon l'INSEE, plus d'un tiers des loyers du parc privé équivaut aux loyers dans les HLM conventionnés.
A contrario, il est clair que face à la montée des exigences des propriétaires, de larges pans de la population se voient refuser l'accès à un logement locatif privé. De plus en plus, il est réclamé au locataire un niveau de salaire trois à quatre fois plus élevé que le montant du loyer. Par ailleurs, quelques dérives peuvent apparaître, en contradiction même avec les règles fixées par le législateur, tels les bailleurs réclamant de nombreux mois de loyers à l'avance, alors que la loi de 1989 dispose que seuls deux mois de caution peuvent être réclamés et que le paiement mensuel du loyer est de droit à la demande du locataire.
4. Les effets de « contagion »
Par ailleurs, il convient de préciser que dans ce domaine, les aspects psychologiques prévalent généralement sur la réalité et l'importance des problèmes effectivement rencontrés par les propriétaires. L'effet « de contagion » de l'entourage est prééminent car l'existence d'une situation problématique vécue par un proche peut avoir un effet dissuasif sur un grand nombre de bailleurs potentiels. Une telle situation est de nature à décourager nombre d'investissements locatifs.
Or, une analyse statistique du nombre de contentieux occasionnés par des difficultés de gestion dans les relations bailleur/locataire permet de remettre les choses à leur place. On s'aperçoit en effet que le nombre de contentieux sérieux, lié notamment à des impayés locatifs, se situe entre 3 et 5 %.
5. Une majorité de petits propriétaires
En outre, la situation est différente selon que le bailleur possède un ou plusieurs logements car les conséquences économiques du non paiement du loyer sont très différentes selon les cas de figure.
La très grande majorité des bailleurs sont des petits propriétaires qui ont un logement ou deux logements . En effet, le parc locatif privé est composé d'environ 5,2 millions de logements, dont 500.000 sont possédés par des investisseurs institutionnels et 4,7 millions par des personnes physiques. Le nombre de bailleurs privés personnes physiques est lui de 2,2 millions, ce qui donne une moyenne de 2,13 logements par propriétaire privé.
Dans certains cas, l'acquisition de ce logement locatif est le résultat pour le propriétaire d'années d'épargne consacrée à cet achat afin de se constituer un complément de rémunération ou un capital en vue de la retraite. Selon une enquête réalisée par l'UNPI en 2000, 76,6 % des propriétaires bailleurs déclarent que leurs revenus locatifs représentent moins de 50 % de leur revenu total. Par ailleurs, près de 30 % des bailleurs déclarent se constituer complément à une épargne qu'ils estiment insuffisante.
Il est ainsi clair que dans la majorité des cas, le non paiement du loyer pendant plusieurs mois, voire pendant une ou deux années, peut s'avérer dramatique, à plus forte raison si le propriétaire s'est endetté pour acheter le logement et qu'il n'a pas encore fini de rembourser le bien.
Pour se prémunir contre les risques d'impayés locatifs, les bailleurs ont toutefois la possibilité de souscrire des contrats d'assurance. La loi de finances pour 1995 a permis de déduire des revenus fonciers le montant réel des primes d'assurance pour risque d'impayés de loyer dès lors que les contrats avaient pour objet exclusif cette garantie. Cette condition d'exclusivité a été supprimée par la loi de finances pour 1997. Ces mécanismes restent néanmoins encore assez peu développés.
Par ailleurs, les bailleurs peuvent faire appel au dispositif « Locapass » du 1 % Logement qui offre également une garantie contre les impayés de loyers et de charges 14 ( * ) .
B. LA QUESTION DES EXPULSIONS LOCATIVES
1. Une solution extrême de dernier recours
En cas d'échec des politiques d'accompagnement social des locataires en difficulté et des actions préventives, le propriétaire peut être contraint, dans certains cas, d'engager une procédure judiciaire qui pourra aboutir à une décision d'expulsion du locataire. Bien évidemment, une telle décision doit constituer l'étape ultime de la procédure et doit être utilisée prioritairement contre les personnes de mauvaise foi. Le bon déroulement de cette solution extrême n'en demeure pas moins essentiel pour faire respecter le droit de propriété.
