II. LE FONCTIONNEMENT DE L'UNION
Les questions relatives au fonctionnement de l'Union étaient un des principaux aspects du mandat confié à la Convention par le Conseil européen de Laeken. Il s'agissait d'examiner comment simplifier les instruments et les procédures, et comment introduire « davantage de démocratie, de transparence et d'efficacité » dans la vie des institutions.
À cet égard, la Convention s'est montrée profondément novatrice et a retenu des réformes importantes touchant aussi bien les instruments et les procédures que les institutions.
1. Les instruments et les procédures
Le projet de Constitution s'efforce, tout d'abord, de donner une présentation plus claire des différents instruments juridiques de l'Union et d'en réduire le nombre (5 ( * )) . Certains de ces instruments reçoivent une nouvelle dénomination. Cette nouvelle présentation s'accompagne de la mise en place d'une hiérarchie des normes principalement fondée sur la distinction entre actes législatifs et non législatifs.
Ensuite, le projet définit une procédure de droit commun pour l'adoption de la législation européenne. Des procédures spéciales subsistent dans un nombre limité de domaines.
Enfin, le régime des coopérations renforcées est modifié.
a) Les instruments
• Les actes législatifs sont la « loi-cadre européenne » et la « loi européenne.
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- la « loi-cadre européenne », qui se substitue à la directive, lie tout État membre destinataire quant au résultat à atteindre, tout en laissant aux instances nationales la compétence quant au choix de la forme et des moyens ; - la « loi européenne » , qui remplace l'actuel règlement, est obligatoire dans tous ses éléments et directement applicable dans tout État membre. |
• À côté de la loi et de la loi-cadre européennes, le projet de Constitution introduit une nouvelle catégorie d'actes : les règlements délégués . Ceux-ci peuvent, à la lumière de l'expérience, modifier ou compléter les « éléments non essentiels » d'une loi ou d'une loi-cadre à condition que cette dernière l'ait explicitement prévu en précisant les objectifs, le contenu, la partie et la durée de la délégation. Les règlements délégués sont pris par la Commission européenne, sous le contrôle du Parlement européen et du Conseil des ministres.
• Les actes non législatifs sont le « règlement européen » et la « décision européenne ».
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Les actes non législatifs - le « règlement européen » est une innovation. Il ne correspond pas au règlement tel qu'il existe aujourd'hui dans les traités, qui se caractérise non par son contenu, mais par le fait qu'il est obligatoire dans tous ses éléments et doté d'un effet direct. Beaucoup plus proche de la terminologie constitutionnelle française, il se caractérise uniquement par son contenu non législatif . Dans ses modalités, il peut soit lier les États membres pour l'objectif en leur laissant le choix des moyens, soit être obligatoire dans tous ses éléments et directement applicable. Les règlements européens sont pris soit pour mettre en oeuvre des actes législatifs, soit directement pour régir certaines matières : le recours au règlement est alors prévu expressément par la Constitution elle-même (ainsi, en matière agricole, ce sont des règlements qui fixent le régime des prix, des prélèvements, des aides et des limitations quantitatives). Les règlements européens sont adoptés soit par la Commission, soit par le Conseil sur proposition de la Commission. - La « décision européenne » regroupe tous les actes non législatifs qui ne sont pas des textes de portée générale. |
b) La procédure législative
? La procédure de codécision égalitaire entre le Parlement européen et le Conseil statuant à la majorité qualifiée devient la procédure législative de droit commun .
Le projet de constitution poursuit en cela une évolution déjà entamée par les traités d'Amsterdam et de Nice. Le changement proposé est néanmoins de grande ampleur puisque le nombre des domaines régis par la procédure de codécision va pratiquement doubler. Ainsi, en raison de la suppression des « piliers », presque toutes les mesures relatives à la construction de l'espace de liberté, de sécurité et de justice seront régies par cette procédure. De même, les organisations communes des marchés agricoles seront désormais arrêtées en codécision. Dans la procédure législative de droit commun, le Conseil statue à la majorité qualifiée. Le projet de Constitution réduit sensiblement le nombre des exceptions, où le Conseil statue à l'unanimité. Le vote à la majorité qualifiée est introduit dans une trentaine de domaines, souvent importants (6 ( * )) .
