Logement : pour un retour à l'équilibre

DEUXIÈME PARTIE -

LES DYSFONCTIONNEMENTS DU MARCHÉ LOCATIF :
UNE TENTATIVE D'EXPLICATION

I. LE RALENTISSEMENT DES INVESTISSEMENTS LOCATIFS

Après avoir mis en évidence l'existence de zones de tensions locatives, limitées aux grandes agglomérations, il convient de s'interroger sur les causes de cette pénurie et de ces difficultés.

Afin de permettre le développement d'une offre locative en adéquation avec les besoins en logements, il est impératif de favoriser les investissements immobiliers en créant les conditions d'un environnement fiscal et réglementaire favorable aux investisseurs. L'analyse des raisons de cette pénurie ne doit pas pour autant conduire à passer sous silence les difficultés que peuvent éprouver les ménages pour la recherche d'un logement.

Il est possible d'identifier deux grandes catégories d'acteurs qui investissent dans l'immobilier locatif. Les personnes physiques, en premier lieu, cherchent, avec leurs investissements, à se constituer un capital en vue de la retraite ou à obtenir des compléments de revenus immédiats. Les investisseurs institutionnels, comme les entreprises d'assurance ou les sociétés foncières immobilières, constituent la deuxième grande catégorie d'investisseurs dans le secteur immobilier.

Dans un contexte de pénurie croissante de l'offre locative privée, les années 1990 et 2000 ont été marquées par la mise en place de dispositifs fiscaux afin d'encourager les particuliers à investir dans la pierre. Cette politique s'est traduite par de bons résultats et a permis la relance des investissements locatifs. Toutefois, dans le contexte d'une fiscalité qui reste encore très défavorable aux investissements immobiliers, ces politiques se sont révélées incapables d'enrayer la montée des tensions locatives dans les bassins d'habitat attractifs. En outre, cette relance n'a pas été suffisante pour compenser le désengagement des investisseurs institutionnels du secteur immobilier locatif.

A. DES INVESTISSEMENTS IMMOBILIERS INSUFFISANTS ?

La vigueur du marché locatif privé dépend, dans le cadre d'une hausse de la demande, du volume des investissements dans l'immobilier réalisé par les personnes privés et les investisseurs institutionnels.

Les principaux représentants des professionnels comme l'Union nationale de la propriété immobilière, la Confédération nationale des administrateurs de biens ou la Fédération française des sociétés d'assurance, que votre rapporteur a auditionnés, s'accordent dans l'ensemble pour affirmer qu'aujourd'hui les investissements immobiliers sont pénalisés par une fiscalité trop lourde , ce qui a des conséquences directes sur la rentabilité des investissements locatifs.

1. Une fiscalité défavorable aux investissements immobiliers

a) Un déséquilibre entre les investissements immobiliers et les investissements financiers

Comme l'a souligné M. Philippe Loiselet, directeur d'un grand cabinet immobilier parisien, lors de son audition par votre rapporteur, « la pierre est aujourd'hui frappée à tous les niveaux ». L'analyse des prélèvements fiscaux montre en effet que l'imposition du patrimoine immobilier intervient à chaque stade économique : production, acquisition, détention et cession et souvent dans des proportions plus importantes que pour le patrimoine financier.

Comme le rappelle l'UNPI, cette situation est paradoxale. Alors que les pouvoirs publics insistent régulièrement sur l'importance économique et sociale du développement d'un secteur locatif privé dynamique, ils maintiennent durablement un déséquilibre défavorable aux conditions fiscales de l'investissement immobilier par rapport à celles offertes aux investissements financiers.

b) Des régimes fiscaux nombreux et parfois plus lourds

(1) Le régime de taxation des revenus locatifs

Les revenus retirés de la location nue des propriétés bâties sont imposables à l'impôt sur le revenu dans la catégorie des revenus fonciers. Le revenu imposable est toutefois déterminé sous déduction des charges de la propriété, qui comprennent notamment les intérêts d'emprunt contractés pour l'acquisition du bien loué, les dépenses d'entretien et de réparation et, uniquement pour les locaux à usage d'habitation, les dépenses d'amélioration. Lorsque les charges excèdent les recettes, le déficit foncier qui résulte de dépenses déductibles, autres que les intérêts d'emprunt, est imputable sur le revenu global dans la limite annuelle de 10.700 euros . La fraction de déficit résultant des intérêts d'emprunt, ou qui excède cette limite, est imputable sur les revenus fonciers des dix années suivantes.