Avant d'être intégrée dans les voies d'exécution par la loi du 9 juillet 1991, la procédure de l'expulsion reposait sur de simples circulaires administratives et sur quelques décisions de justice. Elle a ainsi reçu des fondements législatifs et réglementaires avec les articles 61 à 66 de la loi précitée et avec les articles 194 à 209 du décret 31 juillet 1992 instituant de nouvelles règles relatives aux procédures civiles d'exécution. La procédure est également définie aux articles L. 613-1 à L. 613-5 du code de la construction et de l'habitation.
La loi ne prévoit pas d'exception à cette procédure et les mesures d'atténuation existantes permettent seulement d'en suspendre provisoirement le déroulement, comme par exemple pendant la période hivernale.
2. Une procédure longue
En premier lieu, l'expulsion ne peut être réalisée qu'en vertu d'un titre exécutoire , décision de justice ou procès-verbal de conciliation exécutoire depuis la loi de 1991, après signification d'un commandement d'avoir à quitter les lieux et information faite au préfet du département 15 ( * ) . L'information du préfet doit théoriquement permettre aux services de l'Etat d'enregistrer la demande de relogement de l'occupant dans le cadre du plan départemental d'action pour le logement des personnes défavorisées.
Le commandement d'avoir à quitter les lieux doit comporter plusieurs mentions obligatoires, sous peine d'être privé de validité en cas de contentieux ultérieur, comme l'indication de la date à partir de laquelle les locaux devront être libérés ou la juridiction compétente pour pouvoir former un recours.
En outre, l'expulsion des personnes des locaux à usage d'habitation est assortie de conditions supplémentaires. En premier lieu, elle ne peut avoir lieu qu'après extinction d'un délai obligatoire de deux mois à compter de la date de signification du commandement de quitter les lieux. En outre, la personne pour laquelle l'expulsion aurait des conséquences d'une exceptionnelle dureté, notamment du fait de la période de l'année considérée ou des circonstances atmosphériques, peut obtenir une prolongation du délai de trois mois.
Par ailleurs, les articles L. 613-1 et L. 613-2 du code de la construction et de l'habitation permettent au juge d'accorder un délai supplémentaire, dont la durée doit être comprise entre trois mois et trois ans, si le relogement des personnes ne peut avoir lieu « dans des conditions normales » et sans que ces dernières aient à justifier d'un titre à l'origine de l'occupation.
Enfin, l'article L. 613-3 du code de la construction et de l'habitation dispose qu'il « doit être sursis à toute mesure d'expulsion non exécutée à la date du 1 er novembre de chaque année jusqu'au 15 mars de l'année suivante, à moins que le relogement des intéressés soit assuré dans des conditions suffisantes respectant l'unité et les besoins de la famille ».
Ce principe connaît toutefois plusieurs atténuations, en cas de relogement des occupants, et, depuis la loi de 1991, en cas d'entrée dans les locaux par voie de fait ou si les personnes se trouvent dans un immeuble faisant l'objet d'un arrêté de péril.
La procédure d'expulsion est ensuite menée par un huissier de justice et doit se faire obligatoirement en présence de l'occupant. En cas d'échec des opérations d'expulsion par l'huissier, ce dernier peut requérir le concours de la force publique.
3. Une augmentation du nombre de contentieux locatifs
Selon les statistiques communiquées par le Ministère de la justice, on note une hausse sensible du nombre de décisions d'expulsion de 1998 à 2001 . Alors que 75.125 décisions d'expulsion pour impayé de loyers ont été prononcées en 1998, il y en a eu 81.080 en 2001 soit une hausse de plus de 7 % 16 ( * ) . Selon les premières estimations, cette tendance à la hausse se serait maintenue en 2002. Dans le même temps, la durée moyenne des procédures s'allongeait , passant de passant de 3 ans à près de 4 ans .
