III. L'ÉVOLUTION DU RÔLE DE L'UNION
La répartition des compétences entre l'Union et les États membres était au coeur des questions définies par le Conseil européen, tant à Nice qu'à Laeken. Les premiers mois des travaux de la Convention ont été en grande partie consacrés à cette question.
Il est apparu tout d'abord que, pour la grande majorité des Conventionnels, il n'y avait pas lieu de transférer de nouvelles compétences à l'Union. Les débats ont également montré qu'il n'existait pas de consensus possible sur une répartition détaillée des compétences entre l'Union et les États membres, et notamment sur une liste des compétences relevant uniquement des États membres. En revanche, une large majorité s'est dégagée sur deux thèmes :
- l'exercice de certaines compétences doit être mieux encadré, dans l'optique du principe de subsidiarité ;
- afin de répondre aux attentes des citoyens, l'Union doit exercer plus efficacement ses compétences dans certains domaines.
1. Une nouvelle présentation du partage des compétences
a) Les catégories de compétences
Le projet de Constitution distingue trois catégories de compétences :
- les compétences exclusives de l'Union,
- les compétences partagées entre l'Union et les États membres,
- les compétences d'appui de l'Union.
Les compétences exclusives sont celles où seule l'Union peut adopter des actes juridiquement obligatoires , les États membres ne pouvant le faire que s'ils sont habilités à cet effet par l'Union, ou pour mettre en oeuvre les actes adoptés par celle-ci.
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Les domaines de compétences exclusives - la politique monétaire pour les États membres qui ont adopté l'euro, - la politique commerciale commune, - l'union douanière, - la conservation des ressources biologiques de la mer dans le cadre de la politique commune de la pêche, - la conclusion de certains accords internationaux (lorsque cette conclusion est prévue dans un acte législatif de l'Union, ou qu'elle est nécessaire pour lui permettre d'exercer sa compétences interne ou qu'elle affecte un acte interne de l'Union). |
Les compétences partagées sont celles où l'Union et les États membres interviennent concurremment.
Dans les domaines de compétence partagée, les États membres conservent leur compétence uniquement dans la mesure où l'Union n'a pas exercé la sienne ou a décidé de cesser de l'exercer. L'étendue de la compétence des États membres est donc inversement proportionnelle à celle effectivement exercée par l'Union.
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Les domaines de compétences partagées - le marché intérieur, - l'espace de liberté, de sécurité et de justice, - l'agriculture et la pêche, - le transport et les réseaux transeuropéens, - l'énergie, - la politique sociale, - la cohésion économique, sociale et territoriale, - l'environnement, - le protection des consommateurs, - les enjeux communs de sécurité en matière de santé publique. |
De plus, il existe d'autres domaines de compétence partagée, où l'exercice par l'Union de ses compétences ne peut limiter la compétence des États membres. Ces domaines sont la recherche, le développement technologique, l' espace, la coopération au développement et l' aide humanitaire.
Au surplus, dans tous les cas, les interventions de l'Union dans le domaine des compétences partagées sont encadrées par les dispositions de la partie III du projet de Constitution, relative aux politiques de l'Union. Ces dispositions, dans certains cas, excluent une intervention de l'Union dans tel ou tel domaine précis. Le fait qu'un domaine entre dans les compétences partagées ne signifie donc pas que l'Union ait ipso facto la possibilité de couvrir l'ensemble de ce domaine par ses interventions, si elle en décide ainsi. Par exemple, alors que la politique sociale entre dans les compétences partagées, l'article 104 de la partie III précise que les lois et lois-cadres européennes adoptées dans ce domaine « ne portent pas atteinte à la faculté reconnue aux États membres de définir les principes fondamentaux de leur système de sécurité sociale », qu'elles « ne peuvent empêcher un État membre de maintenir ou d'établir des mesures de protection plus stricte », et qu'elles ne peuvent s'appliquer « ni aux rémunérations, ni au droit d'association, ni au droit de grève, ni au droit de lock-out ». De même, en matière d'énergie, la loi ou loi-cadre européenne ne peut affecter « le choix d'un État membre entre différentes sources d'énergie et la structure générale de son approvisionnement énergétique » (article III-157).