En outre, une déduction forfaitaire sur ces revenus tirés est appliquée afin de prendre en compte les frais de gestion et l'amortissement de l'investissement locatif. Cependant, alors que cette déduction forfaitaire était de 30 % en 1970, elle n'est plus que de 14 % aujourd'hui ^{7 ( * )} . Or, ce niveau de la déduction forfaitaire ne permet pas d'amortir l'investissement sur une période suffisamment courte, alors que l'on estime qu'un bien immobilier a besoin de travaux conséquents de rénovation au bout de cinquante ans.

Par ailleurs, les revenus locatifs sont soumis aux prélèvements sociaux (CSG et CRDS) à un taux de 10 %.

Dans le cadre de l'imposition de ces revenus, le cas de la contribution sur les revenus locatifs (CRL) illustre tout particulièrement ce déséquilibre entre les différents types d'investissements. L'article 12 de la loi de finances pour 2000 a remplacé la contribution annuelle représentative du droit de bail et la cotisation additionnelle à cette dernière par la CRL ^{8 ( * )} . Cette imposition autonome était applicable, à compter du 1 ^er janvier 2001, aux revenus tirés de la location de locaux situés dans des immeubles achevés depuis plus de quinze ans. La CRL représente 2,5 % du montant des loyers . Le produit de la CRL est estimé à 576 millions d'euros (410 millions d'euros au titre de l'impôt sur le revenu et 166 millions d'euros au titre de l'impôt sur les sociétés) pour 2002, ce qui constitue une recette importante pour les finances de l'Etat.

Cette contribution, véritable « CSG bis » est l'un des premiers éléments qui vient déséquilibrer la nécessaire recherche de l'objectif de neutralité fiscale entre investissements immobiliers et financiers , dans la mesure où les investissements en actions et obligations ne sont pas soumis à un tel prélèvement.

(2) La taxation des plus-values immobilières

Dans le même ordre d'idée, le régime de taxation des plus-values est tout aussi défavorable aux investissements immobiliers. Les principes de cette taxation ont été institués par la loi du 19 juillet 1976 et ont peu évolué depuis, perdant pour certaines de ces dispositions une partie de leur signification.

Les plus-values immobilières réalisées par les particuliers sont déterminées et déclarées par ces derniers sur une déclaration spécifique. La plus-value nette imposable, obtenue après calcul et abattements, est soumise à l'impôt sur le revenu. La déclaration de plus-values, auxquelles s'appliquent un taux de 7 % à 49 %, peut, de ce fait, élever la tranche d'imposition dans laquelle se situe le contribuable car elles sont imposées au barème progressif de l'impôt sur le revenu de l'année qui suit celle de la cession.

Les modalités de détermination de ces plus-values sont particulièrement complexes et aboutissent, dans bien des cas, à une absence de taxation. Ainsi le nombre de déclarations souscrites chaque année est d'environ 270.000, dont 100.000 seulement donnent lieu à une imposition effective.

Il convient également de rappeler que dans le domaine de l'imposition des plus-values immobilières, contrairement à la situation qui prévaut pour les plus-values mobilières, il n'y a pas de compensation possible entre les moins-values et les plus-values .

Surtout, alors que le délai courant d'exonération des plus-values pour les produits financiers -dans le cadre de certains dispositifs d'incitation à l'épargne tel que le plan d'épargne en actions (PEA)- est de l'ordre de cinq à huit ans, il est fixé à 22 ans pour l'investissement immobilier . Or rien ne justifie l'ampleur de ce déséquilibre. Au surplus, cette situation est un obstacle à la fluidité des transactions de l'immobilier locatif et à la remise sur le marché de biens supplémentaires. Ce déséquilibre devrait néanmoins être corrigé avec les dispositions contenues dans le projet de loi de finances pour 2004 ^{9 ( * )} .

(3) L'impôt de solidarité sur la fortune

Il convient également de préciser que la valeur du patrimoine locatif des investisseurs personnes physiques entre en compte dans le calcul de l'impôt de solidarité sur la fortune , dont le seuil de paiement était fixé, au 1 ^er janvier 2003, à 720.000 euros.

Sans vouloir rouvrir de débat sur la question de l'ISF, votre rapporteur ne peut que rappeler que cet impôt contribue fortement à détourner les capitaux de France, voire à amplifier leur sortie du pays, ce qui ne peut que faire diminuer les investissements, dont une partie aurait pu être réalisée dans l'immobilier locatif.