Les demandes introduites devant les tribunaux concernant des contentieux liés à l'habitation ont connu une évolution contrastée. En 2001, 154 818 demandes étaient introduites devant les juridictions, au fond et en référé. 83 % de ces demandes émanaient des bailleurs, soit 128.026 requêtes, et, au sein de ces demandes, 84 % étaient liées à un impayé de loyers, soit 107.639 requêtes.
Au cours des dix dernières années, on constate que le nombre de demandes émanant des bailleurs est relativement stable puisque l'on en dénombrait 124 000 en 1990, un pic ayant été atteint en 1997 avec près de 136 000 demandes. Entre 1990 et 2001, le nombre de demandes augmentait de 3 %, l'essentiel de cette hausse étant liée à des impayés de loyers.
Les demandes des locataires, beaucoup moins nombreuses car elles étaient au nombre de 12 000 en 2001, ont , quant à elles, augmenté de manière spectaculaire depuis 1990 , ce nombre ayant quasiment doublé (6656 en 1990). Ces dernières sont généralement liées à des travaux que le locataire souhaite voir réaliser par le propriétaire ou à des indemnités de fin de bail.
Ces statistiques montrent donc que les contentieux sont en très grande majorité liés aux locataires. En 2001, sur le nombre total de demandes introduites par les bailleurs, 81 080 décisions d'expulsion ont été prises par les juridictions. Sur l'ensemble de ces décisions, 47.473 commandements d'avoir à libérer les locaux ont été délivrés. Pour exécuter ces décisions, 36.400 demandes de concours de la force publique ont été formées et 16.844 décisions de justice accordant ce concours ont été prises. Enfin, et surtout, seulement 6.337 interventions de la force publique ont été effectivement effectuées.
EVOLUTION DES CONTENTIEUX LOCATIFS
|
|
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
|
Contentieux locatif avec demande de délivrance de titre exécutoire (1) |
113 432 |
100 554 |
97 575 |
105 577 |
107 639 |
N.C |
|
Décisions de justice prononçant l'expulsion (1) |
87 717 |
75 125 |
71 323 |
79 614 |
81 080 |
N.C |
|
Nombre de commandements de quitter les lieux (2) |
47 821 |
47 623 |
43 017 |
50 858 |
47 473 |
52 351 |
|
Nombre de demandes de concours de la force publique (2) |
32 294 |
33 285 |
29 823 |
33 872 |
36 400 |
38 151 |
|
Nombre de décisions accordant le concours de la force publique (2) |
14 473 |
13 256 |
13 915 |
16 275 |
16 844 |
20 087 |
|
Nombre d'interventions effectives de la force publique (2) |
4 753 |
4 359 |
4 866 |
5 936 |
6 337 |
7 534 |
(1) Source : Ministère de la Justice - Les chiffres du ministère de la Justice pour l'année 2001 ne sont pas encore connus.
(2) Source : Ministère de l'Intérieur
* hors Paris
4. Mythes et réalités sur les contentieux locatifs
a) Les contentieux restent minoritaires
Il convient en premier lieu de remettre ces chiffres à leur juste place et de ne pas se laisser impressionner par l'importance des chiffres. Rapportées au nombre de logements locatifs privés, le nombre de contentieux lié à des impayés de loyers est faible, un peu plus de 2 %. Si l'on prend comme référence le nombre de requêtes des bailleurs, quelque soit leur objet, ce taux passe à 2,5 % et à 3 % si l'on y introduit les requêtes des locataires.