? Il subsiste cependant des procédures législatives particulières.
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Les procédures législatives particulières Dans un nombre restreint de cas, la loi ou la loi-cadre est adoptée par le Conseil, le Parlement européen ayant seulement un pouvoir d'approbation ou de rejet : il en est ainsi, par exemple, de la loi fixant le cadre financier pluriannuel de l'Union ou de la mise en place éventuelle d'un Parquet européen à partir d'Eurojust. Dans de très rares cas, la loi ou la loi-cadre européenne est adoptée par le seul Conseil après consultation du Parlement européen : c'est le cas notamment des mesures d'harmonisation fiscale, ou des mesures concernant la coopération opérationnelle entre les services de police. Inversement, le Parlement européen est habilité dans quelques cas à adopter des lois européennes, le Conseil pouvant seulement approuver ou rejeter le texte ainsi adopté : il en est ainsi du statut des députés européens, ou des pouvoirs des commissions d'enquête parlementaires. |
De plus, dans des domaines désormais peu nombreux - une quinzaine environ - le Conseil continue à statuer à l'unanimité dans la procédure législative. Pour la plupart de ces domaines, des « clauses passerelles » permettent toutefois au Conseil européen, ou dans certains cas au Conseil, de décider à l'unanimité que les mesures seront désormais votées à la majorité qualifiée.
Enfin, pour les lois et lois-cadres concernant la coopération judiciaire en matière pénale et la coopération policière, la Commission n'a pas un droit d'initiative exclusif ; un quart au moins des États membres peuvent également prendre l'initiative d'un texte.
c) Les coopérations renforcées
Introduit par le traité d'Amsterdam, le mécanisme des coopérations renforcées est destiné à permettre à une partie des États membres d'utiliser le cadre institutionnel de l'Union pour un approfondissement de la construction européenne dans tel ou tel domaine, dès lors que tous les États membres n'ont pas la volonté ou la capacité d'y participer. Le traité d'Amsterdam avait cependant soumis le lancement des coopérations renforcées à des conditions très contraignantes, et l'avait exclu pour les questions de politique extérieure et de sécurité commune (PESC), si bien que le mécanisme n'a jamais été utilisé. Le traité de Nice a assoupli certains aspects de ce dispositif : toujours très contraignant pour le « pilier » communautaire, il est devenu plus facile à mettre en oeuvre dans le cas du « troisième pilier » (Justice et Affaires intérieures). Dans le cas de la PESC, les coopérations renforcées ont été rendues possibles pour la mise en oeuvre d'une « action commune » ou d'une « position commune », mais elles demeurent exclues dans le domaine de la défense.
Le projet de Constitution tend à une évolution profonde de ce régime. En conséquence de la suppression des « piliers », il prévoit un régime de droit commun et des dispositions particulières seulement pour la PESC et pour la défense.
Le régime de droit commun reprend, avec quelques adaptations, les règles très contraignantes qui s'appliquent aujourd'hui au seul pilier communautaire. Les coopérations renforcées ne peuvent être lancées qu'en dernier ressort et doivent rassembler un tiers au moins des États membres ; l'autorisation est accordée par le Conseil statuant à la majorité qualifiée ; la Commission et le Parlement européen ont un droit de veto. Les mesures relatives à l'espace de liberté, de sécurité et de justice entrent désormais dans le droit commun des coopérations renforcées. Il sera de ce fait plus difficile d'engager des coopérations renforcées dans ce domaine que dans le cadre du traité de Nice qui avait voulu les faciliter, ne posant pour seules conditions que la participation d'au moins huit États et l'accord du Conseil.
Pour la PESC, en revanche, le projet de Constitution ouvre davantage la voie à un recours aux coopérations renforcées. Leur champ n'est plus limité à des mesures de mise en oeuvre, et les seules conditions à remplir sont la participation d'au moins un tiers des États membres et l'accord du Conseil statuant à la majorité qualifiée (7 ( * )) .
Pour la défense , rompant avec l'exclusion des coopérations renforcées en ce domaine, le projet rend possible ou organise quatre formules spécifiques de coopérations renforcées .
