CONCLUSION
La réforme doit être jugée à l'aune des cinq principaux objectifs qu'elle s'était fixés : la recherche d'une plus grande cohérence au sein de notre instrument diplomatique ; une meilleure coordination entre les différents acteurs de la politique d'aide française ; une véritable sélectivité de notre aide ; le maintien de « flux substantiels d'aide publique au développement » ; enfin, une efficacité renforcée de notre action sur le terrain.
Or, sur ces cinq grands thèmes, les résultats ne paraissent pas encore à la mesure des ambitions .
A. CINQ CONSTATS PRINCIPAUX
1. Une cohérence problématique
L'absorption des services du Secrétariat d'Etat à la coopération par le Quai d'Orsay avait pour vocation d'assurer une plus grande complémentarité entre l'action diplomatique et la politique de coopération.
Cette ambition s'est traduite sur le plan institutionnel par la création d'une nouvelle direction générale au Quai d'Orsay -la direction générale de la coopération internationale et du développement (DGCID) qui réunit dans un même ensemble les attributions de l'ancienne direction du développement de la rue Monsieur et celles de l'ancienne direction générale des relations culturelles et scientifiques (DGRCST) du ministère des affaires étrangères.
Un bilan de trois ans de fonctionnement de la DGCID appelle un triple constat.
- D'abord, la DGCID représente un ensemble institutionnel très lourd du fait de l'étendue de ses compétences qui va de la promotion de l'audiovisuel en Amérique du Nord à la lutte contre le SIDA en Afrique centrale, du fait aussi des procédures de décision complexes et du poids de ses effectifs.
- Ensuite le brassage des cultures diplomatique et de coopération n'a reçu qu'une application limitée. Il n'a vraiment fonctionné que dans un sens. Si plusieurs diplomates se sont investis dans les actions de développement, très peu des personnels issus de la coopération se sont vu affectés à des postes diplomatiques. De là ce sentiment « d'absorption » de la coopération par le quai d'Orsay dont plusieurs des interlocuteurs de la délégation sénatoriale se sont fait l'écho.
- Enfin, la réforme avait pour objectif de renforcer notre politique de coopération grâce à notre influence diplomatique et réciproquement. Or elle risque d'affaiblir l'une et l'autre. D'un côté, comme l'a d'ailleurs reconnu l'un des inspirateurs de la réforme, l'énergie des agents de la DGCID est accaparée par la mise en oeuvre d'une multiplicité d'opérations , au détriment de notre capacité à intervenir de manière méthodique et persévérante dans les instances multilatérales. De l'autre côté, la somme de compétences souvent remarquables réunies en matière de coopération n'a pas été valorisée comme elle l'aurait mérité. En outre, et c'est peut-être encore plus grave, ce vivier d'expertises risque de se tarir car les règles statutaires du Quai d'Orsay ne favorisent ni les détachements, ni l'emploi de contractuels. Or l'aide au développement requiert des spécialités pointues -médecine, économie, agronomie...- qui ne se trouvent pas au ministère.
2. Une coordination encore insuffisante
La multiplicité des responsabilités dans le domaine du développement a souvent été cause de dispersion et donc d'inefficacité. Un effort de coordination s'imposait mais il rencontre de difficultés.
- A l' échelon gouvernemental , le Comité interministériel de la coopération internationale et du développement (CICID) n'est pas en mesure de jouer le rôle d'impulsion qui lui incombe. En outre, même si la part respective des ministères des finances et des affaires étrangères tend à se rééquilibrer, le poids déterminant de Bercy sur des aspects décisifs de notre politique de coopération inscrit les relations entre les deux administrations davantage dans le cadre d'un rapport de forces que d'un partenariat réel.
- Sur le terrain , le souci d'une coordination plus efficace s'est traduit par un renforcement de l'autorité de l'ambassadeur . La transformation des missions de coopération en service de coopération et d'action culturelle a atténué le risque de « dyarchie » -ambassadeur, chef de mission- au sein de nos représentations. En outre, l'ambassadeur est désormais appelé à donner son avis d'opportunité sur les projets mis en oeuvre par l'AFD.