(4) Le problème des héritages

Enfin, les droits de mutation à titre gratuit appliqués aux biens acquis par succession ou donation peuvent apparaître élevés. Ainsi les taux applicables varient de 5 % à 40 % selon les parts taxables pour les donations/successions entre époux. Ces taux sont également similaires pour les ascendants/descendants en ligne directe. Pour les fratries ces taux varient entre 35 % et 40 % et peuvent aller jusqu'à 60 % pour les autres cas.

Une telle pression fiscale n'incite pas les héritiers à maintenir le logement , ainsi hérité ou acquis, sur le marché locatif et les contraint, bien souvent, à procéder à la vente du bien pour faire face aux droits de succession.

(5) L'imposition des revenus locatifs des personnes morales

Pour les investisseurs institutionnels, les revenus locatifs sont imposés au titre de l'impôt sur les sociétés. Ces dernières sont également soumises à la contribution sur les revenus locatifs.

En revanche, il convient de noter que les personnes morales ne bénéficient pas d'un système spécifique de déduction forfaitaire, comparable à celui qui existe pour le revenu foncier des personnes physiques, dans la mesure où elles ont déjà la possibilité d'amortir leurs immeubles. Ce dispositif leur permet d'amortir leurs biens immobiliers sur une vingtaine d'années.

2. Une tentative d'explication de ce déséquilibre

En premier lieu, la fiscalité des investissements immobiliers est défavorable par rapport à celle des investissements financiers pour des raisons de mobilité du capital. Il est en effet d'autant plus facile de taxer le capital que ce dernier est moins mobile. Au contraire, une forte pression fiscale sur les valeurs mobilières conduirait les investisseurs à « délocaliser » leurs placements hors de France.

Une explication d'ordre psychologique peut être également avancée dans la mesure où la France, dans sa longue tradition fiscale, a souvent privilégié l'imposition des richesses les plus « visibles ». Or la propriété immobilière, contrairement à la détention d'actions ou d'obligations qui ne constitue pas un signe extérieur de richesse, renvoie pleinement à cette image.

3. Des encouragements fiscaux pour favoriser les investissements locatifs

a) L'instauration d'un régime micro-foncier

Depuis le vote de la loi de finances pour 1998, les bailleurs, dont le revenu foncier est inférieur à un certain montant, sont soumis à un régime d'imposition simplifié : le régime « micro-foncier » ^{10 ( * )} , qui aboutit à n'imposer que 60 % des revenus locatifs .

Ce régime simplifie les obligations déclaratives des petits propriétaires car il les dispense de souscrire la déclaration spéciale de revenus fonciers. Le bailleur doit simplement mentionner le montant des loyers sur sa déclaration d'impôt sur le revenu et bénéficie en conséquence d'un abattement forfaitaire de 40 %. Ce régime ne s'applique pas aux bailleurs propriétaires de parts de SCI ou SCPI ou à ceux qui bénéficient des régimes d'incitation fiscale à l'investissement locatif.

Par ailleurs, la loi de finances pour 2002 a porté la limite d'application du régime micro-foncier de 60.000 francs à 15.000 euros (98.394 francs) et a rendu ce régime applicable de plein droit. Cette mesure permet à un plus grand nombre de bailleurs de ne plus remplir la déclaration spéciale de revenus fonciers.

Au total, environ 1,4 millions de contribuables ont bénéficié du régime « micro-foncier » au titre des revenus de 2001 . Votre rapporteur ne peut qu'approuver cet effort de simplification et d'allégement de la fiscalité des revenus locatifs.

b) La succession des dispositifs fiscaux pour inciter les investissements locatifs

Face à la diminution progressive du montant des investissements locatifs, et de ceux des personnes physiques, les pouvoirs publics se sont engagés dans une politique fiscale volontariste afin de donner un nouvel essor à la dynamique d'investissements immobiliers.

La mesure la plus notable, qui a d'ailleurs contribué grandement à redresser les ventes de logements neufs a été mise en place en 1995, avec « l'amortissement Périssol ». Ce dispositif, limité dans le temps, était extrêmement avantageux car il permettait à l'investisseur de déduire de ses revenus fonciers, sous forme d'amortissement, 80 % du montant de son investissement . En contrepartie, l'investisseur devait s'engager à donner le logement en location, à titre d'habitation principale ou secondaire, pendant une période de neuf ans.