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Les coopérations renforcées en matière de défense - lorsque le Conseil a décidé, à l'unanimité, de participer à une mission de gestion des crises, il peut décider à la majorité qualifiée de confier la mise en oeuvre de cette mission à un groupe d'États membres volontaires qui disposent des capacités requises ; - les États membres qui remplissent des critères de capacités militaires plus élevés et sont disposés à prendre des engagements plus contraignants en cette matière instaurent entre eux une « coopération structurée » ; ces critères, ces engagements et la liste des États participants sont fixés par un protocole annexé à la Constitution (un accord unanime des États membres est donc nécessaire) ; les États participants à la « coopération structurée » décident ensuite seuls des demandes ultérieures de participation d'un État membre ; - l'engagement de défense mutuelle liant certains États membres au sein de l'UEO est mentionné dans le projet de Constitution ; il est ouvert à tout État membre à qui il suffit d'informer le Conseil européen qu'il souscrit à l'engagement ; - enfin, une Agence européenne de l'armement, de la recherche et des capacités militaires est instituée sur la base du volontariat. |
2. Les institutions
Le projet de Constitution suggère de profonds changements touchant chacune des institutions de l'Union.
a) Le Conseil européen
La réforme du Conseil européen est celle qui a suscité les plus vives controverses au sein de la Convention. Le compromis final modifie sensiblement le régime du Conseil européen.
• Celui-ci figure désormais parmi les institutions de l'Union au même titre que le Conseil des ministres. Il est doté d'une présidence stable , en remplacement de la présidence rotative pour six mois. Le président du Conseil européen est élu par celui-ci pour une durée de deux ans et demi, renouvelable une fois. Ces modifications n'ont pas d'incidence sur les missions du Conseil européen, qui restent définies dans les mêmes termes qu'aujourd'hui, ni sur les fonctions de son président, le projet de Constitution codifiant sur ce point les pratiques actuelles.
• La composition du Conseil européen est retouchée dans la mesure où le président, qui ne peut exercer de mandat national, vient s'ajouter aux chefs d'État ou de gouvernement et au président de la Commission européenne. Par ailleurs, le ministre des Affaires étrangères de l'Union « participe aux travaux » du Conseil européen. En revanche, les ministres des Affaires étrangères n'assistent plus de droit aux réunions du Conseil européen, qui peut toutefois décider, « lorsque l'ordre du jour l'exige » , que les chefs d'État ou de gouvernement seront assistés par un ministre et le président de la Commission par un second commissaire.
• Alors que les avant-projets soumis à la Convention interdisaient que le président du Conseil européen puisse être membre d'une autre institution européenne, cette précision a été ôtée du texte final qui, de ce fait, n'exclut plus la possibilité d'une « présidence unique » où une même personne présiderait à la fois le Conseil européen et la Commission européenne.
b) Le Conseil des ministres
Si le rôle du Conseil des ministres reste inchangé, son organisation est en revanche profondément réformée par le projet de Constitution.
• Seules subsistent deux formations de droit commun :
- tout d'abord, le Conseil législatif et des affaires générales . Cette formation a un double rôle : en tant que Conseil des affaires générales, elle participe à la préparation des réunions du Conseil européen et au suivi des décisions prises ; en tant que Conseil législatif, elle se prononce sur l'ensemble des lois-cadres et lois européennes. Sans le dire explicitement, le texte suppose que chaque État membre soit représenté au sein du Conseil législatif et des affaires générales par un ministre spécialisé dans cette tâche. Le texte précise en revanche que, dans les activités législatives, chaque État membre est représenté en outre par un ou deux ministres compétents pour le domaine abordé.
- ensuite, le Conseil des affaires étrangères , chargé d' « élaborer les politiques extérieures de l'Union selon les lignes stratégiques définies par le Conseil européen » .
• À côté des deux formations de droit commun, le projet prévoit le maintien de formations spécialisées du Conseil, dont le Conseil européen est chargé d'établir la liste ; toutefois, ces formations n'auront pas de rôle législatif.