Il n'en reste pas moins qu'une expérience de ce type peut être traumatisante, aussi bien pour le locataire quand il est de bonne foi et que le non paiement des loyers est strictement lié à des difficultés économiques, que pour le propriétaire, surtout quand il ne possède qu'un ou deux logements, qui peut voir lui échapper jusqu'à deux années ou plus de revenus locatifs.
b) L'inexécution des décisions de justice
Plusieurs problèmes doivent être identifiés. En premier lieu, la procédure menant à l'exécution de l'expulsion s'avère, bien souvent, être un véritable « parcours du combattant ». En effet, les dispositions législatives ont multiplié les possibilités pour le juge d'accorder des délais avant l'exécution des décisions de justice. Hormis le délai, nécessaire et légitime aux yeux de votre rapporteur, prévu par l'article L. 613-3 du code de la construction et de l'habitation, qui prévoit l'impossibilité de procéder à des expulsions pendant la période hivernale, cette multiplication des dérogations peut conduire à des procédures s'étalant sur des périodes pouvant aller jusqu'à deux ans ou plus.
Cette lenteur n'est pas acceptable car elle constitue une négation des droits du propriétaire. En outre, les considérations d'ordre public ne peuvent justifier dans un aussi grand nombre de cas l'inexécution des décisions de justice. Cette situation est, au demeurant, dans bien des cas, insupportable économiquement par le propriétaire qui perd plusieurs mois de revenus locatifs, d'autant plus que la majorité des propriétaires ne possède qu'un seul logement. Dans le cas des contentieux liés à des locataires de mauvaise foi, cette situation est encore plus inacceptable.
En outre, cette gestion des contentieux est inefficiente pour l'Etat et pour les propriétaires. L'inexécution des décisions de justice a un coût pour l'Etat. Selon l'UNPI, le montant des indemnités accordées par les juridictions administratives pour refus du concours de la force publique est passé de 20,5 millions d'euros en 1990 à 49 millions en 2000 , soit une progression de près de 140 %.
Cependant, depuis l'année 2000 et de manière sensible en 2002, on constate une augmentation du nombre de décisions accordant le concours de la force publique ainsi que celui des interventions effectives de la force publique. Votre rapporteur se félicite de cette évolution car il convient que le droit de propriété puisse être respecté dans les cas de figure où l'autorité judiciaire a admis les torts ou la mauvaise foi des locataires. Même s'il convient d'anticiper et de prévenir, par un accompagnement social ad hoc, les problèmes des locataires en difficulté, rien ne justifie en effet que les décisions de la justice restent lettre morte.
c) Les lacunes des dispositifs d'accompagnement social
Dans le cas des locataires rencontrant de véritables difficultés économiques, il convient de nuancer l'analyse car il n'est évidemment pas acceptable de mettre les individus les plus fragiles à la rue. Toutefois, votre rapporteur ne peut que s'interroger sur cette pratique qui tend à faire supporter à des dizaines de milliers de propriétaires une charge financière qui devrait relever de la solidarité nationale et donc de la puissance publique.
En conséquence, une réflexion devrait être amorcée rapidement afin d'améliorer les procédures pré-contentieuses et de faire jouer plus efficacement les mécanismes d'accompagnement social dès les premiers indices montrant que le locataire rencontre, à l'évidence, des difficultés économiques.
5. La délicate question des squats
En droit, le squat vient s'intercaler sur une ligne de front entre deux libertés fondamentales, d'une part le respect de la propriété privée -« inviolable et sacrée » selon la Déclaration des Droits de l'homme et du citoyen-, reconnu comme un principe de valeur constitutionnelle 17 ( * ) , et le droit au logement, objectif de valeur constitutionnelle 18 ( * ) . Outre les cas de squats, relevant d'une contestation de la notion même de propriété, la quasi-totalité des lieux occupés sans titre sont aujourd'hui des squats de pauvreté, liés à une pénurie de logements, sans autre ambition politique que celle d'obtenir un toit. Par ailleurs, on note que ces phénomènes se sont multipliés avec l'augmentation des situations d'exclusion et de mal-logement.
Cette pratique n'en constitue pas moins une atteinte au droit de propriété ou au droit pour le locataire de disposer de son bien pris à bail. Il existe en outre un relatif vide juridique aujourd'hui qui entoure cette pratique, dans la mesure où même si les juges ont la possibilité d'ordonner l'évacuation des locaux dans lesquels des personnes sont entrés sans titre ou par voie de fait, bien souvent l'exécution des décisions de justice n'est pas assurée.
