N° 3
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2003-2004
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Annexe au procès-verbal de la séance du 1 er octobre 2003 |
RAPPORT D'INFORMATION
FAIT
au nom de la délégation pour l'Union européenne (1) sur le projet de traité établissant une Constitution pour l' Europe ,
Par M. Hubert HAENEL,
Sénateur,
(1) Cette délégation est composée de : M. Hubert Haenel, président ; M. Denis Badré, Mme Danielle Bidard-Reydet, MM. Jean-Léonce Dupont, Claude Estier, Jean François-Poncet, Lucien Lanier, vice-présidents ; M. Hubert Durand-Chastel, secrétaire ; MM. Bernard Angels, Robert Badinter, Jacques Bellanger, Jean Bizet, Jacques Blanc, Maurice Blin, Gérard César, Gilbert Chabroux, Robert Del Picchia, Mme Michelle Demessine, MM. Marcel Deneux, Jean-Paul Émin, Pierre Fauchon, André Ferrand, Philippe François, Bernard Frimat, Yann Gaillard, Emmanuel Hamel, Serge Lagauche, Louis Le Pensec, Aymeri de Montesquiou, Joseph Ostermann, Jacques Oudin, Simon Sutour, Jean-Marie Vanlerenberghe, Paul Vergès, Xavier de Villepin, Serge Vinçon.
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Union européenne. |
INTRODUCTION
C'est la « déclaration relative à l'avenir de l'Union » , annexée au traité de Nice signé le 26 février 2001, qui a été à l'origine du projet de Constitution pour l'Europe élaboré par la Convention européenne, en arrêtant le principe d'un « débat approfondi » préalable à la convocation d'une Conférence intergouvernementale (CIG).
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La déclaration relative à l'avenir de l'Union Cette déclaration prévoyait le lancement d'un « débat approfondi » portant sur quatre points principaux : - la délimitation des compétences entre l'Union et les Etats membres, dans l'optique du principe de subsidiarité ; - le statut juridique de la Charte des droits fondamentaux « proclamée » à Nice en décembre 2000 ; - la simplification des traités ; - le rôle des parlements nationaux dans l'architecture européenne. Elle évoquait également la nécessité d'« améliorer et d'assurer en permanence la légitimité démocratique et la transparence de l'Union et de ses institutions ». A l'issue d'une phase nationale en 2001, le « débat approfondi » devait, selon le traité, se poursuivre à l'échelon européen à partir de 2002 et se conclure par une nouvelle Conférence intergouvernementale (CIG) en 2004. |
Et c'est le Conseil européen de Laeken (décembre 2001) qui décida, afin d'assurer « une préparation aussi large et aussi transparente que possible » de cette CIG, de convoquer une Convention sur le modèle de celle qui avait élaboré la Charte des droits fondamentaux. La déclaration de Laeken, tout en demandant à la nouvelle Convention d'examiner les grandes questions évoquées par la déclaration de Nice, plaçait cette tâche dans la perspective de l'adoption d'un « texte constitutionnel » pour l'Union.
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La composition de la Convention Outre son président - M. Valéry Giscard d'Estaing - et ses deux vice-présidents - MM. Giuliano Amato et Jean-Luc Dehaene - la Convention était composée : - d'un représentant de l'Exécutif et de deux représentants du Parlement national pour chaque Etat membre ; - de 16 membres du Parlement européen ; - de deux représentants de la Commission européenne. Les treize pays candidats à l'adhésion étaient représentés dans les mêmes conditions que les quinze pays membres et participaient « à part entière » aux travaux ; toutefois, le consensus était réputé atteint s'il existait entre les Etats membres, même en cas d'opposition de certains pays candidats. La Convention comptait donc 105 membres titulaires : - le président et les deux vice-présidents ; - 56 représentants des parlements nationaux ; - 16 représentants du Parlement européen ; - 28 représentants des Exécutifs ; - 2 représentants de la Commission. Chacun de ces 102 représentants avait un suppléant. Le présidium de la Convention comprenait, outre le président et les vice-présidents, dix membres désignés de manière à ce que chaque composante de la Convention soit représentée. Son rôle était de dégager les enseignements des travaux de la Convention et de lui proposer, en conséquence, des textes. La Convention a commencé ses travaux le 28 février 2002, pour les achever le 10 juillet 2003. Alors que la déclaration de Laeken lui demandait d'établir un « document final » pouvant comprendre « soit différentes options, en précisant le soutien qu'elles ont recueilli, soit des recommandations en cas de consensus », la Convention est parvenue à un consensus sur un projet complet de Constitution pour l'Union. |
Pour porter une appréciation sur le projet approuvé par la Convention, trois questions doivent être examinées :
- ce projet, qui se présente comme une « Constitution », modifie-t-il la nature des relations entre l'Union et les Etats membres ?
