2. Des difficultés à surmonter
L'impact
positif de ces pôles repose essentiellement sur les
hommes
et les
femmes -magistrats agents des greffes et assistants
spécialisés-
qui participent
à
leur
fonctionnement quotidien
.
La mission, au cours de ses visites des pôles économiques et
financiers de Paris et de Marseille, a pu relever un certain nombre de
difficultés auxquelles il paraît indispensable de remédier.
Le constat qu'elle a dressé et les interrogations qui lui sont apparues
peuvent plus généralement s'étendre à l'ensemble
des pôles spécialisés.
a) L'adaptation du métier de magistrat au développement des pôles économiques et financiers
Comme
l'a relevé une fonctionnaire des greffes rencontrée lors du
déplacement de la mission, «
la création du
pôle économique et financier de Marseille n'a pas
profondément modifié l'exercice concret du métier de
greffier qui accomplit des tâches identiques à celles qui lui sont
dévolues au sein de la juridiction
.
»
Tel n'est pas le cas des magistrats, désormais contraints
d'acquérir une
compétence très spécifique
dans les matières à l'égard desquelles ils sont
-censés être- compétents.
L'ensemble des magistrats entendus par la mission lors de ses
déplacements à Paris et à Marseille a souligné
l'absence d'implication de la Chancellerie
dans
leur affectation au
pôle économique
et
les insuffisances de la formation.
L'absence d'implication de la Chancellerie dans l'affectation des
magistrats au sein des pôles spécialisés
-
Des nominations, fruits du hasard
Ainsi que l'a souligné Mme Danielle Entiope, présidente du
tribunal de grande instance de Marseille, la nomination des magistrats dans les
pôles économiques et financiers résulte souvent
«
des fruits du hasard
», alors même que ces
derniers sont appelés à exercer des fonctions hautement
spécialisées exigeant une compétence et un savoir
ciblés.
M. Marc Cimamonti, vice-procureur au parquet de Marseille,
responsable de la section financière du parquet au pôle
économique et financier, a parfaitement résumé ce paradoxe
en expliquant qu'«
on n'affecte pas un magistrat
spécialisé mais [que] c'est l'affectation à un service
spécialisé qui forge la spécialisation du
magistrat
».
Il apparaît donc qu'à l'heure actuelle, il n'existe
aucune
gestion spécifique
des ressources humaines affectées aux
pôles économiques et financiers et qu'il est tout à fait
possible qu'un jeune magistrat sorti de l'Ecole nationale de la magistrature,
sans aucune expérience, puisse être affecté en premier
poste au sein d'un de ces pôles.
Plusieurs magistrats ont
mis en avant
la nécessité
d'affecter au sein des pôles spécialisés des magistrats
présentant
un profil adapté
aux fonctions proposées
afin de valoriser l'expérience professionnelle qu'ils ont pu
acquérir antérieurement.
Comme l'a regretté, M. Yves Lebaut, vice-procureur au tribunal de grande
instance de Marseille, seuls les postes de magistrat de l'administration
centrale du ministère de la justice donnent lieu à
l'établissement de profils de poste. Cette gestion individualisée
des ressources humaines ne s'étend pas aux juridictions.
Comme le souligne un chef de tribunal de grande instance «
rien,
dans l'organisation du corps des magistrats ou dans leur carrière ne
permet de savoir si un magistrat possède une authentique
spécialisation
».
La mission partage ces préoccupations et souhaite attirer l'attention
de la Chancellerie sur la nécessité de mettre en place une
gestion adaptée des compétences aux besoins spécifiques
des pôles spécialisés, notamment en dressant des fiches de
postes précises permettant de sélectionner les candidats
adéquats, une telle proposition ne paraissant pas de nature à
remettre en cause l'indépendance des magistrats.
-
Un taux de roulement des magistrats trop élevé qui
fragilise les pôles spécialisés
Un grand nombre d'interlocuteurs ont souligné que les
règles
statutaires de mobilité en vigueur
ne permettaient pas aux
magistrats spécialisés de valoriser leur expérience.
Plusieurs magistrats du pôle économique et financier de Paris ont
fait remarquer qu'ils se trouvaient en effet confrontés à une
double exigence contradictoire
à laquelle leur statut ne
permettait pas de répondre : l'
avancement
est soumis
à des conditions de
mobilité géographique
tandis
que la spécialisation, rendue nécessaire par la complexité
croissante du droit, exige au contraire un exercice des fonctions dans la
durée
et l'acquisition d'une certaine
expérience
.