Lors de l'extinction de ce régime fiscal, la loi de finances pour 1999 a instauré un dispositif alternatif créant le statut du bailleur privé (« amortissement Besson »). Ce régime permet à l'investisseur de bénéficier, sous certaines conditions, notamment de loyers et de ressources du locataire, d'un amortissement de son investissement lorsqu'il s'agissait d'un logement neuf acquis depuis le 1 ^er janvier 1999 ou d'une déduction forfaitaire majorée lorsqu'il s'agissait d'un logement ancien. A nouveau, l'investisseur doit s'engager à mettre le bien en location, à titre d'habitation principale, pendant neuf ans pour un logement neuf, six ans pour un logement ancien.

Malgré le manque de statistiques annuelles sur l'investissement locatif dans le neuf, les acteurs s'accordent pour affirmer que les investissements ont fortement progressé fin 1999, à l'annonce de l'arrêt du dispositif « Périssol », qu'un ralentissement de ces derniers a été constaté en 2000 au début de la mise en place de l'amortissement « Besson ». Ces investissements se sont ensuite accélérés, sans pour autant atteindre les niveaux permis par le dispositif « Périssol ».

c) Le nouveau dispositif de la loi urbanisme et habitat

Le régime d'amortissement Besson a fait l'objet de nombreuses critiques. D'une part, les professionnels, à l'image de la FNAIM déploraient le caractère administratif, voire « bureaucratique » de ce dispositif, qui obligeait les particuliers à rendre des comptes à l'administration. En outre, cet amortissement, du fait de loyer-plafonds trop faibles, ne permettait pas de répondre à la problématique des marchés tendus car il ne présentait pas des taux de rendement des investissements suffisamment élevés.

Dans un contexte de maintien de la pénurie de l'offre locative, notamment dans les grandes agglomérations, le Gouvernement actuel a décidé d'élargir ce dispositif en faveur de l'investissement immobilier. Ainsi, l'article 91 de la loi du 2 juillet 2003 urbanisme et habitat, a supprimé, pour les investissements réalisés à compter du 3 avril 2003, les contraintes en matière de niveau de revenus du locataire pour pouvoir bénéficier de l'amortissement. En outre, il a été décidé d'augmenter les plafonds de loyers applicables, tout en redéfinissant les zones, afin de mieux prendre en compte les tensions sur les marchés locatifs.

Le zonage s'appliquant pour le régime « Besson » prévoyait :

- la zone I bis comprenant Paris et les communes limitrophes ;

- la zone I : la zone agglomérée de l'Ile-de-France ;

- la zone II : les agglomérations de plus de 100 000 habitants ;

- la zone III : le reste du territoire.

Le loyer plafond était fixé à 12,9 euros par mètre carré en zone I bis, 11,4 euros en zone I, 8,8 euros en zone II et 8,3 euros en zone III.

Le gouvernement a prévu de réformer le zonage et de le simplifier afin de mieux prendre en compte la réalité des marchés locaux. Ce nouveau zonage s'appuie sur des critères démographiques, alliés à des critères économiques de prix de marché. Il y aura désormais trois zones :

- la zone A regroupant l'agglomération parisienne, la Côte-d'Azur et le Genevois français ;

- la zone B regroupera les agglomérations de plus de 50 000 habitants et celles se situant aux franges de l'agglomération parisienne et en zones littorales et frontalières, où les loyers sont élevés ;

- la zone C regroupera l'ensemble du reste du territoire.

Les loyers plafonds seront par ailleurs réévalués, pour être portés à 90 % du niveau des loyers de marchés constatés pour atteindre 18 euros par mètre carré en zone A, 12,5 euros en zone B et 9 euros en zone C.

Votre rapporteur se félicite de l'élargissement de la zone A à d'autres endroits du territoire français que Paris et son agglomération, dans la mesure où les tensions locatives ne sont désormais plus limitées à cette seule zone géographique.

Par ailleurs, la loi urbanisme et habitat a prévu une extension du bénéfice de l'amortissement aux acquisitions de logements anciens qui ne satisfont pas aux caractéristiques des logements décents et qui font l'objet d'une réhabilitation permettant de rapprocher, après travaux, leurs caractéristiques de celles d'un logement neuf. Un tel dispositif, particulièrement adapté pour lutter contre la vacance locative, devrait permettre de remettre sur le marché un grand nombre de logements, laissés vacants jusqu'à aujourd'hui parce que ne satisfaisant pas les nouvelles obligations réglementaires en matière de décence.