• La règle de la présidence semestrielle est également abandonnée pour la présidence du Conseil des ministres . La présidence du Conseil des Affaires étrangères est assurée par le ministre des Affaires étrangères de l'Union. Les autres formations du Conseil sont présidées chacune par un État différent selon un système de rotation égale pour une durée d'au moins un an.
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Le ministre des Affaires étrangères de l'Union Il se substitue à la fois au Haut représentant pour la PESC et au commissaire chargé des relations extérieures et relève donc à la fois du Conseil et de la Commission. Il est désigné par le Conseil européen statuant à la majorité qualifiée avec l'accord du président de la Commission (8 ( * )) . Il préside le Conseil des Affaires étrangères, dispose d'un droit d'initiative, contribue à l'élaboration par le Conseil de la politique extérieure commune ainsi que de la politique de sécurité et de défense commune, et assure leur mise en oeuvre. Il représente l'Union pour les matières relevant de la PESC et dispose d'un « service pour l'action extérieure » travaillant en collaboration avec les services diplomatiques des États membres. |
• Enfin, la définition de la majorité qualifiée pour les décisions du Conseil prises sur proposition de la Commission est modifiée.
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La majorité qualifiée Les règles actuelles , issues du traité de Nice, font intervenir trois critères pour l'obtention de la majorité qualifiée : - un nombre de voix étant affecté à chaque État membre, le projet d'acte doit obtenir un nombre minimum de voix (qui représente un peu plus des sept dixièmes du total) ; - le projet d'acte doit être soutenu par la majorité des États membres ; - les États membres approuvant le projet d'acte doivent représenter au moins 62 % de la population de l'Union (toutefois, cette clause démographique ne joue que si un État membre en fait la demande). Le projet de Constitution prévoit seulement deux critères : - le projet d'acte doit être soutenu par la majorité des États membres ; - cette majorité doit représenter au moins 60 % de la population de l'Union. |
c) La Commission européenne
Le projet de Constitution ne modifie pas substantiellement le rôle de la Commission européenne, mais réforme sa composition en poursuivant l'évolution amorcée par le traité de Nice .
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La composition de la Commission À l'heure actuelle , la Commission comprend deux nationaux de chacun des cinq plus grands États membres, et un national de chacun des autres États. À compter de la nomination de la prochaine Commission , ce sont les règles du traité de Nice qui s'appliqueront. Elles prévoient que, tant que le nombre des États membres n'atteint pas vingt-sept, la Commission est composée d'un national de chaque État membre. Après l'adhésion du vingt-septième membre, le Conseil doit arrêter à l'unanimité de nouvelles règles de composition selon lesquelles le nombre des commissaires devra être inférieur à celui des États membres, les commissaires étant choisis sur la base d'une rotation égalitaire entre les États. Le projet de Constitution laisse le traité de Nice s'appliquer jusqu'au renouvellement de la Commission qui interviendra en 2009 . Mais, au lieu de laisser le Conseil définir le système qui s'appliquera après la phase transitoire où la Commission compte un national de chaque État membre, le projet fixe d'ores et déjà les futures règles : - la Commission comprendra quinze membres : son président, le ministre des Affaires étrangères de l'Union, et treize membres ; - le collège ainsi constitué sera complété par des commissaires sans droit de vote , de manière à ce qu'il y ait un national de chaque État membre soit comme commissaire de plein exercice, soit comme commissaire sans droit de vote ; - un principe de rotation égalitaire déterminera quels États membres ont un national parmi les commissaires de plein exercice. Les règles de rotation seront fixées de manière à ce que chaque collège reflète « l'éventail démographique et géographique de l'ensemble des États membres de l'Union » . |
Les règles de désignation des membres de la Commission sont également modifiées.
Comme actuellement, le président de la Commission sera désigné par le Conseil européen, et cette désignation soumise à l'approbation du Parlement européen. Mais, alors qu'aujourd'hui les membres du collège sont désignés - sur la base des propositions faites par les États membres - par le Conseil européen en accord avec le président de la Commission, le projet prévoit un nouveau système :
- chaque État membre établira une liste de trois personnes (ne pouvant être toutes du même sexe) ;
- le président de la Commission choisira directement parmi ces trois noms la personne appelée à faire partie de la Commission au titre de cet État membre.