- quels changements apporte-t-il au fonctionnement de l'Union ?
- fait-il évoluer le rôle de l'Union, particulièrement dans les domaines où le développement de ce rôle est souvent évoqué ?
Ces trois questions seront abordées successivement.
I. L'UNION ET LES ETATS MEMBRES
Dès son origine, la construction européenne a emprunté des voies originales, se situant en dehors des catégories classiques du droit.
Aujourd'hui encore, l'Union n'apparaît ni comme une fédération, ni comme une confédération, tout en empruntant certains traits à l'un et l'autre de ces modèles.
La construction européenne se rattache au fédéralisme par plusieurs aspects. Les institutions de l'Union comportent une assemblée élue au suffrage direct et disposant de larges pouvoirs législatifs et budgétaires. La Cour de justice est habilitée à trancher des conflits avec les États membres et garantit l'unité d'interprétation de la législation communautaire, qui a la primauté sur les législations nationales et peut avoir un effet direct. Une « citoyenneté de l'Union » a été instituée par le traité de Maastricht.
Mais l'Union a aussi certains traits d'une confédération : les États membres sont les « maîtres des traités », l'Union n'a qu'une compétence d'attribution, et les domaines régaliens (à l'exception de la monnaie) sont régis, pour l'essentiel, par des procédures intergouvernementales.
Au-delà de ces emprunts à plusieurs modèles, l'originalité de la construction européenne se manifeste dans la « méthode communautaire » qui a permis d'élaborer la législation très développée encadrant le marché intérieur. Cette méthode comporte en effet des traits bien particuliers :
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- la Commission européenne n'est pas un Gouvernement. Politiquement pluraliste, elle comporte au moins un national de chaque Etat membre. Dotée du monopole de l'initiative des textes, elle dispose également de compétences exécutives ; gardienne des traités, elle est dans certains cas une juridiction de première instance. Surtout, elle doit incarner l'intérêt général européen et trouver, au cas par cas, le point d'équilibre entre les Etats membres : c'est parce qu'elle a ce rôle que les Etats doivent être unanimes, au sein du Conseil des ministres, pour adopter un amendement à une proposition de la Commission. - le vote à la majorité qualifiée au sein du Conseil des ministres ne signifie pas qu'il existe une majorité et une opposition : il est, en réalité, le moyen d'obliger tous les États membres à entrer dans une logique de négociation, de manière à parvenir à un compromis final qui ne soit franchement inacceptable pour aucun pays, même si tous ne le soutiennent pas ; - le Parlement européen, directement élu, dispose de large pouvoirs législatifs et budgétaires ; mais, s'il parvient à collaborer au sein du « triangle institutionnel » avec le Conseil et la Commission, institutions politiquement pluralistes, c'est parce qu'il n'est pas structuré entre une majorité soutenant un exécutif et une opposition le critiquant. |
Le texte « constitutionnel » issu de la Convention engage-t-il plus clairement l'Union dans la voie du fédéralisme ou maintient-il son caractère sui generis ?
1. Une dimension fédérale plus accentuée
Certains aspects du projet de Constitution renforcent la dimension fédérale déjà présente dans les traités.
a) L'Union est explicitement dotée de la personnalité juridique
À l'heure actuelle, la Communauté européenne dispose de la personnalité juridique, mais les traités ne sont pas explicites pour l'Union en tant que telle. La Convention n'a pas retenu la solution qui aurait consisté à faire coexister deux personnalités juridiques : celle de l'Union et celle de la Communauté. Elle a retenu la formule d'une personnalité juridique unique , attribuée à l'Union (1 ( * )) . Ce choix a ouvert la voie à la simplification effectuée par le projet de Constitution : la structure en « piliers » introduite par le traité de Maastricht disparaît, et avec elle la Communauté européenne. Ne subsiste que l'Union, avec des procédures de décision différenciées selon les domaines. L'attribution de la personnalité juridique à l'Union l'habilite sans ambiguïté à être un acteur international dans les différents domaines relevant de ses compétences : elle peut représenter les États membres, signer des traités, ester en justice, adhérer à des organisations internationales. Les actes internationaux de l'Union n'ont pas à être ratifiés par les parlements nationaux et ont la primauté sur ceux conclus par les États membres.