Au total, ce dispositif devrait permettre le développement d'une offre locative nouvelle importante , évaluée à au moins 50.000 logements par an , 40.000 en construction neuve et 10 000 en rénovation de logements anciens dégradés, selon les estimations du Ministère de l'économie. Grâce à des loyers plafonds plus conformes à la réalité des marchés locatifs, ces logements seront construits ou rénovés dans les zones où les besoins sont les plus forts.

4. Bilan de ces incitations fiscales

Le coût global de l'amortissement « Périssol » et de l'amortissement « Besson », qui lui a succédé, est estimé à 560 millions d'euros pour 2002, 500 millions pour 2003 et 450 millions pour 2004 , selon les données fournies par le Ministère de l'économie et des finances. Ce coût pour les finances publiques est donc non négligeable.

Toutefois, le dispositif a été suivi d'effets notables. L'amortissement Perissol aurait permis , selon la FNPC, de construire 50.000 logements par an au cours de ses trois années d'application (1997-1999) . Cette mesure a dopé l'ensemble des ventes des promoteurs qui sont passées ainsi de 72.600 logements en 1996 à 101.500 en 1999.

Le dispositif Besson a eu des effets moins prononcés et a mis du temps avant de faire ressentir ses effets. Toujours selon la FNPC, sur les 75.200 ventes dans le neuf en 2000, 19.000 auraient bénéficié du dispositif Besson, soit 25 %. En 2001, sur 80.200 ventes réalisées, 25.000 auraient bénéficié de cet avantage fiscal, soit 31 %. Le nombre de logements construits bénéficiant de ce dispositif a été moins important en Ile-de-France (21 % des ventes) que sur le reste du territoire (34 %). En revanche, l'administration fiscale et les professionnels ne disposent pas de données sur le dispositif pour les logements anciens, qui se serait révélé moins attractif pour les investisseurs, malgré la hausse de la déduction forfaitaire et de l'extension du bénéfice de ce régime dans le cas des locations faites aux ascendants/descendants prévues par la loi de finances pour 2003.

Cette politique a donc permis de relancer le développement d'une offre locative, qui avait tendance à s'essouffler et à ne pas suivre la croissance des besoins. Il n'en reste pas moins qu'il est difficile, dans ce total, de faire la part entre les investissements qui auraient été réalisés sans incitation fiscale (effet dit d'aubaine), de ceux pour lesquels l'existence de cet avantage fiscal a été déterminante dans la décision d'investissement.

En outre, après avoir interrogé les professionnels sur ce sujet et notamment les représentants de la FNPC, il ressort que ces dispositifs fiscaux ne sont pas orientés vers les besoins mais répondent plutôt à une logique de défiscalisation. En effet, les amortissements fiscaux ont incité à la construction de petits logements (studios et deux pièces), les investisseurs souhaitant mutualiser leurs risques. Or, comme le révèle une brève analyse des besoins, on constate une forte demande de grands logements familiaux, notamment dans les marchés tendus.

B. LES INVESTISSEURS INSTITUTIONNELS : UN DÉSENGAGEMENT DEPUIS DIX ANS

1. Des acteurs majeurs sur le marché locatif

Les investisseurs institutionnels, qui disposent d'un parc locatif important, notamment dans les grandes agglomérations, sont principalement constitués des entreprises d'assurances et des sociétés foncières immobilières.

Au 1 ^er janvier 2002, le patrimoine locatif des sociétés d'assurance était estimé à 5,3 millions de mètres carrés, soit près de 60.000 logements. Les autres investisseurs institutionnels (sociétés foncières, banques etc...) détenaient environ 68.000 logements. Au total, ce parc représentait 128.000 logements, soit 2,7 % du total des résidences principales .

2. Un désengagement progressif

Depuis une dizaine d'années, les compagnies d'assurances et les sociétés foncières procèdent à la vente de leur patrimoine locatif. Ainsi, les entreprises d'assurance, selon les estimations de la Fédération française des sociétés d'assurance (FFSA) disposaient d'un parc de logements locatifs évalué à 60.000 au 1 ^er janvier 2003 contre plus de 100.000 en 1992, soit une baisse de 41 % . Cette réduction est beaucoup plus sensible en région parisienne (-54 %) qu'à Paris (-24 %) ou qu'en province (-44 %).