Toutefois, il semble que l'AFD continue de conduire ses projets d'une manière indépendante et considère encore l'avis de l'ambassadeur comme théorique.
3. Les faux-semblants de la sélectivité
La réforme de la coopération s'est aussi traduite par la création de la zone de solidarité prioritaire dans laquelle doit se concentrer l'aide bilatérale française afin de répondre à l'objectif de « sélectivité ». Définie sur la base de critères larges, la zone a permis d'inclure 61 pays alors que l'ancien champ de notre politique de coopération, avant 1998, se « limitait » à 37 pays. On peut se demander si l'objectif de concentration est vraiment atteint...
Le choix français apparaît d'autant plus paradoxal qu'il ne s'est accompagné d'aucune augmentation des moyens budgétaires . Plus encore, la part de la ZSP au sein de l'aide totale apportée par la France n'a cessé de se dégrader depuis la réforme de la coopération, passant de 50 % à 44 %.
Ce décalage entre les ambitions et les moyens ne met pas seulement en cause la cohérence interne de la réforme. Il soulève un double risque. Risque d'inefficacité d'abord : l'application de moyens réduits à un plus grand nombre de pays peut entraîner la multiplication d'opérations peu significatives, l'éparpillement, la dispersion et finalement la dilution de notre aide. Risque politique ensuite ; en effet, l'espoir suscité dans certains pays par leur incorporation dans la zone de solidarité prioritaire peut être déçu et nourrir une certaine amertume vis-à-vis de la France tandis que certains des anciens pays du « champ » appréhendent la banalisation de nos relations bilatérales. A vouloir être présent partout, ne risque-t-on pas de ne compter nulle part ? L'influence de la France n'a rien à gagner à cette dispersion.
4. L'érosion des moyens
Le maintien de « flux substantiels » d'aide au développement constituait l'un des objectifs de la réforme. Or l'aide publique au développement française n'a cessé de se réduire depuis 1994 même si cette contraction semble enrayée depuis 1999.
S'agissant de l'aide qui transite par le Quai d'Orsay, on peut craindre que la fusion des budgets de l'ancien secrétariat d'Etat à la coopération et du ministère des affaires étrangères ne favorise un glissement des crédits de l'aide au développement vers d'autres priorités . L'exemple du Fonds de solidarité prioritaire qui est l'instrument privilégié de l'aide-projet, paraît à cet égard très significatif. Il a permis dans la période récente de financer des opérations dans la région des Balkans alors que cet instrument a vocation à bénéficier à la zone de solidarité prioritaire. L'aide-projet apparaît donc aujourd'hui sérieusement menacée.
5. Une efficacité subordonnée pour une large part par l'avenir de l'assistance technique.
La réforme a ignoré, dans un premier temps du moins, l'un des instruments privilégiés -et sans doute le plus original- de la coopération française : l'assistance technique . Notre pays est en effet le seul à avoir pris en charge la présence sur le terrain d'assistants techniques chargés de superviser un projet pour une durée rarement inférieure à deux ans. A l'expérience, le modèle français a montré ses atouts. Le professionnalisme des coopérants est d'ailleurs apprécié par les autres bailleurs eux-mêmes qui considèrent souvent leur présence comme une garantie pour le bon emploi de l'aide qu'ils financent.
Depuis plusieurs années pourtant l'assistance technique est en proie à un malaise certain dont la délégation sénatoriale a reçu beaucoup de témoignages. Cette crise est d'abord liée à la réduction drastique des effectifs passés de 20 000 à 2 000 en dix ans ... Cette contraction, d'abord justifiée par le souci légitime de mettre fin à une coopération de substitution qui, dans plusieurs pays, n'avait plus de raison d'être, s'est poursuivie bien au-delà de cet objectif, avec la suppression de postes d'assistance, de soutien et de conseil. La poursuite de cette évolution, conjuguée au silence des autorités sur la place qui revenait aux coopérants dans le nouveau dispositif institué par la réforme de 1998, a pu faire craindre une disparition programmée de l'assistance technique .