Le collège des commissaires de plein exercice (dénommés « commissaires européens ») et celui des commissaires sans droit de vote (dénommés « commissaires ») seront ensuite soumis, comme actuellement, à un vote d'approbation du Parlement européen.
d) Le Parlement européen
Le Parlement européen occupe une place particulière dans la démarche du projet de Constitution. Celui-ci réforme le fonctionnement du Conseil européen, du Conseil et de la Commission sans modifier sensiblement leur rôle. La démarche à l'égard du Parlement européen est inverse : ses conditions de fonctionnement n'évoluent guère, mais ses pouvoirs sont considérablement accrus.
• Les règles de fonctionnement du Parlement européen sont peu modifiées. En particulier, la Convention n'a pas introduit la possibilité de dissoudre le Parlement européen en cas de censure de la Commission. Elle n'a pas non plus retenu la limitation à 700 du nombre de ses membres envisagée dans les avant-projets ; elle a même légèrement augmenté le nombre maximum par rapport au traité de Nice (736 contre 732).
Le projet prévoit toutefois une révision de la répartition des sièges pour les élections de 2009 , qui devra être arrêtée à l'unanimité par le Conseil européen sur la base d'une proposition du Parlement européen et avec son approbation. Le nombre minimum de députés européens par État membre serait fixé à quatre, contre six actuellement et cinq à l'issue du processus d'élargissement selon le traité de Nice. La répartition des sièges serait fondée sur le principe de la « proportionnalité dégressive » (plus un État membre est peuplé, plus chacun de ses députés représente d'habitants), principe qui n'est pas complètement appliqué aujourd'hui et dont la pleine application conduirait à diminuer légèrement la représentation de l'Allemagne et à augmenter quelque peu celles de l'Espagne et de la Pologne.
• Le projet de Constitution prévoit un renforcement très marqué des pouvoirs du Parlement européen :
- son rôle législatif est sensiblement accru par la généralisation - sous réserve d'exceptions en nombre limité - de la procédure de codécision et la réduction des domaines où le Conseil statue à l'unanimité ;
- ses pouvoirs budgétaires augmentent : en effet, la distinction entre les dépenses « obligatoires » (dépenses considérées comme découlant directement des traités et pour lesquelles le Conseil a le dernier mot) et les dépenses « non obligatoires » (pour lesquelles le Parlement européen a le dernier mot) disparaît, et le Parlement européen reçoit le dernier mot sur l'ensemble des dépenses . Il reste toutefois tenu de respecter le « cadre financier pluriannuel » fixant des plafonds annuels par grande catégorie de dépense ; ce cadre est arrêté par le Conseil avec l'approbation du Parlement européen (9 ( * )) .
- enfin, son influence sur la désignation du président de la Commission européenne est renforcée. Certes, la Convention a finalement écarté l'idée d'une élection directe du président de la Commission par le Parlement européen ; elle a maintenu une désignation par le Conseil européen soumise à l'approbation du Parlement. Mais le Conseil européen devra faire son choix « en tenant compte des élections au Parlement européen, et après des consultations appropriées ».
* (5) Réduction qui est plus apparente que réelle, si l'on tient compte des adaptations qui sont apportées à ces instruments en fonction des caractères spécifiques des domaines abordés.
* (6) Voir en annexe la liste de ces domaines, p.
* (7) Dans le cadre du traité de Nice, tout État membre peut demander que le lancement d'une coopération renforcée dans le domaine de la PESC soit portée devant le Conseil européen, qui statue par consensus. Le projet de Constitution ne reprend pas - du moins explicitement - cette règle.
* (8) Bien que membre de la Commission, le ministre des Affaires étrangères y dispose d'un statut spécial et, notamment, n'est soumis au principe de collégialité que pour celles de ses activités qui entrent dans les compétences de la Commission.
* (9) Le Conseil continuera à statuer à l'unanimité pour le premier cadre financier pluriannuel suivant l'entrée en vigueur de la Constitution (celui qui couvrira la période 2007-2013) ; ensuite, la décision sera prise à la majorité qualifiée.