Cette question est toutefois extrêmement complexe dans la mesure où elle renvoie à des problématiques imbriquées. Votre rapporteur, sans prétendre donner des solutions, ne peut qu'inciter à poursuivre les réflexions sur le sujet, tout en rappelant, avec le Conseil constitutionnel, le caractère fondamental du droit de propriété, dont la conservation constitue l'un des buts de la société politique.
Une évolution jurisprudentielle récente mérite néanmoins d'être notée car le Conseil d'Etat, dans un arrêt récent 19 ( * ) , vient de reconnaître que le droit de propriété et le droit pour le locataire de disposer de la chose prise à bail constituent des libertés fondamentales au sens de l'article L. 512-2 du code de justice administrative. Avec cette décision, le juge administratif permet donc aux propriétaires et aux locataires de recourir à la procédure du référé-liberté pour défendre leurs droits menacés par l'inexécution d'une décision de justice.
En cas d'inaction de l'autorité administrative, cette décision permet aux personnes victimes de squats d'invoquer l'article L. 512-2 afin d'obliger le préfet à prêter le concours de la force publique.
C. LA RIGIDITÉ DES RÈGLES RELATIVES AUX CHARGES LOCATIVES RÉCUPÉRABLES
1. La nécessité d'une évolution
Une autre difficulté dans les rapports bailleurs/locataires peut être identifiée dans le domaine des charges locatives récupérables.
Les représentants des bailleurs estiment que la fixité de la liste des charges récupérables présente de lourds inconvénients . Cette analyse est partagée par votre commission. Ainsi, il est admis que la rigidité de la réglementation relative aux charges locatives récupérables a freiné la mise en application de nouveaux services dans le parc locatif . L'impossibilité pour le bailleur de récupérer une dépense nouvelle a, dans un grand nombre de cas, empêché son engagement.
Un grand nombre de professionnels de l'immobilier et les représentants des bailleurs sont ainsi parvenus à la conclusion que le décret du 26 août 1987 fixant la liste des charges récupérables est devenu obsolète . Cette analyse, partagée par le Gouvernement, a conduit M. Gilles de Robien à confier à M. Philippe Pelletier, président de l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat, le soin de faire des propositions pour faire évoluer cette situation. M. Pelletier a remis son rapport en juin dernier.
2. Une jurisprudence défavorable aux bailleurs
Les bailleurs estiment que la jurisprudence relative aux charges récupérables leur a été défavorable à de nombreuses reprises, ne leur permettant de répercuter qu'imparfaitement les frais à leur charge. Or ces charges renvoient dans certains cas à des services qui bénéficient aux locataires, comme l'illustre l'arrêt de la Cour de cassation, rendu le 7 mai 2002, relatif aux charges de gardiennage. Selon la juridiction suprême, ces charges ne peuvent être répercutés sur les locataires que si le gardien effectue l'entretien des parties communes et procède à l'élimination des déchets, alors que les cours d'appel estimaient antérieurement que ces deux conditions n'étaient pas cumulatives.
Il en va de même pour la décision de la Cour de cassation du 30 octobre 2002 qui rappelle que les frais de rôle générés par le recouvrement de la taxe d'enlèvement des ordures ménagères ne sont pas récupérables.
En outre, les juridictions ont jugé que, dans le cadre des contrats, de prestation de service, seul le coût du service rendu était récupérable, ce qui exclut la marge de l'entreprise et le montant de la TVA. Comme le précise le rapport de Philippe Pelletier, « cette distinction n'est ni cohérente, ni conforme aux exigences de la pratique ». Elle constitue au surplus une interprétation contra-legem . En effet, l'article 23 de la loi de 1989 pose le principe de la récupération du coût des services rendus, sans distinction aucune. Dans la pratique, il est quasiment impossible de déterminer la marge de l'entreprise sur une opération ponctuelle dans la mesure où une entreprise prestataire de services calcule sa marge bénéficiaire globalement sur l'exercice annuel. Il semble également délicat que l'entreprise expose sa marge auprès de ses clients.