On doit toutefois souligner qu' il s'agit là d'une clarification et d'une confirmation plus que d'un véritable changement. En effet, l'Union possède déjà aujourd'hui de facto la personnalité juridique, en conséquence de l'article 24 du traité sur l'Union européenne qui lui reconnaît la capacité de conclure, dans le cadre de ses compétences, des accords « avec un ou plusieurs États ou organisations internationales » . Lorsque le problème a été soulevé pour la conclusion d'accords de coopération en matière pénale avec les États-Unis, le Conseil, suivant l'avis de son service juridique, a tranché dans ce sens (2 ( * )) . Au demeurant, la personnalité juridique de l'Union demeure celle d'une organisation internationale et non pas d'un État, puisque les États membres ne renoncent pas à leur propre personnalité internationale .
b) La place des procédures intergouvernementales s'amenuise
Le traité de Maastricht, tout en maintenant un cadre institutionnel unique, distinguait nettement trois « piliers » où les procédures de décision n'étaient pas les mêmes, les deuxième (politique étrangère et de sécurité commune) et troisième (justice et affaires intérieures) « piliers » ayant un caractère intergouvernemental.
Le traité d'Amsterdam, sans remettre en cause l'existence des « piliers », avait transféré dans le pilier communautaire une partie des domaines relevant du troisième « pilier ». Les règles concernant les visas, l'asile, l'immigration et les autres politiques relatives à la libre circulation des personnes avaient été ainsi « communautarisées ». Le projet de Constitution parachève ce mouvement en appliquant la procédure de décision communautaire - avec certaines adaptations - à l'ensemble des politiques relatives à l'espace de liberté, de sécurité et de justice .
Pour l'action extérieure en revanche, la suppression des piliers laisse subsister, comme actuellement, deux procédures de décision bien distinctes :
- la politique commerciale, la coopération au développement et l'aide humanitaire relèvent de la « méthode communautaire » ;
- la politique extérieure et de sécurité commune (PESC) et la politique européenne de sécurité et de défense (PESD) ont un caractère intergouvernemental.
c) La Constitution intègre la Charte des droits fondamentaux proclamée à Nice
Cela consacre l'élargissement de la vocation de l'Union qui, à l'origine communauté économique, a pris une dimension politique avec le traité de Maastricht et dispose, depuis le traité d'Amsterdam, de larges compétences en matière de justice et d'affaires intérieures.
L'intégration dans la Constitution confère à la Charte une valeur juridiquement contraignante. Pour autant, il s'agit plus d'une officialisation que d'un saut qualitatif. En effet, le traité sur l'Union européenne stipule (article 6) que « l'Union respecte les droits fondamentaux, tels qu'ils sont garantis par la Convention européenne des droits de l'homme (...) et tels qu'ils résultent des traditions constitutionnelles communes aux États membres, en tant que principes généraux du droit communautaire ». La Cour de justice disposait donc déjà d'une base pour développer sa jurisprudence en matière de protection des droits fondamentaux ; et le contenu de la Charte avait été pris en compte par cette jurisprudence, à partir de sa « proclamation » lors du Conseil européen de Nice.
Au demeurant, les effets de l'intégration de la Charte sont encadrés par le projet de Constitution (article II-51). La Charte s'impose aux États membres seulement lorsqu'ils mettent en oeuvre le droit de l'Union ; elle « n'étend pas le champ d'application du droit de l'Union au-delà des compétences de l'Union, ni ne crée aucune compétence ni aucune tâche nouvelle pour l'Union et ne modifie pas les compétences et tâches définies dans les autres parties de la Constitution ». En outre, conformément au compromis conclu avec la Grande-Bretagne pour l'obtention du consensus sur la Charte, celle-ci « sera interprétée par les juridictions de l'Union et des États membres en prenant dûment en considération les explications établies sous l'autorité du Présidium de la Convention qui a élaboré la Charte » (3 ( * )).