Ainsi, afin de ne pas subir de retard dans leur
avancement
, sept juges
d'instruction (soit un quart des effectifs) ont quitté le pôle
économique et financier de Paris en moins de trois ans.
Mme Claude Nocquet, vice-présidente au tribunal de grande instance de
Paris, indiquait récemment que «
comme pour l'instruction,
il convient de déplorer la rotation trop importante et surtout
simultanée des effectifs, notamment en ce qui concerne la section
financière. En effet, entre septembre et décembre 2001, ce sont
50 % des effectifs de ce service qui ont quitté le parquet de Paris
pour rejoindre des juridictions ou des services extérieurs
237(
*
)
.
»
Une telle situation
perturbe
le bon fonctionnement du pôle.
En effet, les dossiers lourds dont le magistrat était saisi doivent
être redistribués soit aux collègues encore en poste, soit
au nouveau titulaire du poste, ce qui entraîne une regrettable
déperdition d'énergie
.
Nombre d'interlocuteurs ont d'ailleurs fait part de leurs
vives
réserves
à l'égard de l'obligation de mobilité
nouvelle instaurée par la loi organique du 25 juin 2001
précitée et souhaiteraient une plus grande stabilité des
effectifs au sein des pôles.
Certains magistrats ont même suggéré l'institution de
règles de mobilité dérogatoires pour les magistrats
spécialisés.
La mission, n'a pas jugé opportun de remettre en cause la
volonté du législateur un an après l'entrée en
vigueur de la loi organique du 25 juin 2001. En outre, il est à
souligner que rien n'empêche un juge spécialisé d'exercer
durablement la même fonction dès lors qu'il ne reste pas
durablement dans une même juridiction
.
Une formation insuffisante des magistrats affectés dans les
pôles spécialisés
Mme Danielle Entiope, présidente du tribunal de grande instance de
Marseille, a mis en exergue que l'effort de spécialisation des
magistrats affectés au pôle avait été
«
personnel
» et
«
entrepris
sur le tas
».
Le responsable du parquet financier du pôle économique et
financier a d'ailleurs fait part à la mission de son expérience
personnelle en expliquant qu'en 1996, il avait été nommé
au parquet financier de Versailles alors même que la loi du 25 janvier
1985 relative au redressement et à la liquidation judiciaires des
entreprises lui était pratiquement inconnue. Les magistrats instructeurs
ont souligné qu'ils étaient arrivés au pôle sans
avoir bénéficié d'aucune formation spécifique.
S'agissant de la formation initale, M. Guy Canivet a suggéré
devant la mission «
la création et l'entretien de
filières de formation spécialisées de
magistrats
».
Une telle proposition ne semble pas faire l'objet d'un consensus, de nombreux
magistrats ayant marqué leur attachement à la vocation
généraliste de leur profession. Ainsi un chef de tribunal de
grande instance a fait part de ses inquiétudes et des craintes :
«
une approche par métiers serait un contresens si elle
revenait à accentuer la spécialisation et à isoler des
filières, hermétiques les unes aux autres, sans connaître
le fond commun qui unit les différents corps de
personnels.
»
La
formation continue
des magistrats spécialisés a
été jugée
décevante
par la plupart des
interlocuteurs rencontrés par la mission qui ont souligné la
nécessité d'instituer une
formation obligatoire
préalable à l'entrée en fonction
238(
*
)
.
De plus, il semble que la
formation régionale
déconcentrée
destinée à répondre aux
besoins locaux des juridictions ait un véritable rôle à
jouer auprès des pôles spécialisés.
La mission souhaite attirer l'attention de la Chancellerie sur la
nécessité de rendre obligatoire une formation avant
l'entrée en fonction d'un magistrat spécialisé et de
développer la formation continue déconcentrée comme
support de formation des pôles spécialisés.
Le développement du travail en équipe
Comme l'a souligné M. Marc Cimamonti, vice-procureur au
pôle économique et financier de Marseille, les magistrats font
généralement preuve d'une «
absence de culture de
l'organisation au sein de l'institution judiciaire
. Ils sont le plus
souvent formés et dédiés à gérer des
procédures et
se désintéressent de l'organisation
et du fonctionnement de la juridiction.
»
Cette logique apparaît fortement
remise en cause
par les principes
d'organisation qui régissent les pôles puisque désormais le
magistrat exerce son métier en
collaboration étroite
au
sein des pôles avec ses collègues du siège et du parquet.