Enfin, les compétences d'appui de l'Union concernent les domaines où celle-ci ne peut intervenir que pour encourager, coordonner ou compléter l'action des États membres « sans pour autant remplacer leur compétence ». Dans ces domaines, les politiques de l'Union ne peuvent prendre la forme d'une harmonisation des législations, mais passent par des mesures d'incitation.
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Les domaines de compétences d'appui - l'industrie, - la santé, - l'éducation, - la formation professionnelle, - la jeunesse, - le sport, - la culture, - la protection civile. |
b) L'absence de délimitation précise
La nouvelle présentation du partage des compétences ne conduit pas à une délimitation plus précise qu'aujourd'hui.
Tout d'abord, les trois grandes catégories de compétences distinguées par le projet de Constitution ne couvrent pas toutes les politiques de l'Union. Des articles spécifiques sont apparus nécessaires pour deux domaines de compétence importants : la coordination des politiques économiques, sociales et de l'emploi, d'une part, et la politique étrangère et de sécurité commune, d'autre part.
Ensuite, la zone des compétences partagées est très étendue. Pour les partisans d'une délimitation plus claire, le réexamen du partage des compétences devait aboutir à réduire la « zone grise » des compétences partagées, pour que le citoyen puisse aisément savoir « qui fait quoi ». Ce résultat n'a pas pu être atteint : on est en présence d'une présentation plus ordonnée, non d'une totale clarification.
Enfin, le projet de Constitution ne se place pas dans l'optique d'une stabilisation du partage des compétences. Le système retenu reste évolutif, puisque le projet maintient - et même renforce, du fait d'une rédaction plus générale - la « clause de flexibilité » présente dès l'origine dans les traités. Sous sa forme actuelle, cette clause (article 308 du traité instituant la Communauté européenne) rend possible une action de la Communauté, alors même que le traité n'a pas prévu les pouvoirs d'action requis, dès lors que cette action « apparaît nécessaire pour réaliser, dans le fonctionnement du marché commun, l'un des objets de la Communauté ». Le projet de Constitution a retenu une formulation plus large, qui ne fait plus référence au « fonctionnement du marché commun » et ne s'applique plus seulement aux questions relevant du « pilier » communautaire : la nouvelle clause (article 17 du projet de Constitution) s'applique à l'ensemble des objectifs et des politiques de l'Union.
2. L'application du partage des compétences
Une délimitation plus précise et plus stable des compétences était un des principaux objectifs assignés à la Convention par le Conseil européen. Cet objectif n'ayant pu être atteint, la Convention a recherché une solution de rechange dans la mise en place d'un contrôle sur la manière dont est appliquée la répartition des compétences.
a) Les principes directeurs
À cet égard, depuis le traité de Maastricht, les principes de subsidiarité et de proportionnalité doivent jouer le rôle de fil directeur.
Selon le principe de subsidiarité, « dans les domaines qui ne relèvent pas de sa compétence exclusive, l'Union intervient seulement si et dans la mesure où les objectifs de l'action envisagée ne peuvent pas être atteints de manière suffisante par les États membres tant au niveau central qu'au niveau régional et local mais peuvent l'être mieux, en raison des dimensions ou des effets de l'action envisagée, au niveau de l'Union ».
Selon le principe de proportionnalité, « le contenu et la forme de l'action de l'Union n'excèdent pas ce qui est nécessaire pour atteindre les objectifs de la Constitution ».
Il n'existe cependant aujourd'hui aucun mécanisme particulier pour assurer le respect de ces principes. Seules les institutions communautaires et les gouvernements des États membres peuvent saisir la Cour de justice sur ce terrain et, en pratique, ce droit n'est pas utilisé, si bien que le respect des principes de subsidiarité et de proportionnalité n'est pas contrôlé .