Enfin, les représentants des bailleurs déplorent que les locataires disposent d'un délai de 30 ans pour contester devant les juridictions des charges qui leur auraient été indûment répercutées, alors que le bailleur ne dispose que d'un délai de cinq années pour rectifier son erreur.
La fixité de la liste des charges récupérables pose donc problème à plusieurs titres. Elle constitue un frein à la modernisation des copropriétés , comme cela été relevé précédemment. Surtout, elle donne lieu à un contentieux relativement abondant, même s'il est difficilement mesurable, dans la mesure où certains bailleurs sont, légitimement, tentés de faire porter sur les locataires des charges qui ne sont pas récupérables au sens du décret.
3. Une évolution nécessaire qui doit se réaliser dans la concertation
Toute réforme des règles relatives aux charges locatives récupérables doit néanmoins être envisagée dans le cadre de la plus grande concertation possible afin de parvenir à un large consensus sur la réforme. D'ores et déjà, une discussion a été ouverte entre les représentants des bailleurs et des locataires sous l'égide de la Commission nationale de concertation.
D. LA VACANCE DES LOGEMENTS BAISSE MAIS RESTE CONSÉQUENTE
Une des conséquences de la mauvaise perception de la relation avec les locataires par les bailleurs s'illustre avec le nombre de logements restant vacants. Ce nombre de logements vacants, bien qu'en baisse, reste encore conséquent eu égard à l'intensité de la demande sur certains marchés locaux. Or les logements vacants se situent principalement dans les grandes agglomérations où les besoins vont croissants.
1. Instauration d'une taxe sur les logements vacants
Pour tenter de réduire cette vacance, une taxe sur les logements vacants (TLV) a été instituée par la loi 29 juillet 1998 relative à la lutte contre les exclusions. Cette taxe a vocation à inciter les propriétaires de logements, laissés volontairement inoccupés depuis au moins deux ans et situés dans des zones dans lesquelles le marché locatif est tendu, à les remettre sur le marché.
Cette taxe s'applique aux logements vacants situés dans les agglomérations de Paris, Lyon, Lille, Bordeaux, Toulouse, Montpellier, Nice et celle de Cannes-Grasse-Antibes. Les logements du parc social locatif, les résidences secondaires, les locaux qui nécessitent des travaux importants, les logements mis en location ou en vente au prix du marché et ne trouvant pas preneurs ou ceux qui ont été occupés plus de trente jours consécutifs au cours de l'une des deux années de référence sont exclus du champ d'application de cette taxe .
La base de la TLV est la même que celle de la taxe d'habitation et son taux varie en fonction de la durée de vacance du bien : 10 % la première année, 12,5 % la deuxième et 15 % à partir de la troisième.
2. La nécessité d'une mobilisation du parc vacant
La vacance incompressible du parc de logements, liée notamment aux délais de locations entre deux locataires ou aux délais d'immobilisation pour travaux est difficile à cerner avec précision. Il est cependant généralement admis qu'elle représente environ 4 à 5 % des logements vacants, soit 133 000 unités . Ainsi, même en tenant compte de cette vacance « naturelle », le stock de logements mobilisables reste important .
La notion de logements vacants agglomère des situations très diverses, car elle regroupe les logements vacants des investisseurs institutionnels, ceux en cours de travaux ou de mutation, du fait d'une succession ou encore des logements libres situés en zone urbaine ou rurale peu attractive. Toutefois, même si l'on prend uniquement comme référence la moitié du stock de logements vacants, cela représente environ un million de logements, soit un peu plus de trois ans de production neuve, et, sur la base de 50.000 logements HLM construits annuellement, vingt ans de production HLM.