Il est à noter que le projet de Constitution rend possible une adhésion de l'Union à la Convention européenne des droits de l'Homme (CEDH), d'une part en reconnaissant clairement à l'Union la personnalité juridique, d'autre part en prévoyant, à son article 7, que l'Union « s'emploie à adhérer » à cette Convention, sans toutefois que cette adhésion puisse modifier les compétences de l'Union. La décision d'adhérer à la CEDH relève du Conseil statuant à l'unanimité ; elle est soumise à l'approbation du Parlement européen (article III-227 du projet de Constitution).
d) Le sens du projet européen est affirmé
Si l'intégration de la Charte constitue plus une étape supplémentaire dans un processus déjà engagé qu'une véritable mutation, elle n'en contribue pas moins à préciser le sens du projet européen , conjointement avec le préambule du projet de Constitution. Celui-ci fait référence aux « héritages culturels, religieux et humanistes de l'Europe, dont les valeurs, toujours présentes dans son patrimoine, ont ancré dans la vie de la société le rôle central de la personne humaine et de ses droits inviolables et inaliénables, ainsi que le respect du droit » . La construction européenne s'appuie donc sur un ensemble d'héritages liés à son histoire et, en même temps, se fixe pour but de promouvoir des valeurs qu'elle considère comme universelles, celles qui se traduisent dans les principes reconnus par la Charte.
Le projet de Constitution va ainsi dans le sens de l'affirmation d'une identité européenne , ce que confirme l'insertion d'un article - l'article IV-1 - sur les « signes de l'Union » : son drapeau, son hymne, sa monnaie, sa devise - « Unie dans la diversité » - et sa journée commémorative, le 9 mai.
2. Le maintien du caractère sui generis
S'il accentue la dimension fédérale de la construction européenne, le projet de Constitution ne transforme pas pour autant la nature de l'Union, qui reste originale et hybride. Le mot « fédéral » n'apparaît d'ailleurs à aucun moment dans le texte, les représentants de la Grande-Bretagne - soutenus par ceux des pays scandinaves - s'y étant opposés comme lors de la négociation du traité de Maastricht. L'emploi de ce terme aurait d'ailleurs été source d'ambiguïté car, en tout état de cause, le projet de Constitution ne peut être interprété comme donnant naissance à un État fédéral.
a) La « Constitution de l'Union » reste en réalité un traité
L'intitulé du projet - « projet de traité établissant une Constitution pour l'Europe » - est à cet égard explicite. Il ne s'agit donc pas de doter l'Union d'une Constitution au sens où les États-Unis ou l'Allemagne fédérale en ont une. Les textes constitutionnels de ces pays encadrent l'exercice d'une souveraineté. Ils émanent d'un pouvoir constituant qui est l'expression d'un peuple, et qui ne repose donc pas sur la règle de l'unanimité. Rien de tel dans le cas du projet de Constitution de l'Union. L'Union a une compétence d'attribution (art. 9) et ses compétences lui sont conférées par les États membres (art. 1). La « Constitution » est établie et révisée par accord unanime entre les États membres et eux seuls (article IV-7).
Certes, il est prévu que, désormais, une révision de la Constitution est normalement préparée par une Convention, sauf si le Conseil européen en décide autrement, en accord avec le Parlement européen, lorsque les modifications envisagées sont de faible ampleur. Mais le rôle des Conventions reste uniquement d' « adopter par consensus des recommandations ». La décision continue d'incomber à une Conférence intergouvernementale, dont les résultats sont soumis à ratification dans chaque État membre. Une déclaration annexée au projet de Constitution précise que « si, à l'issue d'un délai de deux ans à compter de la signature du traité établissant la Constitution, les quatre cinquièmes des États membres ont ratifié ledit traité et qu'un ou plusieurs États membres ont rencontré des difficultés pour procéder à ladite ratification, le Conseil européen se saisit de la question » . La substance de ce texte figure également à l'article IV-7 relatif à la révision du traité constitutionnel. On ne peut y voir la base possible d'une révision qui ne serait pas décidée à l'unanimité. Le recours au Conseil européen - qui, au demeurant, statue dans ce cas par consensus - est une pratique établie dans ce type de situation : ce fut le cas après le « non » danois au traité de Maastricht, comme après le « non » irlandais au traité de Nice. Dans ces deux cas, en donnant des garanties que lui seul pourrait donner sur l'interprétation du traité en cause, le Conseil européen a permis la tenue d'un second référendum. Le projet de Constitution se borne à codifier cette pratique.