Le projet de Constitution tend à corriger en partie cette situation. Il prévoit en effet la mise en place d'un contrôle spécifique sur l'application du principe de subsidiarité ; en revanche, pour l'application du principe de proportionnalité, la situation reste inchangée.
b) Le contrôle spécifique de la subsidiarité
Le contrôle prévu repose notamment sur l'intervention des parlements nationaux et comprend deux aspects :
Le premier est la mise en place d'un « mécanisme d'alerte précoce » : dans un délai de six semaines à compter de la transmission d'une proposition législative de la Commission, tout Parlement national ou toute Chambre d'un Parlement national peut adresser aux institutions européennes un « avis motivé » exposant les raisons pour lesquelles il estime que la principe de subsidiarité n'est pas respecté.
Chaque Parlement monocaméral disposant de deux voix, et chaque Chambre d'un Parlement bicaméral d'une voix, la Commission est tenue de réexaminer sa proposition lorsque les avis motivés représentent au moins un tiers de l'ensemble des voix attribuées aux parlements nationaux.
À côté de ce contrôle ex ante , le contrôle comprend un second aspect, l'élargissement de la saisine ex post de la Cour de Justice .
Le projet rend possible l'introduction par un Parlement national ou chaque Chambre d'un Parlement national d'un recours devant la Cour de Justice , pour que celle-ci se prononce sur le respect du principe de subsidiarité par un acte législatif de l'Union. Il revient à chaque pays membre de déterminer comment cette faculté peut s'exercer.
Le Comité des régions peut également introduire de tels recours pour les textes à propos desquels il est obligatoirement consulté.
c) L'absence d'un contrôle spécifique de la proportionnalité
Bien que les conditions d'application des principes de subsidiarité et de proportionnalité fassent l'objet d'un seul protocole, leurs cas sont dissociés, de sorte qu' aucun contrôle spécifique n'est prévu pour le respect du principe de proportionnalité .
Il est toutefois difficile de se prononcer sur la portée de cette dissociation. En effet, même si le contenu de ces deux principes n'est pas le même, il n'y a pas entre eux de frontière nette :
- au titre de la subsidiarité, l'Union ne doit intervenir que « dans la mesure où » où son intervention est nécessaire pour atteindre un objectif fixé par le traité constitutionnel ;
- au titre de la proportionnalité, l'intervention de l'Union ne doit pas « excéder » ce qui est nécessaire pour atteindre un objectif constitutionnel.
3. Un rôle accru de l'Union dans certains domaines
Il est ressorti des débats initiaux de la Convention que l'action de l'Union devait dans l'ensemble être mieux circonscrite, mais aussi qu'elle devait se développer dans deux grands domaines : l'espace de liberté, de sécurité et de justice , d'une part, la politique extérieure et de sécurité , d'autre part. Il s'agissait moins d'accorder de nouvelles compétences à l'Union dans ces matières que de faire en sorte que les compétences existantes soient exercées plus efficacement.
De nombreux membres de la Convention ont également évoqué le renforcement de la gouvernance économique et sociale , mais il est apparu que, dans ce domaine, un consensus n'était possible que sur des évolutions limitées.
a) L'espace de liberté, de sécurité et de justice
Le projet de Constitution approfondit les compétences de l'Union dans ce domaine, en élargissant le champ de la coopération judiciaire en matière civile comme en matière pénale, en renforçant les rôles d'Europol et d'Eurojust, et en prévoyant la mise en place progressive d'un « système intégré de gestion des frontières extérieures ».
• Surtout, le projet revoit en profondeur les conditions d'adoption des textes. Alors que l'espace de liberté, de sécurité et de justice était jusqu'à présent régi partiellement par la « méthode communautaire », mais en grande partie par des procédures intergouvernementales, il est désormais régi, sauf exception, par la procédure de droit commun où le Conseil vote à la majorité qualifiée, le Parlement européen dispose d'un pouvoir de codécision, et les actes sont soumis au contrôle de la Cour de justice.