B. CINQ PROPOSITIONS POUR UNE COOPÉRATION RÉNOVÉE
Les propositions de vos rapporteurs répondent à deux motivations essentielles :
- renforcer l' efficacité en allant au bout de la logique de la réforme en créant une grande agence de développement ;
- renforcer la légitimité de l'aide aux yeux de nos concitoyens, ce qui à terme constitue le meilleur gage de la pérennité de notre action dans ce domaine.
Dans cette perspective, il importe d' impliquer davantage le Parlement dans les choix adoptés par les pouvoirs publics en matière de coopération.
Dans ce cadre, ces propositions s'articulent autour de cinq grands axes :
1. Parachever la réforme en créant une grande Agence de développement
La diplomatie et le développement sont deux métiers différents . Leur spécificité doit être reconnue. Si ces deux activités apparaissent à bien des égards complémentaires, cette complémentarité n'implique pas nécessairement qu'elles soient fusionnées au sein d'un même ensemble.
La spécificité du développement suppose une grande diversité de formations et donc un cadre institutionnel souple . A cet égard l'exemple britannique doit être médité : le Royaume-Uni a en effet suivi une option aux antipodes du choix français : il a retiré au Foreign Office ses responsabilités en matière du développement et créé un nouveau département ministériel confié à un secrétaire d'Etat chargé de la coopération. Cette nouvelle structure a été affranchie des règles propres à la fonction publique afin de bénéficier d'une grande souplesse de recrutement .
La France dispose avec l' Agence française de développement dotée du statut d'établissement public, d'une structure souple à même de faire appel à des compétences diversifiées. En outre, l'Agence française de développement a vu ses attributions étendues par la réforme aux infrastructures dans les secteurs sociaux. Pourquoi ne pas aller au bout de cette logique et confier à l'AFD l' ensemble des projets d'aide au développement ? La culture de projet est en effet commune aux agents de l'Agence française de développement et à ceux de la coopération. C'est pourquoi vos rapporteurs plaident pour une grande agence de développement .
Deux pôles seraient ainsi constitués : d'une part, autour de l'Agence française de développement, un pôle développement - réunissant aux compétences actuelles de l'AFD celles dévolues aujourd'hui à deux sous-directions de la DGCID : développement économique et de l'environnement, développement social- d'autre part, autour de la DGCID, un pôle diplomatie d'influence appuyé notamment sur les outils traditionnels de la coopération culturelle et la francophonie .
L'Agence doit rester un organe d'exécution. La préparation et l'élaboration des grandes orientations de notre politique de coopération incombent au Quai d'Orsay. La DGCID devra ainsi participer de manière déterminante au cadrage des priorités géographiques et sectorielles de notre aide. De même, dégagée de toute fonction d'exécution, elle pourra se concentrer sur sa mission prioritaire de préparation des grandes réunions internationales dans le domaine du développement afin de mieux défendre les positons françaises.
Cette réorganisation suppose que trois conditions soient satisfaites : le maintien de « passerelles » entre les personnels du Quai d'Orsay et ceux de l'Agence afin que les fonctions de conception puissent être nourries en permanence par les leçons de l'expérience ; une adaptation importante des structures de l'AFD dans le sens, notamment, d'une plus grande déconcentration et un renforcement de la tutelle du ministère des affaires étrangères sur l'AFD.
D'une manière générale, le contrôle politique sur l'agence doit être renforcé. Le Parlement devrait être mieux représenté au sein du Conseil de surveillance.
2. Un renforcement de la coordination à travers la réaffirmation du rôle déterminant du Quai d'Orsay dans la définition des grandes orientations de l'aide
Il importe de rappeler qu'il appartient au ministère des affaires étrangères et non à Bercy de conduire notre politique de coopération. Cette prééminence peut se traduire sous deux formes : d'abord une part accrue des dotations consacrées au développement doit figurer au budget du Quai d'Orsay. A cet égard, l'inscription des crédits du Fonds européen de développement au budget du ministère des affaires étrangères dans le projet de loi de finances pour 2002 va dans le bon sens. Ensuite, la tutelle du Quai d'Orsay sur l'AFD doit recevoir une application effective : en particulier la consultation de l'ambassadeur sur les projets de l'AFD doit revêtir la forme d'un avis conforme.