Les magistrats spécialisés, plutôt enclins à exercer
leur métier de façon solitaire, ont donc été peu
à peu contraints à s'adapter à de
nouvelles
méthodes de travail
plus
modernes
.
Le législateur a d'ailleurs consacré cette évolution en
permettant aux magistrats instructeurs de développer
le travail en
équipe
et en permettant « d'adjoindre »
au juge d'instruction chargé de l'information judiciaire un ou plusieurs
juges d'instruction.
Comme le relève Mme Claude Nocquet, vice-présidente au tribunal
de grande instance de Paris, «
c'est sans doute une des
réformes les plus importantes de cette dernière
décennie : dans les affaires complexes, sophistiquées ou
médiatisées, l'homme seul, la femme seule sont remplacés
par un
binôme
parfois un
trinôme
, l'un apportant son
expérience, l'autre sa connaissance particulière d'un secteur, le
troisième son aptitude en informatique
239(
*
)
.
»
Les magistrats instructeurs se sont félicités de cette
avancée. Un juge d'instruction du pôle économique et
financier de Marseille, chargé de l'affaire de l'Olympique de Marseille,
s'est déclarée très satisfait de collaborer, depuis une
période récente, avec un autre magistrat instructeur soulignant
que la procédure de co-saisine avait permis «
un gain de
temps et une plus grande sérénité
». Il est
à noter que les juges d'instruction du pôle antiterroriste
utilisent également la procédure de co-saisine dans les affaires
complexes.
De plus, le juge est appelé à travailler en
coopération
étroite
avec d'autres partenaires. Ainsi que l'a indiqué un
magistrat entendu par la mission, lorsque le parquet détient une
information d'escroquerie à la taxe sur la valeur ajoutée, il
convient de la transmettre aux autres services de l'Etat. Un magistrat
affecté au pôle économique et financier se situe à
l'intérieur d'un circuit d'information et doit, en accord avec ses
partenaires (notamment l'administration fiscale, les douanes, l'organisme
Tracfin...), définir les grandes lignes de conduite à tenir.
De nombreux magistrats ont d'ailleurs fait valoir devant la mission la
nécessité de disposer d'
interlocuteurs extérieurs
eux-même spécialisés
. En amont de l'activité du
pôle, l'absence de spécialisation financière des
unités de police, dont les effectifs ne cessent de diminuer, a conduit
à allonger les durées de traitement des affaires et des
commissions rogatoires et à ralentir l'activité du pôle
économique et financier de Paris. Une spécialisation accrue de la
police judiciaire dans ce domaine serait donc souhaitable
240(
*
)
.
En outre, la création récente des
assistants de
justice
241(
*
)
et des
assistants spécialisés
a
induit
une modification
des méthodes de travail des magistrats. Le travail en équipe, qui
avait suscité des réticences au moment de l'arrivée des
assistants spécialisés, notamment au pôle économique
et financier de Paris, est aujourd'hui banalisé et
reconnu comme
essentiel
par tous les acteurs judiciaires.
Sur quelques
dossiers très importants
(affaires Elf,
Crédit Lyonnais par exemple) ont été constituées
des
équipes pluridisciplinaires
composées de magistrats,
d'assistants spécialisés et d'assistants de justice.
Le groupe de suivi des pôles économiques et financiers soulignait
d'ailleurs en mai 2001 que «
le magistrat confronté
à des contentieux de plus en plus lourds et complexes, ne peut plus
demeurer un
artisan isolé
mais doit au contraire devenir un
véritable coordinateur d'une équipe
pluridisciplinaire
242(
*
)
.
»
La création des pôles économiques et financiers a donc
contraint le magistrat à s'adapter à une nouvelle forme
d'organisation de la justice.
b) La difficile affirmation des assistants spécialisés au sein des pôles économiques et financiers
Le statut des assistants spécialisés,
l'émergence d'un nouveau métier
Un
dispositif novateur
a permis, en
1998
, de doter les
pôles économiques et financiers d'assistants
spécialisés et, partant, d'enrichir la communauté
judiciaire d'un
nouveau métier
.
Inspirés du modèle des assistants de vérification
placés auprès des chambres régionales des comptes, ils ont
été créés par la loi n° 98-546 du
2 juillet 1998 portant diverses dispositions d'ordre économique et
financier
243(
*
)
afin
d'assister le juge spécialisé
dans l'analyse des
informations contenues dans le dossier et de le
conseiller
dans des
domaines
demeurés
en marge du droit pénal
. Ils sont
soumis au secret professionnel et prêtent un serment.