Pour les textes concernant la coopération judiciaire en matière pénale et la coopération policière, cette procédure de droit commun est cependant adaptée sur deux points :
- un quart des États membres peuvent prendre l'initiative d'un acte, concurremment avec le droit d'initiative de la Commission,
- il suffit qu'un quart des parlements nationaux utilisent le mécanisme d'« alerte précoce » en matière de subsidiarité pour que la Commission soit tenue de réexaminer sa position.
• Les limites à l'application de la procédure législative de droit commun sont peu nombreuses :
- pour les politiques relatives aux contrôles aux frontières, à l'asile et à l'immigration, il est précisé que ces politiques ne peuvent « affecter le droit des États membres de fixer des volumes d'entrée des ressortissants de pays tiers en provenance de pays tiers sur leur territoire dans le but d'y rechercher un emploi salarié ou non salarié » ;
- pour la coopération judiciaire en matière civile, les mesures relatives au droit de la famille restent adoptées par le Conseil à l'unanimité, après consultation du Parlement européen ;
- pour la coopération judiciaire en matière pénale, la transformation d'Eurojust en Parquet européen demande une décision du Conseil à l'unanimité, après approbation du Parlement européen ;
- pour la coopération policière, le Conseil statue à l'unanimité après consultation du Parlement européen dans deux domaines : la coopération opérationnelle entre services répressifs, le droit pour ses mêmes services d'intervenir sur le territoire d'un autre État membre pour ne pas interrompre une poursuite.
• Le projet de Constitution fait de la reconnaissance mutuelle des décisions le principe de base de la coopération judiciaire, tant en matière civile qu'en matière pénale. Dans cette optique, le Conseil peut mettre en place un mécanisme d'« évaluation mutuelle » de l'application par les États membres des politiques de l'Union en matière de justice et d'affaires intérieures.
• Le projet confère une mission de contrôle aux parlements nationaux , qui pourront participer au mécanisme d'« évaluation mutuelle » et seront associés au contrôle politique d'Europol et à l'évaluation des activités d'Eurojust.
b) L'action extérieure et la défense
L'action extérieure de l'Union reste marquée par une dualité de procédures : la politique commerciale, la coopération au développement et l'aide humanitaire relèvent d'un mode de décision de type « communautaire », tandis que les questions de politique étrangère, de sécurité et de défense sont régies par des mécanismes intergouvernementaux.
Le projet de Constitution apporte des modifications à l'un et l'autre volets de cette dualité, et, en même temps, se préoccupe d'encourager une cohérence d'ensemble.
Le volet « communautaire » de l'action extérieure, marqué auparavant par de fortes spécificités, s'aligne en grande partie sur le droit commun :
- la politique commerciale commune relève désormais de l'Union pour l'ensemble des domaines (10 ( * )) et le vote à la majorité est généralisé, à la seule réserve de l'« exception culturelle » (selon laquelle le Conseil statue à l'unanimité pour les accords portant sur les services culturels et audiovisuels lorsque ces accords risquent de porter atteinte à la diversité culturelle et linguistique de l'Europe) ;
- pour les politiques de coopération au développement et d'aide humanitaire, les mesures sont désormais adoptées, selon la procédure de droit commun, en codécision avec le Parlement européen.
Le volet « intergouvernemental » de l'action extérieure est profondément réformé :
- par la mise en place d'une présidence stable du Conseil européen et la création du ministre des Affaires étrangères de l'Union ;
- par l'élargissement de la faculté de recourir aux coopérations renforcées en matière de PESC ;
- par l'introduction des coopérations renforcées en matière de défense.