Par ailleurs, l'impératif de coordination ne vaut pas seulement au sein même de l'appareil administratif. Il s'inscrit désormais dans un cadre beaucoup plus large. Il faut en effet tenir compte à l'échelle nationale des nouveaux acteurs du développement et, à l'échelle internationale, des institutions multilatérales , au premier rang desquelles l' Union européenne . A cet égard, vos rapporteurs présenteront quatre séries d'observations.
1° Les ONG françaises impliquées dans le développement, soit quelque 800 associations, souffrent de leur morcellement . Beaucoup de ces ONG souhaitent qu'une part plus importante de l'aide publique au développement transite par leur intermédiaire . Mais une telle évolution ne serait possible que si un contrôle plus approfondi de ces organisations était mis en place, qu'il s'agisse de leur ressource, de leur gestion et de leur action. Or aux côtés d'associations qui mènent un travail admirable, certaines ont une activité plus opaque. Un effort de transparence et d' évaluation s'impose aujourd'hui.
2° La coopération décentralisée joue désormais un rôle croissant dans l'aide au développement. Cette évolution positive mérite d'être encouragée même si elle ne doit pas servir de prétexte à un désengagement de l'Etat . Le foisonnement d'initiatives mérite sans doute d'être mieux ordonné. Un réseau informatique permettant une connaissance des différents projets envisagés et mis en oeuvre par les collectivités constituerait une première étape.
3° Acteurs essentiels de l'aide au développement, les entreprises ne doivent pas être les oubliées de la politique de coopération. La mise en place d' instances de concertation entre l'administration et les représentants du secteur privé s'impose aujourd'hui.
4° Les institutions multilatérales constituent des interlocuteurs privilégiés pour la coopération française. Or la mission a dû constater un déficit d'influence française au sein de ces grandes organisations. Recentrer la DGCID sur une stratégie délibérée d'influence au sein des institutions multilatérales constitue donc une priorité.
Le constat d'un déficit d'influence vaut aussi paradoxalement pour l' Union européenne alors que la France est le premier contributeur du Fonds européen de développement. Les fonctionnaires de la Commission ont indiqué à vos rapporteurs que le Royaume-Uni défendait mieux ses positions auprès de la Commission que la France.
Deux voies mériteraient d'être explorées de manière plus systématique : d'abord favoriser le mécanisme de la délégation de crédits communautaires aux organismes français de coopération afin de renforcer l'efficacité de l'aide et de mieux valoriser l'expertise technique française. Ensuite, mieux informer les services de la Commission sur les positions françaises.
3. Définir plus clairement les priorités géographiques et sectorielles de notre aide
En principe, il revient au CICID de fixer les priorités géographiques et sectorielles de notre aide. Mais cette instance ne joue pas vraiment son rôle d'impulsion. Le principe d'une instance de décision interministérielle demeure indispensable mais elle devrait prendre la forme d'une structure plus légère, appelée à se réunir à échéance régulière.
Aujourd'hui, il serait nécessaire de procéder à un recentrage de nos actions sur un cercle plus restreint de pays dont la composition peut d'ailleurs varier sur le moyen terme au regard des résultats obtenus. Quant aux modalités de choix, il est nécessaire -compte tenu des enjeux soulevés pour notre diplomatie- qu'elles fassent l'objet d'une consultation préalable du Parlement.
4. Stopper la baisse des moyens et renforcer la prévisibilité de l'aide
Sans doute l'objectif de consacrer 0,7 % du revenu national à l'aide au développement, fixé par les conventions internationales, apparaît-il hors d'atteinte. Il n'est d'ailleurs respecté par aucun pays. Il semble plus réaliste et plus pertinent de préserver le flux d'aide actuel et d'axer la réflexion sur les moyens de dépenser mieux et de manière plus efficace les fonds existants . L'une des conditions de cette efficacité est la prévisibilité des ressources consacrées à l'aide. En effet, différer une action ou, pire encore, la suspendre en cours de déroulement, c'est bien souvent la compromettre définitivement.