En avril 2001, on recensait 14 assistants spécialisés. Ils sont
recrutés pour une durée de trois ans renouvelable
244(
*
)
parmi des personnes ayant acquis des
compétences en matière économique et financière au
cours de leur parcours professionnel, il peut s'agir :
- soit de
fonctionnaires
de catégorie A ou B, sans aucune
condition d'ancienneté, qui peuvent être mis à disposition
ou détaché de leur administration d'origine ;
- soit de personnes issues du
secteur privé
245(
*
)
qui doivent justifier d'une double
condition de diplôme
246(
*
)
, d'une part, et d'expérience
professionnelle (quatre ans), d'autre part.
Il semble que les assistants spécialisés aient tous
été recrutés parmi des agents des services publics :
4 sont originaires de la direction générale des impôts,
4 autres proviennent de la direction générale des douanes et
des droits indirects, 2 de la banque de France, 1 de la direction
générale de la concurrence et des fraudes et 1 de la Commission
des opérations de Bourse.
Force est de constater qu'
aucun assistant spécialisé n'est
actuellement issu du secteur privé, aucune ligne budgétaire
spécifique destinée à recruter ces contractuels n'ayant
été créée.
La mission ne peut que
déplorer une telle situation
dans la mesure où de nombreux
magistrats spécialisés du pôle économique et
financier de Marseille ont fait part devant la mission de la
nécessité de disposer de l'expertise très pointue d'un
analyste financier dans certains dossiers.
A l'exception de Paris et en raison des moyens limités dont disposent
les pôles économiques et financiers, le travail des assistants
spécialisés est co-géré par le parquet et
l'instruction. Ils peuvent donc être amenés, dans des affaires
différentes, à apporter leur concours à la fois au parquet
et à l'instruction.
Ils ne disposent
d'aucun pouvoir juridictionnel
et ne peuvent se
substituer aux magistrats auprès desquels ils effectuent leurs travaux,
ni se voir déléguer aucun pouvoir de signature. Aux termes de
l'article 706 du code de procédure pénale :
«
les assistants spécialisés assistent, dans le
déroulement de la procédure les magistrats sous la direction
desquels ils sont placés, sans pouvoir procéder par
eux-même à aucun acte.
»
Les travaux qui peuvent leur être confiés se classent en quatre
catégories :
- audit de dossiers (mise en évidence des flux financiers,
analyse thématique de certaines relations de groupes ou d'un ensemble
d'opérations de même nature par un même acteur), dans la
plupart des cas cet audit se concrétise par un rapport ou une note de
synthèse ;
- étude technique sur un aspect précis (recherches dans des
ouvrages techniques) ;
- compléments antérieurs ou postérieurs à la
saisine des services d'enquête qui visent le plus souvent à faire
le point sur l'environnement économique et financier des personnes
physiques ou morales visées dans les procédures ;
- interrogations ponctuelles sur des points très techniques.
Les travaux des assistants ne sont pas versés au dossier.
Un statut à améliorer
Le bilan établi en avril 2001 par le groupe de suivi met en exergue que
«
tous les avis recueillis auprès des magistrats
s'accordent sur l'excellente qualité des travaux des assistants
spécialisés et le très grand intérêt de leurs
apports techniques dans les procédures économiques et
financières notamment au stade du ciblage des investigations à
entreprendre.»
Leur place au sein des pôles
économiques et financiers est désormais bien
acceptée
247(
*
)
et
l'ensemble des magistrats, loin de ressentir l'aide à la décision
apportée par ces assistants spécialisés comme une atteinte
à leurs prérogatives, a unanimement souhaité un
renforcement de leur statut.
Il n'était pas dans l'intention du législateur d'ériger
les assistants spécialisés en véritables
acteurs de la
procédure pénale
.
Toutefois, victimes de leur succès
, ils sont intervenus de
manière
croissante
à
tous les stades de la
procédure
, agissant ainsi bien au-delà du cadre légal.
Leur présence aux interrogatoires, ainsi que lors des perquisitions a
été parfois jugée utile.
Le silence et le caractère flou de leur intervention qui ressort des
textes a ainsi conduit à
une occultation
de leur rôle alors
même qu'il prenait
une importance croissante dans les
procédures
.