Ainsi, appeler « Constitution » le texte de base de l'Union se justifie sur le plan du contenu - on y trouve en effet les éléments que l'on trouve d'ordinaire dans une Constitution (4 ( * )) - et représente un symbole politique, mais ne modifie pas la nature de l'Union, qui reste fondée sur un accord unanime des États membres.
b) La dimension confédérale de l'Union n'est pas abolie
En réalité, les États membres continuent à prendre par des actes soumis à ratification nationale les décisions de base concernant l'Union :
- la définition de ses compétences , puisque la procédure de révision des traités laisse aux États membres la « compétence de la compétence » ;
- la définition de ses moyens financiers (plafond des ressources de l'Union, création ou suppression d'une catégorie de ressources) ;
- les nouvelles adhésions et donc la liste de ses membres .
En outre, les décisions importantes concernant les affaires étrangères et la défense continuent à relever pour l'essentiel d'une logique intergouvernementale.
Le maintien de la dimension confédérale est au demeurant souligné par l'article 59 sur le retrait volontaire de l'Union , reconnu comme un droit pour tout État membre.
L'Union conserve donc un caractère hybride, combinant des éléments de fédéralisme et de confédéralisme.
c) La spécificité de la « méthode communautaire » est également maintenue.
Un courant existait au sein de la Convention pour donner davantage à la Commission européenne le profil d'un gouvernement dans un système parlementaire , en prévoyant notamment qu'elle doive refléter la majorité du Parlement européen. Une telle orientation aurait modifié très sensiblement les données sur lesquelles s'appuie la « méthode communautaire ». Expression d'une majorité politique, la Commission aurait-elle pu conserver son rôle de trait d'union entre les États membres, qui justifie son monopole d'initiative des textes et fonde l'exigence d'unanimité au sein du Conseil pour l'adoption d'un amendement ? Aurait-elle pu conserver sa fonction de « gardienne des traités » incluant un rôle juridictionnel ? Le pouvoir de proposition de chaque État membre pour la constitution du collège des commissaires pouvait-il se combiner avec l'exigence que la Commission procède de la majorité du Parlement européen ?
Cependant, cette orientation n'a pas été retenue . La définition du rôle de la Commission, à l'article 25, est inspirée des équilibres actuels de la « méthode communautaire ». La nomination du président suppose un accord entre le Conseil européen et le Parlement européen. Le pouvoir de proposition de chaque État membre et l'égalité entre les États membres restent à la base des règles de composition du collège des commissaires. Bien qu'il modifie sur des points importants les dispositions régissant aujourd'hui la Commission, le projet de Constitution continue donc à se situer dans l'esprit traditionnel de la « méthode communautaire », et non pas dans la logique d'un système de parlementarisme majoritaire.
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Finalement, le projet de Constitution ne modifie pas la nature de l'Union. Même s'il conforte sa dimension fédérale, il préserve son fondement interétatique et maintient les compromis caractéristiques de la méthode communautaire. « Fédération d'États-Nations » et non pas État fédéral, l'Union reste une construction sans véritable équivalent ni précédent.
* (1) La Communauté européenne de l'énergie atomique (EURATOM) conserve sa propre personnalité juridique, la Convention ayant finalement estimé qu'il n'entrait pas dans son mandat d'aborder les questions posées par le traité EURATOM.
* (2) L'accord en question a été approuvé par le Conseil de l'Union le 6 juin 2003.
* (3) Ces explications donnent, article par article, des indications concises sur les sources et la portée de chacun des droits énoncés dans la Charte.
* (4) En ce sens, l'Union avait déjà une « Constitution ». La Cour de justice avait aussi qualifié les traités de « Charte constitutionnelle de base » (arrêt du 22 avril 1986, Les Verts ) ou encore de « Charte constitutionnelle d'une communauté de droit » (avis du 14 décembre 1991 sur l'Espace économique européen).