M. Michel Mouillart estime quant à lui que le stock de logements susceptible de retourner à brève échéance sur le marché est plus restreint car il l'évalue à 300.000 logements, soit une année pleine de construction neuve.
Quelque soit l'ampleur exacte de cette vacance, votre rapporteur l'estime suffisamment importante pour justifier une politique active de mobilisation de ce stock dans un contexte de pénurie locative très forte sur certains marchés. En effet, le nombre de logements vacants dans les agglomérations qui connaissent des tensions locatives peut atteindre des niveaux relativement importants, eu égard à la forte demande de logements.
3. La faible efficacité de la TLV
La voie de la taxation n'est cependant pas nécessairement la meilleure solution . D'une part, l'efficacité de la taxe sur les logements vacants n'est pas avérée. En premier lieu, c'est une taxe difficile à recouvrir, qui occasionne des frais de gestion conséquents, évalués à 10 %, au regard des recettes qu'elle rapporte aux finances publiques (environ 50 millions d'euros en 2001 et 2002). Théoriquement, le produit net de la TLV, après déductions des dégrèvements accordés et du prélèvement opéré par l'Etat pour couvrir les frais de gestion, est versé à l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (ANAH). Près de la moitié des rôles de TLV émis donnent lieu à un dégrèvement. Ainsi, pour l'année 2002, 51,8 millions d'euros auraient dû être recouvrés, les dégrèvements représentaient 22,7 millions d'euros et l'ANAH a été destinataire de seulement 16,8 millions d'euros, ce qui signifie que les frais de gestion se sont élevés à 12,3 millions d'euros, soit une somme quasiment équivalente à celle qui a été versée à l'ANAH.
En outre, le recouvrement de cette taxe fait l'objet de nombreuses réclamations de la part des contribuables, ce qui occasionne un grand nombre de contentieux.
Surtout, cette taxe n'a que peu d'effet sur le marché car les propriétaires qui laissent leur logement vacant renoncent déjà à un revenu locatif qui s'avérerait de toutes façons bien supérieur au montant de la taxe. Comme le souligne l'UNPI, il est difficile de croire qu'un propriétaire puisse renoncer durablement à percevoir des revenus locatifs sans des motifs sérieux. La perception des rapports bailleurs/locataires est, dans ce contexte, fondamentale et elle peut inciter les bailleurs à ne pas se lancer dans la location afin de ne pas risquer de rencontrer des difficultés. Par ailleurs, dans un grand nombre de cas la décision d'un propriétaire de laisser son bien vacant résulte de l'impossibilité pour ce dernier de réaliser les travaux de réhabilitation qui seraient nécessaires pour mettre le logement en location. Ainsi, selon le ministère de l'économie et des finances plus de 20 % des logements vacants seraient dans un état médiocre, voire très médiocre.
Enfin, l'analyse des statistiques démontre que le taux de vacance des logements a , ces dernières années, plus fortement baissé en milieu rural alors que la TLV n'y est pas applicable .
* 12 Confédération nationale des administrateurs de biens, Consommation-logement et cadre de vie, Conseil Supérieur du Notariat, Fédération française des sociétés d'assurance, Confédération nationale du logement.
* 13 Loi n° 2002-73 du 17 janvier 2002 de modernisation sociale.
* 14 Garantie de 18 mois contre les impayés de loyer et de charges locatives au bénéfice des bailleurs qui donnent un logement en location à un salarié d'une entreprise privée ou à un jeune de moins de 30 ans en recherche ou en situation de premier emploi.
* 15 Procédure précédée par la signification d'un commandement de payer dans le cas des impayés locatifs.
* 16 Statistiques du Ministère de la Justice.
* 17 Décision du Conseil constitutionnel n° 81-132 du 16 janvier 1982 - Loi de nationalisation.
* 18 Décision du Conseil constitutionnel n° 94-359 du 19 janvier 1995 - Loi relative à la diversité de l'habitat.
* 19 Décision de section du 29 mars 2002.