Si les assistants spécialisés sont
globalement satisfaits
de leur expérience au sein des pôles, ils ont néanmoins
soulevé devant la mission un grand nombre d'interrogations,
évoquant plus particulièrement :
-
Leur
rémunération
Les assistants spécialisés ont tous été
affectés aux pôles économiques et financiers sous le statut
de la mise à disposition par leur administration d'origine,
évitant ainsi au ministère de la justice de prendre en charge
financièrement leur traitement. Il s'est avéré que dans la
plupart des cas, ces derniers subissaient un
préjudice financier
en raison d'une perte de rémunération liée au
régime indemnitaire spécifique ou aux primes liées
à la fonction occupée antérieurement.
Toutefois la mission a pu mesurer le
dévouement
de ces assistants
spécialisés à l'occasion de sa visite aux pôles
économiques et financiers de Paris et de Marseille, les quatre
assistantes spécialisées du pôle de Paris ayant
expliqué qu'elles avaient choisi cette affectation en dépit de la
perte de revenu car, ayant été en relation avec l'institution
judiciaire dans leurs précédentes fonctions, elles souhaitaient
la «
découvrir de l'intérieur
» et
«
la faire progresser en mettant leurs compétences à
son service
».
-
La question du mode d'affectation au pôle
La formule du
détachement
n'a connu aucun succès pour des
raisons financières. Il a été signalé devant la
mission qu'elle permettrait pourtant à l'assistant de rompre ses liens
avec son administration d'origine et, peut-être, de conforter sa position
lorsqu'il est confronté à elle dans ses nouvelles fonctions.
- L
'insuffisante prise en compte par leur
administration
d'origine
de l'expérience acquise au sein de l'institution
judiciaire et la difficulté de leur réintégration
Les assistants spécialisés ont indiqué que le
retour
dans leur
corps d'origine
s'avérerait
difficile
car les administrations ont souvent coupé tout contact
avec eux.
-
Une certaine
frustration
Les assistants spécialisés souhaitent exercer davantage de
responsabilités, à l'instar de leurs précédentes
fonctions. Une assistante spécialisée rencontrée au
pôle de Marseille a expliqué qu'elle disposait de pouvoirs plus
étendus dans son administration d'origine citant l'exemple des
déclarations FICOBA qu'elle avait l'habitude de signer
elle-même alors que depuis son affectation au pôle, elle se
trouvait dans l'obligation d'attendre la signature du procureur pour accomplir
des actes identiques.
Le responsable du pôle économique et financier, avec humour et
tout en reconnaissant et appréciant leur compétence, a
qualifié les assistants spécialisés
d'«
ectoplasmes judiciaires
», ajoutant
qu'«
ils sont bien souvent au milieu du gué
».
-
Une
formation insuffisante
Toutes les assistantes spécialisées ont fait valoir devant la
mission la nécessité de suivre
une formation obligatoire avant
leur entrée en fonction
.
Face à un tel constat, le groupe de suivi des pôles
économiques et financiers a formulé des propositions qui
paraissent faire l'unanimité.
La création d'un
véritable statut
de l'assistant
spécialisé, qui serait rebaptisé conseiller technique, a
été proposée. Ce changement de dénomination
permettrait de valoriser davantage cette fonction. Une extension et une
clarification de leurs attributions seraient également
opérées afin d'aligner le droit sur la pratique et de leur
permettre de participer aux perquisitions, saisies et interrogatoires,
d'établir des notes écrites et versées au dossier.
Un amendement avait été déposé dans ce sens
lors de l'examen au Sénat les 5 et 6 juin 2001de la loi
n° 2001-1168 du 11 décembre 2001 portant mesures urgentes de
réformes à caractère économique et financier
(MURCEF), mais avait été rejeté en raison de son
dépôt tardif et de l'absence de lien avec le texte en discussion.
La mission estime qu'un renforcement du statut des assistants
spécialisés destiné à étendre leur champ
d'intervention s'avère indispensable pour garantir un fonctionnement
efficient des pôles
.
L'
amélioration
du
traitement des assistants
spécialisés
afin d'éviter des pertes de revenus a
également été envisagée par le groupe de suivi.
Soucieuse de rendre cette nouvelle fonction attractive, la mission partage
cette préoccupation
et souhaite que des solutions soient rapidement
proposées par la Chancellerie pour éviter que l'affectation d'un
assistant spécialisé dans un pôle ne lui porte
préjudice financièrement.
Enfin, il est apparu indispensable à la mission qu'une
réflexion soit menée en concertation avec la Chancellerie et les
administrations intéressées pour gérer les
carrières des assistants spécialisés désireux de
réintégrer leurs corps d'origine et valoriser leur
expérience acquise au sein de l'institution judiciaire.