Une programmation pluriannuelle indicative constituerait un gage d'efficacité. Une loi de programme fournirait également un signal politique fort vis-à-vis de nos partenaires, d'une valeur au moins comparable à un objectif fixé par rapport au PIB.
On peut craindre par ailleurs que l'effort considérable engagé par la France dans le cadre de l' allégement de la dette pour les pays les plus pauvres n'ait pour contrepartie une nouvelle diminution des moyens consacrés à l'aide-projet.
Deux observations sur ce point :
- il faudra s'assurer, comme les bailleurs de fonds s'y sont engagés, que l'effort de réduction de la dette viendra non pas en substitution mais en complément de l'aide au développement ;
- il conviendra également de mettre en place les dispositifs nécessaires pour contrôler l'utilisation des ressources dégagées par les annulations de dette. L'initiative en faveur des pays très endettés doit être mise à profit, en particulier pour renflouer les systèmes sociaux, aujourd'hui défaillants, et leur permettre d'honorer les engagements qu'ils ont contractés non seulement vis-à-vis de leurs nationaux, mais aussi de nos compatriotes.
5. Redonner à l'assistance technique un rôle majeur dans le dispositif de la coopération
L'annonce tardive, en 2001, d'une réforme de l'assistance technique n'a permis de dissiper qu'une partie des inquiétudes relatives à ce volet primordial de notre aide au développement : l'intérêt de l'assistance technique dite « résidentielle » a été réaffirmé ; parallèlement, le gouvernement entend instituer une expertise de courte durée qui pourrait se révéler en effet plus adaptée dans certaines circonstances. Il paraît important aujourd'hui de rappeler trois principes essentiels pour l'assistance technique : la pérennité , la souplesse , la diversité .
- La pérennité d'abord :
L'assistance technique, dite résidentielle, doit être maintenue . Consultés par le Quai d'Orsay sur l'avenir des coopérants, tous nos postes dans les pays en développement ont confirmé que la présence sur une certaine durée d'experts constituait la vraie valeur ajoutée de la France. Or compte tenu d'une enveloppe budgétaire contrainte, on peut craindre que la montée en puissance des missions de courte durée se fasse au détriment de l'assistance technique classique. Il faut donc que les expertises courtes restent résiduelles .
Faut-il rappeler aussi que la Commission européenne entend, comme la délégation sénatoriale l'a appris à Bruxelles, renforcer ses effectifs sur le terrain. L'assistance technique n'appartient donc pas au passé, c'est une forme d'action d'avenir.
- La souplesse ensuite :
Le statut, les conditions d'activité des coopérants ne doivent pas être alignés sur les règles rigides de la fonction publique. Il paraît en particulier essentiel de mieux ajuster la durée du séjour du coopérant sur la durée du projet dont il a la charge . Trop souvent en effet, un coopérant doit quitter son poste avant d'avoir achevé sa tâche.
- La diversité enfin :
Il faut ouvrir l'assistance technique le plus largement possible, non seulement sur l'ensemble des administrations techniques intéressées mais aussi sur le secteur privé. Parallèlement, trois orientations s'imposent : d'abord mieux connaître les besoins et dresser en conséquence des profils de poste détaillés, ensuite mener une politique dynamique de recrutement en direction des spécialités recherchées, enfin valoriser l'expérience accomplie sur le terrain dans le déroulement des carrières. Il y a là un vaste chantier dont les orientations pourraient figurer dans une loi-cadre .
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Alors même que s'ouvre pour le monde une période de crise et de grandes incertitudes, les politiques de développement peuvent représenter un facteur de stabilisation. La France a vocation à jouer un rôle moteur dans cette prise de conscience. Cette position de premier plan, elle ne pourra la reconquérir sans une amélioration de son dispositif de coopération, la sauvegarde de son effort financier et la valorisation de ses moyens humains. Tels sont les enjeux que soulève aujourd'hui l'achèvement de la réforme entreprise en 1998.
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