Cette baisse est encore plus marquée pour les autres investisseurs institutionnels car ce patrimoine chutait de 40 % entre 1995 et 2002. Globalement, le nombre de logements détenus par tous les investisseurs institutionnels, qui s'établissait à 195.000 en 1995, a chuté de 35 % en sept ans.

ÉVOLUTION DU PATRIMOINE LOCATIF DES ENTREPRISES FFSA

	Paris	Région parisienne	Province	Etranger	Total
01/01/1992	38 540	42 330	19 730	3	100 600
01/01/1998	33 260	25 750	19 380	90	78 480
01/01/2000	30 780	23 530	15 170	20	69 500
01/01/2002	29 262	19 507	11 109	13	59 890

Source : Fédération française des sociétés d'assurance

Au total, le parc locatif privé des investisseurs institutionnels représentait 17 % du parc locatif privé en 1995 contre 10 % en 2002.

Cette tendance s'est accélérée au cours des trois dernières années car environ 10 000 logements ont été vendus entre 2000 et 2002 par les compagnies d'assurance . Sur cette période, c'est en province que la baisse du nombre de logements est la plus forte, -26 %, contre une baisse de 17 % en région parisienne et de 5 % à Paris.

Entre 1992 et 2002, la localisation de ces logements s'est fortement modifiée entre Paris et la région parisienne. Les logements situés en région parisienne représentaient 42,1 % du total en 1992 contre 38,3 % à Paris. Ces chiffres étaient, en 2002, de 32,6 % contre 48,9 %. Les sociétés d'assurance ont donc procédé à une réallocation de leur patrimoine afin de conserver, en valeur relative, un grand nombre de logements dans des zones où le marché locatif offre les meilleurs rendements.

Ce mouvement de désengagement des compagnies d'assurance du secteur de l'immobilier locatif n'est toutefois pas spécifique à la France et touche un grand nombre de pays européens, comme le montre le tableau ci-dessous.

LES PLACEMENTS IMMOBILIERS DES SOCIÉTÉS D'ASSURANCE EN EUROPE
(EN POURCENTAGE DU TOTAL DES PLACEMENTS)

	1995	1998	2000
Allemagne	5 %	3,8 %	3,1 %
Danemark	1,8 %	2,3 %	2,8 %
Italie	11,9 %	5,5 %	3,4 %
Espagne	9,6 %	6,6 %	4,9 %
Pays-Bas	6,2 %	4,4 %	5,2 %
Royaume-Uni	6,7 %	5,5 %	5,6 %
Suède	6,6 %	4,7 %	4,9 %
Suisse	12,5 %	9,9 %	8,8 %
France	8 %	5,2 %	4,7 %

Source : Comité européen des assurances

On constate que c'est en Italie que ce mouvement de désengagement a été le plus important, la part d'actifs immobiliers passant de 11,9 % du total à 3,4 % entre 1995 et 2000.

Au total, en France, la part du secteur locatif au sein des actifs immobiliers des compagnies d'assurance est passé de 52 % en 1992 à 39 % en 2002. A contrario, la part des bureaux a naturellement augmenté et est passée, sur la même période, de 35 % à 42 % tout comme les commerces dont la part a évolué de 5 % à 11 %.

A titre d'illustration, selon une enquête réalisée par la Revue de l'Habitat ^{11 ( * )} , le patrimoine d'habitation des AGF est passé, entre 2000 et 2001, de 41 % à 39 % du total de ses actifs immobiliers. Ainsi le groupe a vendu, en 2001, près de 30 immeubles d'habitation et 288 lots de copropriété.

Les investisseurs institutionnels pratiquent deux méthodes de vente : vente de l'immeuble en bloc ou vente à la découpe. Ces ventes attirent plusieurs types de clients. En premier lieu, si l'immeuble est vendu à la découpe, le locataire fait jouer son droit de préemption dans 20 à 30 % des cas. Les ventes en bloc attirent quant à elle des marchands de biens, des investisseurs ou des fonds étrangers. Les organismes HLM ou les SEM achètent également certains de ces immeubles pour en faire des logements sociaux et il arrive que les collectivités locales (la ville de Paris par exemple) fassent jouer leur droit de préemption afin de réaliser des opération de mixité sociale.