Le projet de Constitution s'efforce d'assurer la cohérence de ces deux volets par l'attribution de larges compétences au ministre des Affaires étrangères qui succède à la fois au Haut représentant pour la PESC et au commissaire européen chargé des relations extérieures. Le ministre disposera de pouvoirs étendus vis-à-vis du Conseil des Affaires étrangères, puisqu'il en présidera les réunions tout en bénéficiant du droit d'initiative. Au sein de la Commission, dont il sera vice-président, il sera chargé non seulement des relations extérieures, mais aussi de la « coordination des autres aspects de l'action extérieure de l'Union » (c'est-à-dire des aspects relevants du « volet communautaire »).
La plus grande stabilité de la présidence du Conseil européen, institution de compétence générale, peut également être considérée comme un moyen de veiller à la cohérence d'ensemble de l'action extérieure.
• De plus, si les objectifs et le contenu de la politique de sécurité et de défense commune ne sont pas substantiellement modifiés, il convient de souligner un élargissement des missions puisque la prévention des conflits, les opérations de stabilisation à la fin des conflits et le soutien apporté à des États tiers pour combattre le terrorisme sur leur territoire sont ajoutés aux « missions de Petersberg » (11 ( * )).
Enfin, on notera l'introduction d'une clause de solidarité en cas d'attaque terroriste contre un État membre. Au titre de cette clause, les structures de l'Union mises en place tant au titre de la sécurité intérieure que de la sécurité extérieure peuvent être mobilisées. La clause de solidarité joue également en cas de catastrophe (qu'elle soit naturelle ou d'origine humaine) frappant un État membre.
c) La gouvernance économique et sociale
• Le groupe de travail sur la gouvernance économique mis en place au sein de la Convention a permis de constater qu'il n'existait pas de consensus pour des réformes importantes dans ce domaine.
Les évolutions contenues dans le projet de Constitution sont donc limitées :
- la Commission européenne reçoit un rôle accru dans la coordination des politiques, dans la mesure où elle peut désormais adresser directement à un État membre un avertissement concernant sa politique économique (si elle estime que celle-ci s'écarte des grandes orientations arrêtées en commun) ou un avis sur sa politique budgétaire (si elle estime que celle-ci conduit ou risque de conduire à un déficit excessif) ;
- un protocole concernant l'Eurogroupe est annexé au traité ; il prévoit la poursuite de réunions « informelles » entre les ministres des États membres qui ont adopté l'euro ; toutefois, une présidence stable (deux ans et demi) est mise en place pour ces réunions ;
- le Conseil peut adopter « les mesures appropriées » pour assurer une « représentation unifiée » de la zone euro au sein des institutions et conférences financières internationales ;
- en matière de fiscalité, le Conseil statue désormais à la majorité qualifiée pour les mesures concernant la coopération administrative, la fraude fiscale et l'évasion fiscale illégale, lorsqu'elles sont relatives aux taxes sur le chiffre d'affaires, aux droits d'accise et autres impôts indirects, et à l'impôt sur les sociétés.
• En matière sociale , le groupe de travail créé par la Convention a jugé « appropriées » les compétences existantes.
Le principal élément nouveau, en matière sociale, résulte en réalité de l'intégration dans la Constitution de la Charte des droits fondamentaux, une partie notable des droits énumérés relevant du domaine social. Toutefois, l'application de la Charte ne pourra entraîner un élargissement des compétences de l'Union.
Pour les services d'intérêt économique général , le projet reprend les dispositions en vigueur selon lesquelles, sans préjudice des règles concernant la concurrence et les aides d'État, l'Union et les États membres « veillent à ce que ces services fonctionnent sur la base de principes et dans des conditions, notamment économiques et financières, leur permettant d'accomplir leurs missions » . Il précise en outre qu'une loi européenne définira ces principes et conditions.
* (10) Dans le cadre du traité de Nice, non seulement les services culturels et audiovisuels, mais aussi les services d'éducation et de santé restent des domaines de compétence partagée entre l'Union et les États membres et réclament donc des décisions à l'unanimité soumises à ratification par les États membres.
* (11) Missions humanitaires et d'évacuation, missions de maintien de la paix et missions de forces de combat pour la gestion des crises, y compris missions de rétablissement de la paix.