II. QUELLES PRIORITES POUR L'AIDE AU DEVELOPPEMENT
La réforme de la coopération n'avait naturellement pas pour seul objet la modification du dispositif institutionnel. La restructuration de l'appareil administratif n'est que l'un des instruments d'un dessein plus ambitieux : la rénovation de notre politique d'aide au développement. Depuis plusieurs décennies, en effet, l'efficacité des politiques d'aide suscite le scepticisme. Le débat est d'ailleurs loin de ne concerner que notre pays : il touche tous les grands bailleurs. Les constats dressés annuellement par la Banque mondiale font état d'une dégradation des conditions de vie dans beaucoup de pays en développement, singulièrement en Afrique. Ces évolutions préoccupantes ne sauraient faire l'objet d'explications réductrices ; elles trouvent leur origine dans de nombreux facteurs dont il est parfois malaisé de départager le rôle respectif. Force cependant est d'observer que les politiques de développement n'ont pas répondu aux objectifs qui leur avaient été assignés.
La réforme décidée en 1999 ne s'est pas appuyée sur une analyse approfondie et détaillée des lacunes et faiblesses de la coopération française qui aurait permis d'étayer les moyens d'une politique plus efficace. Du moins, a-t-elle recherché, comme le plaidaient de manière récurrente de nombreux parlementaires, une plus grande sélectivité qui constitue sans doute la meilleure façon de renforcer l'impact de nos interventions tout en permettant de mieux évaluer leur intérêt et leurs limites.
A cet égard, quatre grandes orientations se dégagent : la définition des priorités définies par une enceinte à caractère interministériel -le comité interministériel de la coopération internationale et du développement (CICID)- ; elle s'inscrit dans un cadre géographique : la zone de solidarité prioritaire ; elle requiert pour chaque pays l'élaboration d'objectifs précis, sur la base d'un exercice de programmation concerté avec les bénéficiaires ; enfin, la pertinence des priorités retenues et des conditions de mise en oeuvre suppose une évaluation rigoureuse.
Vos rapporteurs se sont d'abord interrogés sur les dispositions destinées à concrétiser ces quatre grands principes avant de chercher à en mesurer la prise en compte sur le terrain. Leur choix s'est porté sur Madagascar, partenaire traditionnel de la France et l'un des principaux bénéficiaires de notre aide au développement et sur le Kenya, pays anglophone, considéré jusqu'alors comme extérieur au champ de coopération français et désormais intégré à la zone de solidarité prioritaire.
A. LA DIFFICILE DÉFINITION DE VÉRITABLES PRIORITÉS GÉOGRAPHIQUES ET SECTORIELLES
Des quatre grands axes retenus pour favoriser une politique d'aide plus efficace -le CICID, la zone de solidarité prioritaire, l'exercice de programmation, le renforcement de l'évaluation-, les deux premiers ont montré de réelles limites tandis que les deux derniers se sont traduits par des mesures novatrices et intéressantes quoique encore incomplètes.
1. Une politique de développement encore en quête d'une impulsion commune
Le Comité interministériel de la coopération internationale et du développement a été créé par décret du 4 janvier 1998. Il s'est substitué à une autre instance interministérielle, le Comité interministériel d'aide au développement institué par le Gouvernement précédent et dont les résultats s'étaient avérés décevants.
La nouvelle structure réunit sous la présidence du Premier ministre, le ministre des affaires étrangères, le ministre chargé de l'économie et des finances, le ministre chargé de la coopération ainsi que tous les ministres impliqués à un titre ou à un autre dans les actions de coopération (intérieur -pour ce qui concerne principalement les questions migratoires- défense, environnement, budget, outre-mer...). Le Comité interministériel s'est vu assigner quatre missions : la détermination de la Zone de solidarité prioritaire, la définition des grandes orientations en matière de coopération, la cohérence des priorités géographiques et sectorielles de l'aide au développement sur la base d'une programmation globale annuelle, la conformité des politiques conduites aux objectifs arrêtés.
Le CICID se réunit une fois par an. Deux comités se sont tenus jusqu'à présent, le premier, le 28 janvier 1999, a arrêté la composition de la ZSP. Le second, le 22 juin 2000 a retenu trois orientations principales : le maintien de la configuration de la ZSP, la garantie que l'effort particulier consenti par la France pour l'annulation de la dette n'aura pas pour contrepartie une baisse des autres types de financement d'aide ; la relance de notre coopération en faveur du Maghreb.
Compte tenu de la diversité des acteurs de l'aide au développement, la nécessité d'une organisation interministérielle ne fait aucun doute. Cependant, le CICID rencontre de réelles difficultés à se présenter comme une véritable instance d'impulsion . Les comptes rendus de ses réunions ne permettent pas de mettre réellement en lumière les choix prioritaires de la coopération française. Faut-il mettre en cause des réunions épisodiques irrégulières ou une composition trop lourde ? La bonne formule reste à trouver.