3. Les conséquences de ce désengagement

L'ensemble des conséquences de ce désengagement est difficile à évaluer. Les investisseurs institutionnels affirment, pour certains, qu'un grand nombre de ces logements sont vendus à des opérateurs, privés ou sociaux, qui les remettent sur le marché locatif, parfois après les avoir réhabilités. Toutefois, il ne faut pas négliger le fait qu'un grand nombre de ces logements ne sont pas remis en location, ce qui restreint d'autant l'offre de logements locatifs . Il est, en tout état de cause, difficile de suivre avec précision leur évolution.

En outre, ces ventes massives contribuent à accroître un peu plus la pénurie de logements familiaux dans les marchés locatifs tendus, comme à Paris. En effet, les investisseurs institutionnels, qui ont acquis leur patrimoine il y a plusieurs dizaines d'années, possèdent de grands logements. Alors qu'en 2002 la superficie moyenne du parc locatif privé est évaluée à 58,9 mètres carrés dans la région parisienne (62 pour l'ensemble de la France), celle du parc possédé par les sociétés d'assurance était de 88 mètres carrés. Comme le souligne la FFSA, les assureurs privilégient les logements « haut de gamme » qui offrent des rendements plus élevés.

4. Les motifs de ce désengagement

Les raisons avancés par les professionnels pour expliquer ce désengagement concernent en premier lieu la faible rentabilité du parc locatif (environ 3 %) par rapport à celle des bureaux et des locaux commerciaux (de 6 % en moyenne jusqu'à 10 % dans certains cas). La FFSA justifie d'ailleurs la baisse du nombre de logements locatifs en précisant que leur nombre a davantage baissé dans les régions où les rendements locatifs sont faibles . En second lieu, les locataires de ces appartements sont souvent restés dans les lieux depuis une période assez longue (parfois jusqu'à 25 ans) alors qu'en général les locataires du parc privé restent souvent moins de 4 ans dans leur logement. En conséquence, le loyer des logements possédés par les institutionnels est très nettement inférieur à celui des logements équivalents.

Par ailleurs, une autre raison tient à l'équilibre des relations juridiques entre les bailleurs et les locataires. La FFSA précise à ce sujet que « la surprotection des locataires défaillants a conduit à rallonger les procédures empêchant les bailleurs de faire respecter leurs droits ». Toujours selon la FFSA, le logement souffre d'une image négative auprès des entreprises d'assurance, la place du logement décroît en effet continuellement depuis dix ans dans les portefeuilles d'investissement, car les textes qui régissent les rapports locatifs sont trop contraignants pour un secteur libre. Plusieurs arguments sont avancés pour démontrer cette rigidité. D'une part, les loyers ne peuvent être fixés librement, l'essentiel des charges ne peut être récupéré auprès du locataire et le propriétaire ne peut disposer librement de son bien au moment de la vente. Les institutionnels déplorent également que la durée des baux de location soit de six ans pour les personnes morales alors que cette durée est de trois ans dans le droit commun. Enfin la FFSA affirme que l'immobilier d'habitation est marqué par une jurisprudence déséquilibrée qui présume trop souvent l'abus de position dominante sur le plan économique du propriétaire-bailleur et de la bonne foi du locataire.

Au total, selon la FFSA, « la politique publique du logement n'a cessé de pénaliser les propriétaires institutionnels depuis de nombreuses années ». Cette tendance bien affirmée au renforcement des charges et des obligations pesant sur le propriétaire aurait ainsi contribué au désengagement des institutionnels du secteur du logement .

* ⁷ A noter que ce taux avait été porté de 10 à 13% par la loi de finances rectificative pour 1995 et à 14 % par la loi de finances pour 1997.

* ⁸ Cotisations qui se substituaient elles-mêmes, en application des dispositions de la loi de finances rectificative pour 1998, au droit de bail et à la taxe additionnelle au droit de bail. Cette substitution, en procédant au passage de taxes payées directement à une intégration à l'impôt sur le revenu, avait conduit à imposer deux fois les contribuables pour une même période de location (1 ^er janvier-30 septembre 1998).

* ⁹ Voir les détails dans la troisième partie du rapport.

* ¹⁰ Codifié à l'article 32 du code général des impôts.

* ¹¹ Revue de l'habitat français, n° 474, janvier 2003, Désengagement des investisseurs institutionnels : quels effets sur le marché locatif résidentiel ? Une enquête d'Agnès Franconie.